IV SA/Po 77/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 01 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.

Zaskarżoną decyzją z 1 grudnia 2022 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 30 maja 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Zaskarżona decyzja WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wobec ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") w dniu 25 lipca 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "doprowadzenia do zgodności z prawem rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż (zlokalizowany od strony działki o nr geodezyjnym [...]) w P. przy ul. [...]".

W toku tego postępowania, po kilkukrotnym uchylaniu decyzji PINB decyzjami WWINB, ustalono, że 6 czerwca 1997 r. M. P. zgłosił Kierownikowi Urzędu Rejonowego w P. (zwanego dalej "Kierownikiem UR") użytkowanie rozbudowanego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku. Kierownik UR w dniu 6 lipca 1997 r. przyjął to zawiadomienie, stwierdzając równocześnie, że rozbudowa została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z 26 września 1990 r. ([...]). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż nr [...], będący przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, miał zostać rozbudowany o 2,0 m w głąb działki, lecz - jak ustalono - został rozbudowany o 3,4 m, czyli zwiększono jego długość o dodatkowe 1,4 m.

Z tych przyczyn decyzją nr [...] z 7 listopada 2017 r. PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.b.") - nakazał A. W. i K. W. (zwanym dalej łącznie "Małżonkami") sporządzenie i przedstawienie, w wyznaczonym terminie, zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o drugi garaż posadowiony na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. (od strony działki nr [...]). Decyzja ta, po dokonaniu korekty, została utrzymana w mocy decyzją WWINB z 11 stycznia 2018 r. nr [...], która finalnie - po uprzednim oddaleniu skargi na tę decyzję nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z 3 lipca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 299/18 - została uchylona wraz z tym wyrokiem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3174/18. Wobec tego WWINB, po ponownym rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji PINB z 7 listopada 2017 r., decyzją z 8 kwietnia 2021 r. nr [...] powtórnie, skorygowawszy decyzję PINB, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Skarga na tę decyzję WWINB została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 540/21.

Zamienny projekt budowlany został przedłożony PINB przez Małżonków w dniu 9 marca 2017 r. Następnie, po wyroku WSA z 1 grudnia 2021 r., w podaniu z 29 kwietnia 2022 r. B. P. (współwłaścicielka, wraz z Małżonkami, działki nr [...]; zwana dalej "Współwłaścicielką") oświadczyła, że Małżonkowie nie posiadają jej zgody "na obecny stan istniejący [...] oraz na tę realizację". W piśmie z 5 maja 2022 r. autor ww. projektu zamiennego wyjaśnił, że zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, jak i rozwiązania techniczne wskazane w projekcie są aktualne.

Przywołaną na wstępie decyzją z 30 maja 2022 r. PINB, w oparciu o art. 51 ust. 3 p.b. odmówił zatwierdzenia, przedłożonego przez Inwestorów, zamiennego projektu budowlanego dotyczącego "rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...] od strony działki o nr geodezyjnym [...]" (dalej jako "Rozbudowa").

Odwołanie od tej decyzji wniósł K. W. (zwany dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez r.pr. B. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością Umowy sprzedaży nieruchomości, obejmującej sporny garaż (akt notarialny Rep. «[...] rok z [...] r. Kancelaria Notarialna E. W. w P.) oraz 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak rozważenia, czy w zaistniałej sytuacji nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu.

W toku postępowania odwoławczego, WWINB - postanowieniem z 15 lipca 2022 r. ([...]) - zawiesił postępowanie administracyjne i jednocześnie wezwał Inwestorów do wystąpienia, w wyznaczonym terminie, do sądu powszechnego o wydanie zgody zastępczej na legalizację Rozbudowy (ponad projekt budowlany, tj. wysunięty na podwórko o około 1,4 m). Postanowienie to zostało uchylone w całości ostatecznym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 września 2022 r. ([...]).

