IV SA/Wa 1068/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. L. (dalej także "Strony", "Wnioskodawczyni", "Skarżącej") od decyzji Prezydenta [...], zastępowanego przez Zarząd Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd", "organ I instancji") z [...] stycznia 2019 r. nr [...], orzekającej o odmowie zmiany decyzji własnej z [...] października 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Zarządu z [...] stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

II. Przebieg postępowania przestawia się następująco:

1. W dniu 8 marca 2016 r. Fundacja [...] (dalej "Fundacja"), działając w oparciu o art. 7. ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U z 2013 r. poz. 856), w asyście Policji odebrała Stronie cztery psy w typie rasy American Staffordshire Terrier: trzy suki o imieniu [...], [...], [...] oraz samca o imieniu [...].

Decyzją z [...] października 2016 r. Zarząd orzekł o czasowym ich odebraniu Stronie, a także o odmowie odebrania pozostałych dwóch psów oraz o obciążeniu jej kosztami utrzymania i leczenia zwierząt. Z decyzji wynikało, że zwierzęta doprowadzono do stanu patologicznej otyłości i związanych z nią powikłań.

Decyzja z [...] października 2016 r. została utrzymana w całości w mocy przez SKO decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...].

W/w decyzje były przedmiotem kontroli sądowo - administracyjnej. W ramach powyższego wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1002/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 55/17 i oddalił skargę Skarżącej, złożoną na decyzję SKO.

2. Wnioskiem z dnia 30 października 2018 r. Strona wystąpiła, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 257; dalej: "k.p.a."), o zmianę decyzji Zarządu nr [...] z [...] października 2016 r. w przedmiocie czasowego odebrania dwóch psów w typie rasy American Staffordshire Terrier tj: suki o imieniu [...] oraz suki o imieniu [...] oraz obciążenia jej kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia. Do wniosku dołączyła opinię R. C. - biegłego sądowego z 28 listopada 2016 r., z której miało wynikać, że w momencie dokonywania czynności odebrania zwierząt nie było możliwości stwierdzenia schorzeń, które miały być podstawą do tegoż odebrania. W oparciu o treść opinii Wnioskodawczyni zarzuciła, że stwierdzone przez Fundację schorzenia więzadeł krzyżowych mogły powstać już podczas pobytu psów pod jej opieką, w związku z przymuszeniem ich do zwiększonej aktywności mającej na celu ich odchudzenie.

3. Zarząd wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił zmiany decyzji własnej z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, iż w załączonej przez Wnioskodawczynię opinii biegły sądowy potwierdził, że doprowadzenie suk do patologicznej otyłości jest nieprawidłowością, której następstwem są problemy zdrowotne zwierząt, opisane w aktach. Opinia biegłego jest zbieżna z opinią biegłej przeprowadzoną w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2016 r. i nie przemawia na korzyść właścicielki zwierząt. Według biegłego Strona samodzielnie, bez pomocy lekarsko-weterynaryjnej, nie była w stanie podjąć leczenia psów, mogła je tylko odchudzić. Fundacja przed odebraniem psów przez co najmniej rok współpracowała z Wnioskodawczynią, poprzez bezpłatne udzielanie leczenia weterynaryjnego, dawała jej specjalną karmę i prowadziła jej edukację. Zalecała sposób postępowania z tą rasą psów i sposób żywienia. Pracownicy Fundacji osobiście przeprowadzali kontrole w zakresie wypełniania wydawanych zaleceń. Według oświadczeń pracowników Fundacji Strona nie stosowała się do tych zaleceń, czym doprowadziła do zagrożenia zdrowia odebranych psów.

Organ I instancji wskazał także, że tryb przewidziany w art. 154 § 2 k.p.a. jest trybem szczególnym w stosunku co do zasady trwałości i ostateczności decyzji administracyjnej. Może być on zastosowany w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji zajdą okoliczności uzasadniające jej uchylenie lub zmianę. W treści wniosku z 30 października 2018 r. - w ocenie Zarządu - Strona nie powołała się na żadne nowe okoliczności, natomiast kwestionowała ustalenia zawarte we wcześniejszych rozstrzygnięciach.

