IV SA/Po 748/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwów M. N., M. M., P. M. i M. B. oraz E. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących: M. N., M. M., P. M. i M. B. po 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. P. Sp. k. z siedzibą w J. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołań M. N., M. M., P. M. i M. B. oraz Prokuratora Rejonowego w G. od decyzji Wójta Gminy N. z 31 marca 2022 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy części działki nr ewid. [...] (obr. K. , gm. N.) dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 47 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą – uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył następujące ustalenia.

Wnioskiem z 06 października 2021 r. spółka E. . z siedzibą w J. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy N. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 47 MW wraz z niezbędną infrastrukturą dla części działki nr ewid. [...] obręb K..

Przywołaną wyżej decyzją z 31 marca 2022 r. Wójt Gminy N. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia, uwzględniając wydaną wcześniej decyzję środowiskową.

Odwołanie od decyzji złożyli M. N., M. M., P. M. i M. B. (zwani dalej łącznie "Odwołującymi" lub "Skarżącymi"), reprezentowani przez r.pr. T. R., oraz Prokurator Rejonowy w G. (dalej jako "Prokurator"). Pełnomocnik Odwołujących podniósł zarzut nieuznania jego mocodawców za strony postępowania, a Prokurator wskazał na naruszenie procedury.

Uchylając decyzję Wójta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi - przywołaną na wstępie decyzją z 29 sierpnia 2022 r. - SKO stwierdziło, że Wójt przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Zdaniem SKO "[p]ierwszą przesłanką, która uniemożliwia utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji jest przyjęcie, że farma fotowoltaiczna jest «urządzeniem infrastruktury technicznej». W ocenie Kolegium farma fotowoltaiczna jest urządzeniem infrastruktury technicznej, co znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. [...] Na dodatek, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Sprawa ta została wprowadzona wprost do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 29 sierpnia 2019 r. i skarżący nie mogą zapisów ustawy kwestionować. W tej sprawie akta sprawy zawierają decyzję środowiskową dla tej farmy fotowoltaicznej, obejmującej teren objęty tym postępowaniem. Decyzja środowiskowa dotyczy bowiem potencjalnego oddziaływania na środowisko i została wydana zgoda dla tego zakresu mocy to należałoby przyjąć że zamierzenie to nie spowoduje zwiększenia oddziaływania na środowisko ponad dopuszczalne normy."

Dalej SKO wskazało, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji są "jednakże" naruszenia procedury, które uniemożliwiają pozostawienie w obrocie tej decyzji. Akta sprawy zawierają "Analizę wykonania do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 31.03.2022 r.", która nie odpowiada wymogom przewidzianym dla tego typu dokumentu. Akta sprawy nie zawierają dokumentu świadczącego o posiadanych uprawnieniach przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną, wyniki analizy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy; nie zawierają charakterystyki obszaru analizowanego z podziałem na teren posiadający obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz na teren bez planu. Ponadto każde ograniczenie kręgu stron postępowania winno zostać dogłębnie wyjaśnione, wskazując na argumenty osób, które występowały o uznanie ich za strony tego postępowania, a które takiego przymiotu nie uzyskały. Zarzuty Prokuratora co do uniemożliwienia mu czynnego udziału w postępowaniu należy uznać za uzasadnione, z zastrzeżeniem, że pogląd, jakoby organ I instancji miał obowiązek przesłania kopii akt sprawy, był nieuprawniony, gdyż wystarczyłoby przesłanie akt sprawy do wglądu na 14 dni. Poza tym SKO wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w sposób wyraźny, w przypadku braku planu miejscowego, "preferują prymat uprawnień właścicielskich dla zagospodarowania własnego terenu". W konkluzji SKO stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez Wójta naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Od opisanej decyzji SKO sprzeciwy wywiedli: Odwołujący, jednym pismem z 31 października 2022 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 748/22), oraz Spółka pismem z 02 listopada 2022 r. (sprawa zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 749/22).

Odwołujący, reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, w swym sprzeciwie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaznaczyli, że co do zasady SKO prawidłowo uznało za zasadne zarzuty dotyczące prowadzonego przez Wójta postępowania, natomiast powinno merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, bowiem w sprawie w ogóle nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Skarżących nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzję w.z.") dla takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W konkluzji Skarżący stwierdzili, że w realiach niniejszej sprawy i przy istniejącej zabudowie mieszkaniowej nie sposób przyjąć, by mogła powstać, i to w odległości 15 m od granicy działki, inwestycja tak dużych rozmiarów.