Utrzymując w mocy decyzję PINB z 30 maja 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 01 grudnia 2022 r. - WWINB podkreślił w uzasadnieniu, że aktualny etap postępowania administracyjnego dotyczy kwestii zatwierdzenia przedstawionego przez Małżonków zamiennego projektu budowlanego z lutego 2017 r. dotyczącego Rozbudowy. Ustalenie, czy w tym przypadku nastąpiły istotne odstąpienia, zostało dokonane we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym zakończonym prawomocną decyzją WWINB z 8 kwietnia 2021 r. ([...]). Obecnie PINB, w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b., odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego przedłożonego przez Małżonków, czyli przez osoby, na które obowiązek ten został nałożony ww. decyzją WWINB z 8 kwietnia 2021 r.

Następnie organ II instancji przedstawił dwie rozbieżne linie orzecznicze sądów administracyjnych co do konieczności (bądź jej braku) wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, jako warunku uprawniającego do zastosowania przez organy art. 51 ust. 5 p.b. - przyjmując w konkluzji, że PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 4 p.b. w sytuacji, gdy przedłożony projekt zamienny nie mógł zostać zatwierdzony. WWINB zaznaczył - w ślad za stanowiskiem organu I instancji - że sam projekt zamienny nie budzi zastrzeżeń organu, jednak jasne stanowisko Współwłaścicielki, nie wyrażającej zgody na doprowadzenie Rozbudowy do zgodności z prawem, podważa złożone przez Małżonków oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ II instancji podzielił stanowisko PINB uzależniające dopuszczalność zatwierdzenia przedstawionego projektu zamiennego od legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem WWINB trafnie też PINB stwierdził, że Małżonkowie, wobec braku zgody Współwłaścicielki, nie legitymują się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, gdyż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zatem w odniesieniu do nieruchomości objętej współwłasnością wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym chodzi tu o oświadczenie odzwierciedlające stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, a nie czasu budowy obiektu budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie oświadczenie to dotyczy prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, a nie tylko garażem. Skoro nieruchomość jest objęta współwłasnością, to konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko właścicieli rozbudowanego garażu.

W konkluzji WWINB stwierdził, że skoro PINB, nie mając zastrzeżeń do przedstawionego zamiennego projektu budowlanego, prawidłowo jego zatwierdzenie uzależnił od legitymowania się przez Małżonków aktualnym prawem do dysponowania nieruchomością (tj. działką nr [...]) na cele budowlane i wykazał, że adresaci decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. tym prawem się nie legitymują, to na WWINB ciążył obowiązek utrzymania decyzji PINB w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, K. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika - zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez uchybienie obowiązkowi rozpatrzenia całego materiału dowodowego i pominięcie przy ocenie prawa do dysponowania nieruchomością Umowy sprzedaży nieruchomości, obejmującej sporny garaż (akt notarialny z [...] r.) i dowodu z pozwolenia na budowę z [...] r. ([...]),

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. - przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że Skarżący przedstawiając zamienny projekt budowlany nie miał prawa do dysponowania nieruchomością

- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi jej autor umotywował podniesione zarzuty, wskazując w szczególności, że - w jego ocenie - brak zgody obecnej Współwłaścicielki nieruchomości nie jest konieczny dla zatwierdzenia przedmiotowego projektu zamiennego. W czasie realizacji inwestycji inwestor – P. G. M. w P. – był właścicielem całej nieruchomości i wykonał inwestycje na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Skarżący przytoczył fragment wyroku NSA z 18 maja 2022 r. o sygn. akt II OSK 1688/19, w którym m.in. stwierdzono, że dysponowanie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wykonywania robót budowlanych – nawet jeżeli później inwestor prawa takiego już nie posiada – jest wystarczające w sytuacji wykonywania ich legalnie. Na tym tle autor skargo wskazał, że Małżonkowie stali się właścicielami garażu dopiero w 2004 r. na podstawie ww. Umowy. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, ograniczając się do braku zgody Współwłaścicielki, choć sporządzony projekt zamienny nie zmienia jej praw.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 28 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 77/23 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 30 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 30 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 1 grudnia 2022 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 30 maja 2022 r. (nr [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...] od strony działki o numerze geodezyjnym [...].

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; w skrócie "p.b."), na czele z jej art. 51 ust. 4, który:

- w brzmieniu obowiązującym do 9 sierpnia 2022 r. stanowił, że: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."

- w brzmieniu obowiązującym od 10 sierpnia 2022 r. stanowi, że: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o:

1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz

2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone."

Cytowany przepis odwołuje się do unormowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym - w brzmieniu, które obowiązywało w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r. - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Na podstawie tego przepisu PINB - decyzją nr [...] z 7 listopada 2017 r. - nałożył na A. W. i K. W. "obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w P. w terminie do dnia 31 stycznia 2018 r.:

1. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na działce o numerze geodezyjnym [...] od strony działki o nr geodezyjnym [...]

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (k. 125 akt adm. I inst.).

Po rozpatrzeniu (powtórnym) odwołania K. W. wniesionego od ww. decyzji PINB, WWINB - ostateczną i prawomocną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po 540/21) decyzją z 8 kwietnia 2021 r. znak: [...] - uchylił tę decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz obowiązku przedłożenia przez Małżonków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do 12 marca 2018 r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy (k. 128 akt adm. I inst.).

Jak z powyższego wynika, PINB na etapie wydawania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego jeszcze nie przesądził, że Małżonkom przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeciwnie, zobowiązując ich w pkt 2. tej decyzji do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie, wyraźnie dał do zrozumienia, że kwestia ta będzie podlegać badaniu dopiero na etapie zatwierdzania projektu zamiennego. Oceny tej nie podważył WWINB, który wprawdzie uchylił ww. pkt 2., ale - jak wynika z odnośnego fragmentu uzasadnienia decyzji tego organu z 8 kwietnia 2021 r. - uczynił to nie z powodu braku wątpliwości co do legitymowania się przez Małżonków prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz wyłącznie z przyczyny formalnej. WWINB uznał mianowicie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie stanowi podstawy prawnej do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia takiego oświadczenia, i wyłącznie z tego powodu odstąpił od nałożenia na Małżonków ww. obowiązku.

W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że "nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych" (zob. wyrok NSA z 03.04.2019 r., II OSK 1075/18; por. też m.in. wyroki NSA: z 29.08.2019 r., II OSK 2023/19; z 23.08.2022 r., II OSK 1221/21; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W świetle powyższych uwag zasadnie organy obu instancji badały kwestię legitymowania się przez Małżonków prawem do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane, na etapie zatwierdzenia przedłożonego przez nich projektu zamiennego.

I właśnie tylko ta kwestia - legitymowania się przez Skarżących, bądź nie, ww. prawem w zakresie wymaganym do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej - stanowiła w niniejszej sprawie przedmiot sporu pomiędzy stronami.

Pragnąc dowieść posiadania przez Skarżącego wymaganego uprawnienia, autor skargi powołał się na fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2022 r. o sygn. akt II OSK 1688/19 (CBOSA), w myśl którego: "Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili legalizacji samowoli budowlanej (w czasie postępowania naprawczego), aby można było skutecznie samowolę tę zalegalizować (naprawić). Dysponowanie takim prawem w chwili wykonywania robót budowlanych - nawet jeżeli później inwestor prawa takiego już nie posiada - jest wystarczające w sytuacji wykonywania ich legalnie", jednocześnie akcentując ("boldując") drugie zdanie cytowanej tezy wyroku. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma jeszcze kolejne zdanie uzasadnienia ww. wyroku - które bądź to przez nieuwagę, bądź też rozmyślnie a nierzetelnie, nie zostało już w skardze zacytowane - które przesądza, że: "Jeżeli jednak wykonano je [te roboty - uw. Sądu] samowolnie, prawo to należy posiadać w czasie legalizowania (naprawiania) samowolnie zrealizowanych robót budowlanych".