3. Od powyższej decyzji Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym podniesiono zarzut błędnego stwierdzenia, iż nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności. Strona podkreśliła, że przedstawiła nowe okoliczności w postaci:

– pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...], który nie stwierdził obecności psów czasowo odebranych Stronie w schronisku w [...], gdzie zgodnie z decyzją [...] psy miały przebywać, co stanowić miało złamanie przez Fundację nakazu zawartego w ww. decyzji;

– wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. sygn II OSK 1002/18, gdzie stwierdzono, że decyzja o odebraniu psów była właściwa jedynie w oparciu o stan wiedzy w dacie jej wydania;

– opinii biegłego, z której wynika, że nie został on pierwotnie dopuszczony do odebranych psów i był zmuszony opiniować jedynie dokumentację, a także, że wystąpienie stwierdzonych schorzenia nie mogło być zaobserwowane "gołym okiem", bez przeprowadzenia badań, których wykonanie było niemożliwe na miejscu odbioru zwierząt; dodatkowo z opinii wynika także, że schorzenia te mogły powstać w trakcie opieki Fundacji, a jeśli powstały w czasie pobytu psów u Strony, to powinny zostać poddane zabiegom niezwłocznie, a nie po upływie 6 miesięcy.

Ponadto Wnioskodawczyni podniosła, że decyzja o obciążeniu jej kosztami utrzymania psów powinna zostać zmieniona, ponieważ nie były one trzymane w schronisku, a zatem mogły być powierzone jedynie nieodpłatnie, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt c ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie podniosła też zarzut niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

4. W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] marca 2020 r. SKO uchyliło decyzję Zarządu oraz umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że podstawą prawną wydania decyzji był art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

SKO zaznaczyło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i przyjąć, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą

W związku z powyższym rozpatrywana w sprawie niniejszej decyzja z [...] października 2016 r. nie mieści się w dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją orzeczono o odebraniu Wnioskodawczyni dwóch psów. Zatem wpłynęła ona sytuację prawną Strony, przez co nie można zastosować do niej art. 154 § 1 k.p.a. W ocenie SKO, organ I instancji nie dostrzegł tej okoliczności, zatem konieczne stało się uchylenie jego decyzji oraz umorzenie postępowania. Jednocześnie zaznaczono, że zmiana decyzji z [...] października 2016 r. może nastąpić w oparciu o art. 155 k.p.a., o ile z takim wnioskiem Strona wystąpi.

III. 1. Strona wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji wydanej przez Zarząd. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu strony i brak zmiany decyzji z [...] października 2016 r. we wnioskowanym zakresie;

2. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że zaistniały w sprawie stan faktyczny skutkuje niemożnością merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie tego przepisu;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności:

– niewyjaśnienie - w świetle przedstawionej opinii biegłego - czy faktycznie istniały podstawy do przeprowadzenia czynności odebrania Stronie psów w dacie jej dokonania, a następczo wydania decyzji w tym zakresie;

– brak podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie, gdzie przebywały psy odebrane na podstawie decyzji z [...] października 2016 r., w związku z przedstawionym pismem powiatowego lekarza weterynarii;

– brak zbadania czy przedstawiona przez Fundację dokumentacja - w tym finansowa - dotycząca ich pobytu pod opieką i leczenia faktycznie dotyczyły psów odebranych Skarżącej;

– pominięcie przedstawionych przez Skarżącą przy wniosku dokumentów świadczących o potrzebie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że złożony wniosek dotyczył dwóch obszarów decyzji - zarówno tego dotyczącego odebrania psów Skarżącej, jak i dotyczącego obciążenia jej kosztami utrzymania zwierząt. Ponownie podkreśliła, że przedstawione przez nią dokumenty i wskazane w nich okoliczności wskazują na całkowicie bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt tj. odebranie jej zwierząt, potwierdzone następnie wydaniem decyzji z [...] października 2016 r., ponieważ stan zdrowia psów w momencie dokonania odebrania nie uzasadniał takich działań, natomiast późniejsze losy zwierząt budzą obawę o prawidłowość prowadzonej wobec nich opieki. Natomiast w związku z faktem, iż należący do fundacji obiekt w [...] nie miał statusu schroniska dla zwierząt, brak było podstaw do obciążenia Skarżącej kosztami utrzymania odebranych zwierząt. Ponadto przedstawiana dokumentacja finansowa i lekarska dotycząca przeprowadzonych zabiegów nie świadczy w żaden sposób, że dotyczy psów odebranych Skarżącej.

2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167).