Z kolei Spółka, reprezentowana przez ad P., w swym sprzeciwie zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały wymienione w tym przepisie okoliczności uprawniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. Wytknęła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazało w dostatecznym stopniu ziszczenia się określonej w ww. przepisie przesłanki mówiącej o pozostawaniu do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; nie wynika z niego także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Z powołaniem się na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanych sprzeciwem, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zwrotu kosztów opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu Spółka, motywując podniesione zarzuty, stwierdziła, że treść uzasadnienia decyzji SKO nie koresponduje ani z zarzutami Odwołujących, ani z treścią decyzji organu I instancji. Po pierwsze, Wójt w swej decyzji zakwalifikował farmę fotowoltaiczną nie jako urządzenie infrastruktury technicznej, lecz jako odnawialne źródło energii, do którego ma zastosowanie zwolnienie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Po drugie, w sprawie nie wystąpiły żadne uchybienia proceduralne związane z przedłożoną decyzją środowiskową, które miały być uzupełnione w postępowaniu przed Wójtem. Po trzecie, wbrew wskazaniom - jak stwierdziła Skarżąca - "chaotycznego uzasadnienia" zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do instalacji odnawialnego źródła energii nie przeprowadza się analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po czwarte, SKO przed wydaniem decyzji winno było zweryfikować istnienie interesu prawnego po stronie Odwołujących. Zwłaszcza że Wójt odniósł się do argumentów osób (Odwołujących), które w toku postępowania przed tym organem złożyły wniosek o dopuszczenie ich do udziału w sprawie i - zdaniem Spółki - prawidłowo nie uznał ich za strony postępowania. Po piąte, Prokuratorowi nie przysługiwało, wzmiankowane przez SKO, uprawnienie do "wypożyczenia" akt sprawy. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. z ewentualnym uzupełnieniem materiału dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 10 stycznia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 748/22 tut. Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 748/22 i IV SA/Po 749/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postanawiając zarazem tak połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 748/22.

Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 748/22 sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 11 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 13 stycznia 2023 r.

W piśmie procesowym datowanym na 24 stycznia 2023 r. (wpływ do Sądu: 13 lutego 2023 r.) pełnomocnik Spółki odniósł się do twierdzeń zawartych w sprzeciwie wniesionym przez pełnomocnika Odwołujących, stwierdzając w konkluzji, że organy obu instancji prawidłowo zaliczyły planowaną farmę fotowoltaiczną do instalacji odnawialnych źródeł energii, które zostały wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że w niniejszej sprawie obowiązuje zwolnienie z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a co za tym idzie - decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisów art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Takie sprzeciwy – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 sierpnia 2022 r. ([...]) – uchylającej decyzję Wójta Gminy N. z 31 marca 2022 r. ([...]) ustalającej warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej – zostały wniesione w niniejszej sprawie przez Odwołujących (M. N., M. M., P. M. i M. B.) oraz przez Spółkę.

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Należy przy tym podkreślić, że ponieważ w kontrolowanej sprawie Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986, w skrócie "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 4 zm.u.p.z.p. w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 02 stycznia 2022 r.

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwów, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Z zamieszczonych w motywach zaskarżonej decyzji, nader lapidarnych i nie dość konkluzywnych, a niekiedy wręcz wewnętrznie sprzecznych (i jak trafnie zauważyła Skarżąca: dość chaotycznych), uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można jedynie próbować wnioskować, że skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł na następujących stwierdzeniach:

1) jakoby organ I instancji przyjął, że farma fotowoltaiczna jest "urządzeniem infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (przy czym, zauważmy, SKO takie stanowisko, jak się wydaje, podzieliło);

2) o występowaniu braków w aktach administracyjnych sprawy, tj.: dokumentu świadczącego o posiadanych uprawnieniach przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną, wyniki analizy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy, a także "brak charakterystyki obszaru analizowanego z podziałem na teren posiadający obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz na teren bez planu";

3) niewyjaśnienie przez organ I instancji ograniczenia kręgu stron postępowania;

4) uniemożliwienie Prokuratorowi czynnego udziału w postępowaniu, z uwagi na nieprzesłanie jemu przez organ I instancji akt sprawy do wglądu na okres 14 dni.