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż, jak trafnie podkreślił WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie tej zostało już uprzednio wiążąco (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.) przesądzone - mianowicie na etapie postępowania legalizacyjnego zakończonego prawomocną decyzją WWINB z 8 kwietnia 2021 r. - że przedmiotowa rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż została zrealizowana z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, nie może mieć w tym przypadku istotnego znaczenia fakt, że pierwotnym właścicielem całej nieruchomości był inwestor (P. G. M. w P.), który dla tej inwestycji uzyskał powołane w skardze pozwolenie na budowę (którego wydanie najpewniej wiązało się z koniecznością wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) - skoro ostatecznie, jak ustalono, została ona zrealizowana z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej.

Podobnie nie mogło odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez stronę skarżącą na notarialną umowy sprzedaży (kopia w aktach adm. I inst.), na mocy której małżonkowie nabyli m.in. przedmiotowy garaż. Z umowy tej nie wynika bowiem prawo Małżonków do dysponowania całą nieruchomością - w tym zwłaszcza działką gruntu nr [...], na której posadowiony został sporny garaż - na cele budowlane, skoro na skutek spornej rozbudowy doszło do bezprawnego zajęcia "nadmiarowej" części gruntu (w pasie o szerokości 1,4 m), a na podstawie ww. umowy małżonkowie nabyli jedynie ułamkową część ([...]) we własności tej działki.

W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby zgoda obecnej współwłaścicielki nieruchomości (B. P.) nie była konieczna dla zatwierdzenia przedmiotowego projektu zamiennego.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości (zostało to również potwierdzone w przywołanym w skardze wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1688/19), że aby można było skutecznie zalegalizować ("naprawić") samowolę budowlaną, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili jej legalizacji (w czasie postępowania naprawczego). Dysponowanie takim prawem w chwili wykonywania robót budowlanych jest wystarczające wyłącznie w sytuacji wykonywania ich w całości legalnie - co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Po drugie, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. np. wyroki NSA: z 03.04.2019 r., II OSK 1075/18; z 29.08.2019 r., II OSK 2023/19; dostępne w CBOSA). W odniesieniu zatem do nieruchomości, która - tak jak w kontrolowanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora [tu odpowiednio: przez Małżonków, jako następców prawnych inwestora w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji] zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Taką zgodą, bezspornie, Małżonkowie do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowali, gdyż brakowało im zgody Współwłaścicielki, ewentualnie zastępującego ją orzeczenia Sądu (notabene o którą to zgodę / orzeczenie, jak można wnioskować na podstawie akt sprawy, z sobie tylko znanych powodów nawet nie wystąpili).

Z uwagi na powyższe, orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły zatwierdzić przedłożonego im przez Małżonków projektu zamiennego, i to pomimo akcentowanego braku merytorycznych zastrzeżeń odnośnie do jego treści.

Odnosząc się jeszcze do zasygnalizowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbieżności orzeczniczych w kwestii dopuszczalności wydawania na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego (zamiast od razu decyzji nakazowej z art. 51 ust. 5 p.b.), należy zauważyć, że art. 51 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 9 sierpnia 2022 r. w pełni uprawnionym czynił wniosek, że przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, iż uprawnia organ wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Ówcześnie przepis ten stanowił bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego - co oznacza, że decyzja mogła być zarówno pozytywna, jak i negatywna, w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. np. wyroki NSA: z 13.07.2021 r., II OSK 2992/18; z 15.11.2022 r., II OSK 1756/21; dostępne w CBOSA). Zmiana brzmienia analizowanego przepisu dokonana z dniem 10 sierpnia 2022 r., polegająca na zastąpieniu określenia "decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" wyrażeniem "decyzję o zatwierdzeniu projektu" osłabia nieco wymowę dotychczasowej argumentacji, jednakże – zdaniem Sądu w niniejszym składzie - nie tak dalece, aby zasadne było uchylenie tylko z tego powodu zaskarżonej decyzji WWINB (nie mówiąc już o poprzedzającej ją decyzji PINB).

Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności, z przyczyn wyżej wyłuszczonych, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu zarzucanych przez Skarżącego naruszeń przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), ani błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b..

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.