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotowa decyzja dotyczy kwestii zmiany decyzji z [...] października 2016 r. nr [...], którą Zarząd orzekł o:

– czasowym odebraniu Skarżącej dwóch psów w typie rasy American Staffordshire Terrier: suki o imieniu [...] oraz suki o imieniu [...];

– odmowie odebrania dwóch psów w typie rasy American Staffordshire Terrier: suki o imieniu [...] oraz samca o imieniu [...];

– obciążeniu Skarżącej kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia psów wymienionych w pkt 1 decyzji.

Skarżąca wniosła o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., w zakresie pkt 1 oraz 3, wskazując na szereg argumentów mających świadczyć o nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który finalnie doprowadził do wydania niekorzystnej dla niej decyzji. Kluczowym problemem w niniejszej sprawie stała się kwestia nabycia prawa przez którąkolwiek ze stron postępowania. Organ II instancji uznał bowiem, że treść rozpatrywanej decyzji wpłynęła na sytuację prawną Skarżącej, ponieważ w jej wyniku została ona pozbawiona posiadania wskazanych w niej dwóch psów, a ponadto "nabyła prawo" do niepełnego wykonania obowiązku wynikającego z treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ nie zostały jej odebrane wszystkie cztery psy.

2. W tym miejscu należy przywołać treść ww. art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak wskazano w komentarzu do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją Piotra Przybysza, również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, M. Praw. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97, LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94, OSP 1996, nr 4, poz. 77). Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 260), a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155) (Komentarz aktualizowany autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej, Martyny Wilbrandt-Gotowicz i Andrzeja Wróbla).

Z powyższych rozważań wynika zatem, że nawet w sytuacji, w której decyzja nakłada na stronę postępowania obowiązek, może jednocześnie przyznawać jej prawo, ponieważ może ona być uprawniona do wykonania takiego obowiązku w niepełnym zakresie. W takim przypadku decyzja taka nie mieści się już jednak w zakresie objętym art. 154 § 1 k.p.a. i nie można go zastosować wobec takiego rozstrzygnięcia. W takim przypadku możliwe będzie natomiast zastosowanie w takiej sytuacji art. 155. Natomiast klasycznymi przykładami decyzji, w wyniku której strony postępowania nie nabyły praw, są przypadki decyzji odmownych dla wszystkich jego stron, decyzji cofających w całości przyznane wcześniej uprawnienie lub stwierdzających ich wygaśnięcie, lub decyzji nakładających obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 260).

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że organ II instancji w sposób prawidłowy dostrzegł błędna podstawę prowadzenia przez Zarząd postępowania z wniosku Skarżącej i podziela jego stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania. Decyzja z [...] października 2016 r. w istocie ukształtowała sytuację prawną Skarżącej w taki sposób, że orzekła o czasowym odebraniu jedynie dwóch z czterech psów, których dotyczyło zakończone nią postępowanie. Pomimo, że Skarżąca może nie odbierać powyższej sytuacji jako skutkującej nabyciem przez nią prawa, w istocie nastąpiła tu opisana wyżej sytuacja nałożenia obowiązku w mniejszym wymiarze niż potencjalnie możliwy. Stwierdzić należy, iż co do zasady trybem umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jest tryb przewidziany w art. 155 k.p.a., wedle którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wskazując, iż z formalnego punktu widzenia Skarżąca mogłaby obecnie żądać wszczęcia postępowania w tym trybie, Sąd nie przesądza w żadnym zakresie wyniku tego postępowania (tj. w szczególności tego, iż postępowanie to doprowadziłoby do oczekiwanego przez Skarżącą rezultatu).

4. W świetle powyższej konstatacji, podnoszone przez Skarżącą zarzuty dotyczące braków postępowania dowodowego, prowadzących do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, są nieadekwatne w zaistniałej sytuacji procesowej. Skoro bowiem postępowanie powinno zostać umorzone już na etapie organu I instancji, nie można skutecznie zarzucać błędów w postępowaniu dowodowym, które z zasady nie powinno się toczyć.

Należy jednocześnie podkreślić, że niemożliwym było rozpoznanie przez SKO wniosku Skarżącej w sposób oparty o art. 134 § 1 p.p.s.a. "w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego i nie ma żadnego przełożenia na postępowanie przed organami administracji, a oczekiwanie zastosowania go przez SKO jest niezasadne, albowiem takie postępowanie stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady działania na podstawie przepisów prawa. Organ nie mógł też samoistnie zmienić podstawy prawnej wniosku Skarżącej, albowiem to ona jest jego dysponentem i to ona mogła podjąć ewentualną decyzję o takiej zmianie.

Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi