IV SA/Po 957/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję PWiK z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PWiK na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. P., pismem z dnia [...] lutego grudnia 2021 roku (k. 20 akt sądowych), skierowanym drogą elektroniczną do P. W. i K. Sp. z o.o. w K., powołując się na przepis art. 61 Konstytucji RP, wystąpił o udzielenie informacji:

- czy w Spółce zatrudnieni są radni, członkowie rodzin radnych, członkowie rodzin zarządu lub rady nadzorczej Spółki lub pracownicy Urzędu Miejskiego w K.,

- jeśli odpowiedź jest twierdząca, to podanie imienia, nazwiska, stanowiska i stopnia pokrewieństwa takich osób.

Wnioskodawca zaznaczył, że oczekuje przesłania odpowiedzi na wskazany adres e-mail.

Prezes Zarządu P. W. i K. Sp. z o.o. w K., w odpowiedzi na pierwsze pytanie udzielił odpowiedzi "Tak", a co do pozostałej części żądania decyzją z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]) odmówił udzielania informacji. Udzielona informacja oraz wydana decyzja zostały przesłana wnioskodawcy na podany adres e-mail.

Stanowisko o odmowie udzielenia informacji na drugie pytanie zostało podtrzymane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2021 roku (nr [...]), zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, również została przesłana na wskazany adres e-mail.

K. P. skorzystał z prawa skargi do sadu administracyjnego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 22 września 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 474/21, odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 roku (nr [...]).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyjaśnił, że przesłanie skanu decyzji na adres e-mail nie spełnia wymogów określonych standardem dla środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. 2020, poz. 344), które mają zastosowanie w procedurze administracyjnej. Środkami komunikacji elektronicznej spełniającymi wskazane wymagania jest poczta elektroniczna ePUAP. Sąd przyjął, że decyzja Spółki w ogóle nie została skutecznie doręczone stronie i nie weszła do obrotu. W konsekwencji złożona skarga, jako przedwczesna jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Spółka, w wykonaniu prawomocnego orzeczenia Sądu, przekazała wnioskodawcy przesyłką pocztową decyzję z dnia [...] marca 2021 roku (nr [...]) wraz z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] października 2021 roku (k. 24v akt sądowych, kserokopia potwierdzenia odbioru).

K. P., bez składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, kolejny raz skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarga opatrzona datą [...] listopada 2021 roku została złożona w siedzibie Spółki w dniu [...] listopada 2021 roku (k. 12v akt sądowych; odpowiedź na skargę).

Skarżący zażądał uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust.1 pkt 5 lit. f ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji,

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez arbitralne stwierdzenie, że żądane informacje publiczne stanowią informację publiczna przetworzoną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy ta okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona i umotywowana,

3) art. 13 ust.1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

4) art. 7 i art. 8 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji przez tę samą osobę, tj. Prezesa Zarządu, co narusza zasadę działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej i pozbawia stronę szansy na obiektywne rozpatrzenie środka zaskarżenia.

Prezes Zarządu P. W. i K. Sp. z o.o. w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Natomiast zgodnie z art. 52 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż powołane na jej uzasadnienie.

W świetle przepisów powołanej powyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których - z niewielkimi modyfikacjami - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wskazane zasady znajdują odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, ale niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawodawca, poza utrwaleniem w postaci pisemnej (art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), nie przewiduje dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej innych wymagań formalnych. Możliwe jest zatem przesłanie takiego wniosku drogą elektroniczną (e-mail), bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a żądanie informacji publicznej nie musi być poparte interesem faktycznym lub prawnym.

W konsekwencji, co do zasady wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.).

Na etapie postępowania, co do punktu pierwszego wniosku (udzielenia informacji), Prezesa Zarządu P. W. i K. Sp. z o.o. w K. nie był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej w skrócie K.p.a.), a minimalne wymogi w odniesieniu do wniosku sprowadzały się do jasnego sformułowania, co jest przedmiotem żądania.

Sytuacja ulega jednak istotnej zmianie z chwilą, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienia informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej (odpowiednio: "rozstrzygnięcia", o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej.

Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zmierza do wydania decyzji o odmowie, to wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a.

W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli pierwotny wniosek nie spełniał wymagań formalnych podania o jakich stanowi ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu (por. wyrok NSA z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19, CBOSA).

Przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty (wydruk korespondencji e-mail prowadzonej pomiędzy wnioskodawcą i Spółką, zaskarżona decyzja oraz zwrotne potwierdzenie jej doręczenia) ujawniają, że w kontrolowanej sprawie wniosek skarżącego przesłany drogą e-mail, nie zawiera autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, tj. ani nie został przezeń podpisany własnoręcznie (art. 63 § 3 zdanie pierwsze K.p.a.), ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a.).

