IV SA/Wa 1823/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] nr [...] z [...] marca 2020 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: budowie urządzenia reklamowego dwutablicowego o wymiarach ekspozycji 12,2 m x 10,2 m na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] na terenie [...] w ramach legalizacji inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] przy ul. [...] wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji

Decyzją z [...] marca 2016 r. Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu I instancji inwestycja nie spełnia wymogów określonych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja znajduje się na zabytkowym terenie klasztoru [...], objętym ochroną konserwatorską, wpisanym do rejestru zabytków pod poz. [...]. Na obszarze analizowanym znajduje się również fragment terenów zabytkowego otoczenia willi przy ul. [...] oraz zieleni publicznej – obszaru chronionego wpisanego do ewidencji zabytków. Obszar analizowany obejmuje także część wielostanowiskowego parkingu gruntowego oraz zabudowę usługowo-handlową przy ul. [...]. Obiekt znajduje się na zabytkowym terenie klasztoru obok ogrodzenia wpisanego także do rejestru zabytków i przesłania obiekty zabytkowe, które winny być eksponowane w krajobrazie miasta. Zdaniem organu, nośnik reklamowy wprowadza chaos i dysharmonię w sąsiedztwie.

Odwołanie od tej decyzji w terminie ustawowym złożył wnioskodawca.

Decyzją z [...] września 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] marca 2016 r.

Prawomocnym wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3094/16, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi [...] Sp. z o.o. w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Kolegium z [...] września 2016 r. Nr [...]. Sąd wskazał, iż kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...] uchyliło ww. decyzję z [...] marca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz ustalenia granic obszaru analizowanego zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu wskazano na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, z zachowaniem terminu ustawowego, [...] Sp. z o.o. Sp. k.

W wyniku jego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...] uchyliło ww. decyzję z [...] sierpnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd [...].

W uzasadnieniu podkreślono, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji uniemożliwia, w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie dla tego terenu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego staje się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem ustalenie, czy w obrocie prawnym funkcjonuje plan miejscowy dla ww. terenu inwestycji. Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2019r. Rada [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...], który dla przedmiotowego terenu inwestycji przewiduje przeznaczenie [...], a więc przeznaczenie terenu: a) podstawowe: usługi kultu religijnego, obiekty kościelne oraz przeznaczone dla funkcji im towarzyszących, b) dopuszczalne: usługi kultury i oświaty. Z § 62 uchwały Nr [...] wynika, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 40 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Przedmiotowa uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lipca 2019 poz. [...]. Zatem 40 dniowy termin, w którym przedmiotowa uchwała weszła w życie upłynął [...] sierpnia 2019r. Tym samym, w dniu wydania decyzji Zarządu [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w obrocie prawnym nie funkcjonowała uchwała przyjmująca plan miejscowy dla terenu inwestycji, co uzasadniałoby w tej dacie umorzenie postępowania. W aktach sprawy brak jest informacji, czy przedmiotowa uchwała została uchylona w trybie nadzoru przez Wojewodę [...], czy też weszła do obrotu prawnego. Wskazano, że organ I instancji winien wyjaśnić, czy uchwała Nr [...] obowiązuje w obrocie prawnym, tj. czy została uchylona przez Wojewodę [...], lub też jej nieważność w całości lub w części dot. przedmiotowej nieruchomości została stwierdzona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego lub też jej wykonalność została wstrzymana.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji budowlanej.

W uzasadnieniu podkreślono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowiący części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], znajduje się w granicach obszaru ww. planu miejscowego w kwartale [...] przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, obiekty kościelne z dopuszczalnymi usługami kultury i oświaty. Uchwała Nr [...] weszła do obrotu prawnego [...] sierpnia 2019 r. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesionej do WSA Wojewoda nie zarzucił naruszenia przepisów dotyczących zasad rozmieszczania nośników reklamowych zawartych w § 9 miejscowego planu. Wniesiona skarga nie odnosi się również do ustaleń planu dotyczących kwartału [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wstrzymał wykonalności uchwały Nr [...], a złożona skarga rozpatrywana jest w zakresie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] niezwiązanych z ustaleniami dotyczącymi reklam. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie nieruchomości znajdującej się w granicach ww. planu miejscowego jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k. zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, pomimo braku ku temu przesłanek prawnych i faktycznych,

2. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu postępowania, w sytuacji w której rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze złożoną przez Wojewodę [...] skargą na uchwałę Rady [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] ustalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...],

3. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z przepisem art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie z urzędu postępowania, w sytuacji w której [...] stycznia 2020 roku Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (zwana dalej "uchwałą reklamową") a Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2020 roku nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały,

4. naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

Decyzją z [...] maja 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu [...] nr [...] z [...] marca 2020 r.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana jest dla planowanej inwestycji. Wskazano także, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana również dla istniejącego obiektu, który podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Skarżona decyzja umarza postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie urządzenia reklamowego dwutablicowego o wymiarach ekspozycji 12,2 mx 10,2 m na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] na terenie [...] (w ramach legalizacji samowolnie dokonanej inwestycji) i oparta została na art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Podkreślono, że organ I instancji realizując wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z [...] lutego 2020 r. znak [...] dokonał analizy otoczenia planistycznego dla terenu inwestycji oraz aktualnego stanu prawnego związanego z Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2019 r., na podstawie której Rada [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2019 r., poz. [...]), w granicach którego znajduje się działka ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Wskazano także, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowiący części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], znajduje się w granicach obszaru ww. planu miejscowego w kwartale [...] przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, obiekty kościelne z dopuszczalnymi usługami kultury i oświaty.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Nr [...] weszła do obrotu prawnego [...] sierpnia 2019 r. W skardze wniesionej do WSA Wojewoda [...] nie zarzucił naruszenia przepisów dotyczących zasad rozmieszczania nośników reklamowych zawartych w § 9 miejscowego planu. Wniesiona skarga nie odnosi się również do ustaleń planu dotyczących kwartału [...]. Powyższe ustalenia potwierdza treść powołanej skargi, w której Wojewoda zarzucił przedmiotowej uchwale brak zachowania minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, bilansowanej w skali strefy F otuliny rezerwatu przyrody "[...]", brak zachowania zgodności w zakresie przeznaczenia terenów oraz poprzez brak zachowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów znajdujących się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym w Studium symbolem ZP1, brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej, w odniesieniu do dróg rowerowych oraz poprzez brak powiązania, w tym zakresie, części tekstowej z częścią graficzną uchwały, brak jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia układu komunikacyjnego, w odniesieniu do dróg wewnętrznych oraz poprzez brak powiązania, w tym zakresie, części tekstowej z częścią graficzną uchwały, wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, w tym w związku z związku z art. 7 i art. 7a ustawy o drogach publicznych, a także braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...] i [...]. W oparciu o ww. zarzuty Wojewoda nie zwrócił się o stwierdzenie nieważności całej uchwały, ani też § 9 planu miejscowego, odnoszącego się do zasad rozmieszczania nośników reklamowych. Podkreślono także, że z poczynionych przez organ ustaleń nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wstrzymał wykonalności uchwały Nr [...].

Skoro zatem w obrocie prawnym funkcjonuje plan miejscowy dla terenu inwestycji, to ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla ww. terenu nie jest możliwe. Wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego staje się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania odnośnie braku zawieszenia niniejszego postępowania SKO wyjaśniło, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaistniały przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. Uchwała w sprawie przyjęcia planu miejscowego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie nastąpiło wstrzymanie jej wykonalności, a jej zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nastąpiło w innym zakresie niż regulacje istotne dla niniejszego postępowania. Wojewoda [...] nie wnioskował przy tym o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w którym reguluje ona zasady lokalizowania nośników reklamowych, w tym na terenie inwestycji. Tymczasem zawieszenie postępowania na podstawie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga stwierdzenia bezpośredniej zależności pomiędzy wskazywaną podstawą zawieszenia a możliwością rozstrzygnięcia sprawy. SKO wyjaśniło, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji czy też wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 lutego 2020 r. II SA/Gd 490/19). Nie można tym samym zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w tym w związku z art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, którą uchylono pkt 9 art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Podkreślono, iż ww. zmiana nastąpiła z dniem 11 września 2015 r. i nie wpływa na generalną zasadę, iż ustalenie warunków zabudowy nie może nastąpić na terenie objętym planem miejscowym, również w zakresie lokalizowania obiektów reklamowych. Również stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2020 r. "w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" nie wpływa na prawidłowość umorzenia postępowania wobec objęcia terenu inwestycji postanowieniami planu miejscowego. Podkreślono, iż zgodnie z art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy może, ale nie musi, ustalić w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zatem powyższe nie uchyla mocy postanowień planu miejscowego, którego postanowienia uniemożliwiają wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skład Orzekający za niezasadne uznał także zarzuty dot. naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" sp. z o.o. siedzibą w [...], dalej "strona skarżąca", zaskarżając ją w całości.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 

1. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowania, pomimo braku ku temu przesłanek prawnych i faktycznych,

2. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której wniesiona do sądu administracyjnego skarga na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy,

3. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z przepisem art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwana dalej "ustawą krajobrazową"), poprzez niezasadne przyjęcie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji w której w dniu [...] stycznia 2020 roku Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (zwana dalej "uchwałą reklamową") a Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2020 roku nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały,

4. przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz zasady legalności na skutek wydania decyzji mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy, podkreślając, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania.

W ocenie strony skarżącej bez znaczenia pozostaje okoliczność, ze skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dotyczyła kwestii zw. z lokalizowaniem reklam. Organ całkowicie pominął regulacje art. 134 p.p.s.a. Powyższe może oznaczać, że Sąd stwierdzi nieważność całej uchwały, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Nie podzielono także stanowiska organu jakoby na przedmiotowe rozstrzygnięcie nie miała wpływu uchwała reklamowa dla [...]. Zgodnie z przepisem art. 7 pkt 5 ustawy krajobrazowej, do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po przepisie art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie przepisu art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej, uchylony został przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty.

Przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W konsekwencji powyższego, materia dotycząca reklam a mająca znaczenie w niniejszej sprawie winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Przedstawione wywody pozwalają na stwierdzenie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie reklam zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia przepisu art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z przepisem art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem strony skarżącej, działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie niezgodne jest z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowym postępowaniu organ wydał jednak decyzję w sposób całkowicie dowolny i nie mający poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzucono także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., w myśl której rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na obowiązujących przepisach. Skarżone rozstrzygnięcie ma cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Organ naruszył przepis art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy SKO w [...] nie naruszyło prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak zatem wynika z przywołanych przepisów, obowiązywanie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza prowadzenie postępowania oraz możliwość i konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji. Podstawową przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest właśnie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan miejscowy, możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Unormowania art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowią bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero wtedy, gdy brak jest planu miejscowego, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (względnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przepis ten daje więc pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zaś, wobec niedopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działka ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r. (opubl.: Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lipca 2019 r., poz. [...]). Przy tym, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowiący części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], znajduje się w granicach obszaru ww. planu miejscowego w kwartale [...] przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, obiekty kościelne z dopuszczalnymi usługami kultury i oświaty. Dlatego też, mając na uwadze powyższe regulacje prawny i wynikające z nich wnioski, słusznie organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W konsekwencji powyższych rozważań za nie zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 105 § 1 k.p.a.

Nie zmienia tej oceny powoływana przez stronę skarżącą okoliczność, że organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, a skarga na postanowienia miejscowego planu stanowi zagadnienie wstępne. Z powyższego strona skarżąca wywodzi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd zarzut ten również uznał za niezasadny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. II OSK 3316/14 (opubl. jw), zgodnie z którym prawomocne rozstrzygnięcie kwestii ważności planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o zależność tego rodzaju, iż od załatwienia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne musi zależeć zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, co jest wiadome sądowi z urzędu, że wyrokiem z 12 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2355/19, rozpatrzył skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie obejmując rozstrzygnięciem postanowień planu istotnych dla niniejszej sprawy. Stąd poza wątpliwościami pozostaje, że w dniu orzekania przez organy dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obowiązywał (nadal obowiązuje) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z przepisem art. 7 pkt 3 lit. b) ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwana dalej "ustawą krajobrazową"), poprzez niezasadne przyjęcie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji w której w dniu [...] stycznia 2020 roku Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (zwana dalej "uchwałą reklamową") a Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lutego 2020 roku nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wynikiem ustalenia, że dla terenu, dla którego inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takim zaś wypadku, niezależnie od istnienia uchwały reklamowej czy też nie, warunków zabudowy się nie ustala, a wszczęte już postępowanie w tym zakresie musi zostać umorzone. Ewentualna kwestia tego, jak gmina winna decydować o lokalizacji nośników reklamowych w oparciu o art. 37a u.p.z.p., pozostaje poza rozważaniami dotyczącymi oceny prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby uznać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie reklam zostały podjęte bez podstawy prawnej z racji uchylenia przepisu art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykraczają poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z przepisem art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy dotyczącej umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy wobec uchwalenia planu. W razie obowiązywania planu na danym terenie nie ustala się bowiem dla niego warunków zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił.