IV SA/Po 787/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi V. Sp. o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] września 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego V. Sp. o.o. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2022 r. Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia V. Sp. z o.o. na postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 6 maja 2022 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynął wniosek V. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu odrębnych farm fotowoltaicznych do 1 MW każda, o łącznej mocy 2 MW, zlokalizowanych w miejscowości K. wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną dla każdej z farm infrastrukturą na terenie działki o nr ew. [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. .

W dniu 30 maja 2022 r. Burmistrz K. wydał postanowienie (znak [...]), w którym zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jako podstawę materialno-prawną podano przepis art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że za stronę postępowania uznał m.in. S. G. figurującą w ewidencji jako współwłaścicielkę działki nr ewid.[...], która zmarła [...] r. Organ uznał, iż ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości o nr ewid.[...] stanowi zagadnienie wstępne. Działka nr [...] jest działką sąsiednią do działki, na której planowana jest inwestycja.

Dnia 8 września 2022 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek V. Sp. z o.o., o podjęcie zawieszonego postępowania, która wskazała, iż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie było nieuzasadnione. We wniosku podniesiono, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Dalej podniesiono, iż wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej zostali wskazani. Wobec ustalenia spadkobiercy oraz jego adresu zamieszkania, ustała przyczyna zawieszenia. Do wniosku dołączono oświadczenie I. G..

Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r. (znak [...]) Burmistrz K. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Jako podstawę materialno-prawną podano przepis art. 97 § 1 pkt 4, art. 97 § 2 a contrario, art. 101 § 3 oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że sprawa spadkowa po S. G. nie została przeprowadzona, zatem nie ma formalnych podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła w zakreślonym ustawowo terminie V. Sp. z o.o., która nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy uznało zażalenie na postanowienie za niezasadne.

SKO podniosło, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W ocenie Kolegium, w sytuacji gdy przymiot strony przysługuje właścicielom określonej nieruchomości, ustalenie następstwa prawnego po właścicielach/ współwłaścicielach, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż łączy się z ustaleniem, komu przysługuje przymiot strony, a bez ustalenia wszystkich stron postępowania nie jest możliwe jego prowadzenie.

W realiach niniejszej sprawy przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia spadkobierców działki nr ewid.[...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, którzy mają interes prawny w załatwieniu spraw z wniosku V. Sp. z o.o.

SKO stwierdziło, że w sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), przyczyna uzasadniająca ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Zatem dopiero prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej przesądzi kwestię prejudycjalną będącą powodem zawieszenia postępowania. Dopiero wówczas organ zgodnie z obowiązującym prawem będzie mógł podjąć zawieszone postępowanie (obowiązek taki wynika wprost z art. 97 § 2 k.p.a.).

Zdaniem SKO niezasadnie zatem skarżąca zarzuca, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Wobec braku dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po ww. zmarłej i prawnej możliwości samodzielnego dokonania tych ustaleń przez organ administracji, może się to odbyć wyłącznie na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Tym samym ustalenie spadkobierców stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2504/19). Argumenty podniesione w odwołaniu nie mogły zatem odnieść spodziewanego rezultatu.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodła do Sądu V. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 k.p.a.,

art. 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia niezbędnego materiału, co doprowadziło, do uznania, że spadkobiercom po zmarłej S. G. - właścicielce działki sąsiedniej przysługuje status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, bez uprzedniego określenia zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na działkę sąsiednią oznaczoną numerem ewidencyjnym [...];

2. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenie spadkobierców po zmarłej właścicielce nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., w tym także poprzez przyjęcie związku pomiędzy koniecznością ustalenia następców prawnych właścicielki sąsiedniej nieruchomości a możliwością merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącej o ustalenie warunków zabudowy,

3. art. 92 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 12 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wykazanie następstwa prawnego po zmarłej właścicielce nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze [...] na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia jest warunkiem podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oraz jego prowadzenia w przedmiocie warunków zabudowy, w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu, chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być ewentualnie przyznane określone uprawnienie,

4. art. 92 § 2 k.p.a. z zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 12 k.p.a. poprzez brak przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czy pozyskania danych z dostępnych rejestrów w celu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej S. G..

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza K. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Kwestionowane w sprawie orzeczenie poprzedzone zostało postanowieniem Burmistrza K. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu odrębnych farm fotowoltaicznych do 1 MW każda, o łącznej mocy 2 MW, zlokalizowanych w miejscowości K. na terenie działki o nr ew. [...]. Organ za stronę postępowania uznał m.in. S. G. figurującą w ewidencji jako współwłaścicielkę działki nr ewid.[...], która zmarła [...] r. Działka nr [...] jest działką sąsiednią do działki, na której planowana jest inwestycja. W ocenie organu ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości o nr ewid.[...] stanowi zagadnienie wstępne.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie:

1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego,

2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu,

3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy,

4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że właścicielka działki sąsiadującej z działką, objętej inwestycją, zmarła [...] r., czyli przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Z rozstrzygnięć organów wynika, że dopiero prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej przesądzi kwestię prejudycjalną będącą powodem zawieszenia postępowania. Dopiero wówczas organ zgodnie z obowiązującym prawem będzie mógł podjąć zawieszone postępowanie (obowiązek taki wynika wprost z art. 97 § 2 k.p.a.).

W ocenie sądu ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić.

Sąd w tym zakresie podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2021 r., II SA/Po 724/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne. Podobne stanowisko wyraził WSA w Lublinie w wyroku z 9 września 2021 r., II SA/Lu 261/21, WSA w Warszawie w wyrokach z 28 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1800/20 oraz z 12 marca 2021 r., IV SA/Wa 2680/20 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 28 maja 2020 r., II SA/Łd 90/20.

W przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. W tego rodzaju sprawie tak samo ocenić należy sytuację, w której doszło do śmierci właściciela, czy też współwłaściciela, nieruchomości objętej wnioskiem lub nieruchomości sąsiedniej. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy kształtuje wyłącznie prawa inwestora, który nie musi być właścicielem terenu. Nie tworzy ona, nie przekształca, ani nie znosi żadnego stosunku prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w razie śmierci właściciela czy współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, czy też śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem, który nie jest wnioskodawcą, nie chodzi o nałożenie na spadkobierców stron określonych obowiązków administracyjnych lub przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Przeciwnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem chodzi jedynie o kwestię zapewnienia tym osobom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo organ nie ustala spadkobierców w rozumieniu, o jakim jest mowa w przepisach kodeksu cywilnego oraz ze skutkami określonymi w art. 1025 § 2 k.c. Wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązków wynikające z przepisów prawa materialnego, a wywodzone z faktu dziedziczenia tych uprawnień lub obowiązków po zmarłym poprzedniku prawnym.

Nadto wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani żaden inny przepis, nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony w art. 931-940 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.), a zgodnie z art. 922 § 1 ww. ustawy dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2680/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/21; dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie ustalenie następców prawnych właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji służy wyłącznie ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny być uczestnikami postępowania administracyjnego, w celu zapewnienia im prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dla realizacji takiego celu nie jest zaś konieczne uprzednie stwierdzenie nabycia spadku.

Z treści art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania lub gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia i błędnie je zawieszono uznając, iż konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Organ odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania powinien ponownie dokonać analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, aby ocenić czy istnieje nadal podstawa zawieszenia postępowania, lub w ogóle nie istniała. Zwraca się bowiem uwagę, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (wyrok NSA z 18.12.2020 r., I OSK 1485/20, LEX nr 3115478).

Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, w tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to tym bardziej miał taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.