IV SA/Wa 1335/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na pismo Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr CEN.DGZ.WNZ.4201.60.2022.WWL.10 w przedmiocie zastrzeżeń do przetargu postanawia: odrzucić skargę

M. K. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. wniósł skargę na – jak to określił - decyzję Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 28 kwietnia 2022 r. nr CEN.DGZ.WNZ.4201.60.2022.WWL.10 w przedmiocie odmowy zawarcia przez skarżącego umowy dzierżawy nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...] gm. [...], stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 12,9200 i o przepadku wadium w wysokości 5 000 zł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej również jako: "organ" "Dyrektor Generalny KOWR") wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. odbył się przetarg ustny na dzierżawcę nieruchomości i skarżący został ustalony kandydatem na dzierżawcę. We wskazanym w ogłoszeniu o przetargu oraz w protokole z przetargu terminie 5 dni roboczych skarżący nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, potwierdzających wiarygodność finansową. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2021 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w [...] "Dyrektor OT KOWR w [...]") wystosował do skarżącego pismo, informujące go o przepadku wadium. Skarżący zakwestionował działania OT KOWR w [...], zadeklarował zabezpieczenie w postaci poręczenia wekslowego i zaproponował przesunięcie terminu podpisania umowy na [...] grudnia 2021 r. Pismem z 2 grudnia 2021 r. Dyrektor OT KOWR w [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przepadku wadium wyrażone w piśmie z 19 listopada 2021 r.

Następnie w pismach z 24 marca 2022 r. i 24 kwietnia 2022 r., wystosowanych w odpowiedzi na wnioski skarżącego o ponowną analizę sprawy, Dyrektor Generalny KOWR potwierdził, że zasadnie Dyrektor OT KOWR w [...] podjął decyzję o zatrzymaniu wadium, z powodu uchylania się przez skarżącego od podpisania umowy dzierżawy.

Odnosząc się do skargi M. K. na pismo z 28 kwietnia 2022 r. (określane przez skarżącego jako decyzja) Dyrektor Generalny KOWR wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Zdaniem organu, zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, a przedmiotowa sprawa, jako sprawa z zakresu prawa cywilnego, dotycząca działań związanych z przeprowadzeniem przetargu na dzierżawcę nieruchomości, nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest rozstrzygnięcie Dyrektora Generalnego KOWR dotyczące przetargu ograniczonego na dzierżawę nieruchomości rolnej Skarbu Państwa. Zasady i tryb przetargu na dzierżawę nieruchomości rolnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2020, poz. 2243 ze zm.). Tryb odwoławczy od przeprowadzonego przetargu wyczerpująco regulują przepisy art. 29 ust. 4-16 ww. ustawy. Organy KOWR, rozpatrując zastrzeżenia na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizują przyznane im w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uprawnienia, w wyniku których, gdy uznają zastrzeżenia za zasadne, mogą nakazać powtórzenie czynności przetargowych. Tak więc w ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Rozstrzygnięcie organu, dotyczące rozpoznania zastrzeżeń skarżącego co do przetargu jest jedynie cywilnoprawnym oświadczeniem o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych i w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej, niezależnie od tego w jakiej formie stanowisko to zostanie wyrażone, nie może być ono zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 492/11). Skutkiem zaś tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Podkreślić należy, że w judykaturze jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994 r. sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i powtórzone w uchwale z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 207/10. Wskazane orzeczenia odnoszą się do procedur przetargowych przeprowadzanych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak z uwagi na publicznoprawny charakter podmiotów przeprowadzających przetarg, a także ograniczenia w dysponowaniu mieniem państwowym, można je odnieść również do zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i KOWR.

Reasumując należy uznać, że rozstrzygnięcia organów KOWR podejmowane w ramach procedury przetargowej, związanej z dzierżawą nieruchomości rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności w pkt 4 tego artykułu, tj. nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa (pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 cytowanej ustawy (pkt 2 sentencji).