W ocenie Sądu żadne z tych stwierdzeń z osobna, ani wszystkie one łącznie, nie uzasadniały zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – a to już z tego powodu, że żadne z tych twierdzeń nie jest zasadne, a niektóre wręcz błędne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzuconej organowi I instancji przez SKO kwestii dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania - a dokładniej: niewystarczająco dogłębnego wyjaśnienia ograniczenia tego kręgu (ad pkt 3 powyżej) - należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że każdy organ administracji, na każdym etapie postępowania administracyjnego jest zobligowany ustalić lub zweryfikować poprawność ustalonego wcześniej kręgu stron postępowania. Zasada ta dotyczy także organu odwoławczego.

Co więcej, aby organ odwoławczy był w ogóle władny rozpoznać daną sprawę administracyjną - i w efekcie wydać decyzję określoną np. w art. 138 § 2 k.p.a. - musi dysponować odwołaniem wniesionym przez legitymowany do tego podmiot.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa pismo nazwane "odwołaniem", organ ten w pierwszej kolejności winien zbadać je pod względem formalnoprawnym – czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. przez stronę postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga podkreślenia, że powyższy obowiązek spoczywa na organie odwoławczym bez względu na to, czy i ewentualnie jak krąg stron postępowania ustalił organ pierwszej instancji.

Jeżeli organ odwoławczy, po niezbędnej analizie, stwierdzi, że decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona przez podmiot mający przymiot strony postępowania, wówczas winien sprawę rozpoznać merytorycznie, i w efekcie może np. wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast dojdzie do przekonania, że "odwołanie" (pismo tak nazwane) nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Chyba że brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego dane "odwołanie" jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika już z samego "odwołania" – wówczas wyjątkowo możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., II OSK 1774/11, CBOSA).

Niedopuszczalność w takich przypadkach merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynika stąd, że wniesienie "odwołania" przez podmiot nieuprawniony powoduje prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku odwołań pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot uznawane jest za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 § 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA).

Tymczasem SKO w kontrolowanej sprawie, zarzuciwszy organowi I instancji nieustalenie (a dokładniej: nienależyte wyjaśnienie ograniczenia) kręgu stron tego postępowania, samo nie wywiązało się z obowiązku ustalenia, czy osoby fizyczne nominalnie wnoszące "odwołanie" (tj. M. N., M. M., P. M. i M. B.) są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - co zasadnie podniosła Spółka w swym sprzeciwie. Zaniechanie SKO w omawianym zakresie musi zdumiewać tym bardziej, że organ I instancji wyraźnie odmówił uznania tych osób za strony postępowania, przy czym, wbrew supozycjom SKO, stanowisko swe wyjaśnił w piśmie z 15 lutego 2022 r. (znak: [...]; k. 56-57 akt adm. I inst.), w odpowiedzi na ich "Wniosek o uznanie za stronę postępowania" z 20 stycznia 2022 r. (k. 50-54 akt adm. I inst.).

Już z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, jako wydaną co najmniej przedwcześnie, bo bez stanowczego wykluczenia konieczności umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej Odwołujących (wszystkich lub tylko niektórych z nich; powyższe nie dotyczy, co oczywiste, odwołania Prokuratora) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Kończąc rozważania w tym zakresie należy jedynie przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy stroną są, obok właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, zwykle również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, ewentualnie także właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji, jeżeli znajdują się one w obszarze jej oddziaływania (por. wyroki NSA z 07.04.2022 r., II OSK 2544/19; z 02.02.2022 r., II OSK 78/19; dostępne w CBOSA). Zarazem organ ma obowiązek zweryfikować, na podstawie zebranego materiału dowodowego, faktyczny zakres oddziaływań inwestycji, i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone (por. wyrok NSA z 26.01.2022 r., II OSK 1414/19, CBOSA).

Przechodząc do oceny kwestii uznania przedmiotowej inwestycji za "urządzenie infrastruktury technicznej" (ad pkt 1 powyżej), należy stwierdzić, że wywody SKO w tym zakresie są wyjątkowo niejasne. Nie wiadomo bowiem, czy organ II instancji zarzuca Wójtowi takie uznanie (czego ten nie uczynił), czy jego brak. Każda z tych ewentualności świadczy o wadliwości rozumowania SKO.