Brak jest dowodów, co do tego, że Prezes Zarządu Spółki, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej, odnośnie żądania określonego w pkt 2 ww. wniosku (najpóźniej przy redagowaniu pisma stanowiącego odpowiedź na pkt 1 tego wniosku), wezwał wnioskodawcę, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków wniosku, w tym podpisania wniosku, w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

Celem realizacji wskazanych powyżej obowiązków jest między innymi ustalenie strony postępowania, tj. ustalenie danych personalnych wnioskodawcy i adresu jego zamieszkania, jeśli jest nim osoba fizyczna, czy nazwy i siedziby – w odniesieniu do osób prawnych. Jest to związane z potrzebą oznaczenia adresata w treści decyzji, stosownie do art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., a następnie doręczenia wnioskodawcy wydanej decyzji, jako warunku koniecznego jej wprowadzenia do obrotu, zgodnie z art. 109 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11.02.2021 r., III OSK 2875/21, CBOSA).

Na gruncie przekazanych akt sprawy uzasadnione jest stanowisko, że Prezes Zarządu P. W. i K. Sp. z o.o. w K. wskazanych powyżej obowiązków nie wykonał. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez prawidłowego wniosku, który umożliwia identyfikację wnioskodawcy, a w konsekwencji i adresata decyzji.

Przypomnieć zatem należy, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wskazać również należy, że w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, a tak jest w kontrolowanej sprawie, wola/zgoda strony jest przesłanką rozstrzygającą zarówno o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i przesłanką rozstrzygającą o możliwości wydania decyzji merytorycznej (art. 61 § 1 i § 2 oraz art. 105 § 2 K.p.a.). Wszczęcie lub prowadzenie postępowania administracyjnego, a także wydanie decyzji merytorycznej, wbrew woli strony tego postępowania stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie w kontrolowanej sprawie dotknięte jest istotnymi wadami, które uzasadniają usuniecie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przekazane Sądowi akta nie pozwalają wykluczyć wskazanych powyżej wadliwości zaskarżonej decyzji.

W świetle argumentacji podnoszonej w treści skargi oraz argumentacji podnoszonej w treści odpowiedzi na skargę przyjąć należy, iż poza sporem pozostaje to, że P. W. i K. Sp. z o.o. w K., a ściślej: prezes zarząd tej Spółki, uprawniony do jej reprezentacji, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Spór, w aspekcie podmiotowym, dotyczył jedynie tego, czy - jak zarzucono w skardze - Prezes Zarządu P. W. i K. Sp. z o.o. w K. powinien był się wyłączyć od ponownego rozpoznania sprawy, a to z uwagi na dyspozycję art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu wskazany zarzut skargi jest chybiony, gdyż przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. - w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - nie znajduje zastosowania, wprost ani odpowiednio, do udzielającego informacji publicznej prezesa zarządu spółki z o.o.

Przeciwko możliwości zastosowania do takiej sytuacji cytowanego powyżej przepisu "wprost", przemawia już okoliczność, że skarżona Spółka z o.o. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 K.p.a., a więc prezes jej zarządu - bez względu na charakter łączącego go ze spółką stosunku prawnego, na podstawie którego pełni swoje obowiązki (mogącego wynikać np. z umowy o pracę albo z kontraktu menedżerskiego) - nie jest pracownikiem organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu, lecz piastunem organu spółki handlowej.

Przeciwko zaś stosowaniu w analizowanym przypadku przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. "odpowiednio", przemawia - poza literalnym brzmieniem art. 17 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. (w którym w każdym przypadku jest mowa o obowiązanym "podmiocie reprezentującym", którym z pewnością jest prezes zarządu spółki) - także całkowita dysfunkcjonalność takiego rozwiązania. Przede wszystkim należałoby bowiem wówczas uznać, że zastosowanie ww. przepisu byłoby w konkretnym przypadku uzależnione od tego, czy istnieje możliwość wyłonienia spośród członków zarządu spółki innego (drugiego) "składu orzekającego" - a więc od tego, czy zarząd danej spółki jest jedno-, czy wieloosobowy, czy sposób reprezentacji jest jednoosobowy, czy łączny, itd. Poza tym nie wiadomo, kto w takim przypadku miałby odpowiednio pełnić rolę "bezpośredniego przełożonego" (zob. art. 24 § 3 K.p.a.) albo "organu wyższego stopnia" (zob. art. 27 § 1 K.p.a.) orzekającego o wyłączeniu prezesa zarządu spółki od ponownego rozpatrywania sprawy udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 26.09.2019 r., IV SA/Po 578/19, CBOSA; por. też wyroki WSA: z 19.09.2018 r., II SA/Ke 513/18; z 15.07.2021 r., IV SA/Po 354/21 – CBOSA). Zatem w przypadku, gdy podmiotem reprezentującym spółkę komunalną jest prezes zarządu jednoosobowego, nasuwa się analogia do sytuacji osoby piastującej funkcję organu administracyjnego monokratycznego. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem, w odniesieniu do takich osób (tzw. piastunów organu) przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie znajduje zastosowania (por.: uchwała NSA z 20.05.2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, z. 5, s. 82; wyrok TK z 06.12.2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011, Nr 10, poz. 113; wyrok NSA z 07.03.2013 r., I OSK 1186/12, CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę zarząd Spółki uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 P.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania - obejmujących w tym przypadku jedynie uiszczony wpis od skargi, w wysokości [...] zł (pkt 2 sentencji wyroku) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.