W kontrolowanej sprawie nie może bowiem budzić wątpliwości zasadność zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji (farmy fotowoltaicznej) - jak trafnie uczynił to organ I instancji - do kategorii "instalacji odnawialnego źródła energii" w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 610, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.e."), wymienionej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 11.01.2022 r., II OSK 667/21, CBOSA). W pojęciu takiej instalacji mieści się bowiem każda "instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii" (art. 2 pkt 13 lit. a u.o.z.e), a więc także instalacja zwana potocznie "farmą fotowoltaiczną". W konsekwencji, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie stosuje się do niej przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w tym - wbrew odmiennym twierdzeniom zawartym w sprzeciwie Odwołujących, opartym na nieaktualnym już orzecznictwie - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Co więcej, Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym dalszą konsekwencją regulacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest zwolnienie z obowiązku przeprowadzania przez organ ustalający warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej urządzenia lub instalacje, o których mowa w tym przepisie, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub, lapidarniej, "analizą urbanistyczną"), przewidzianej w (ówcześnie obowiązującym) rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI").

Wypada zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej ówcześnie w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Regulowane w tym akcie reguły ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz pełniąca wobec nich służebną rolę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu służyły (i nadal służą) w istocie urzeczywistnieniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej - jak to już wyżej wskazano - w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. A skoro w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie rodzajów zamierzeń inwestycyjnych wyłączono obowiązek stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, to nie znajdują w tym przypadku także zastosowania przepisy rozporządzenia MI, które normują sposób ustalania wymogów (parametrów) nowej zabudowy w nawiązaniu właśnie do tej zasady. Skoro bowiem w przypadkach określonych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z egzekwowania wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to tym samym sporządzanie analizy architektoniczno-urbanistycznej stało się zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji i cech zabudowy, czy też nie, to i tak nie mogłoby to stanowić podstawy ustalenia albo odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza zatem brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; a także prawomocne wyroki WSA: z 14.02.2008 r., II SA/Rz 746/07; z 12.01.2012 r., II SA/Go 846/11; z 29.03.2012 r., IV SA/Po 86/12; z 27.04.2017 r., IV SA/Po 1017/16; z 03.08.2017 r., IV SA/Po 439/17; dostępne w CBOSA). Co więcej, w sytuacji, gdy nie ma wymogu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI (por. wyroki NSA: z 27.05.2009 r., II OSK 838/08; z 06.11.2019 r., II OSK 3128/17; dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych uwag jako oczywiście chybiony należy ocenić wytyk SKO, że zalegająca w aktach administracyjnych pierwszoinstancyjnych "Analiza wykonana do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 31 marca 2022 r." nie odpowiada wymogom analizy urbanistycznej (ad pkt 2 powyżej). Trzeba przy tym zauważyć, że już z treści tej Analizy - stanowiącej załącznik do decyzji Wójta (k. 65 akt adm. I inst.) - wyraźnie wynika, że nie obejmuje ona analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzanej na podstawie rozporządzenia MI, lecz jej przedmiotem jest "sprawdzenie spełniania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p." De facto jest to więc wyłącznie materiał pomocniczy, który, wbrew stanowisku SKO, nie musiał spełniać wymagań stawianych "klasycznej" analizie urbanistycznej.

Sąd z urzędu dostrzegł jednak brak w aktach administracyjnych sprawy projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także brak - wytknięty również przez SKO - dokumentu potwierdzającego wymagane uprawnienia zawodowe osoby, która powinna taki projekt sporządzić, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu te uchybienia (braki) - będące najprawdopodobniej wynikiem niedołączenia ww. dokumentów przez organ I instancji do przekazywanych w toku instancji akt - mógł być jednak łatwo usunięty przez organ II instancji, poprzez zwrócenie się przez SKO do organu I instancji, w ramach trybu z art. 136 § 1 k.p.a., o dosłanie brakujących dokumentów. W konsekwencji uchybienie to nie dawało dostatecznych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się wreszcie do ostatniej z wytkniętych przez SKO kwestii, dotyczącej uchybień w zapewnieniu Prokuratorowi pełnego udziału w postępowaniu (ad pkt 4 powyżej) - nie można w pełni i bezkrytycznie podzielić w tej mierze stanowiska pełnomocnika Spółki, zdaniem którego organ I instancji nie był obowiązany do przesłania Prokuratorowi akt sprawy. Wypada bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 08 października 2018 r. uchwałę o sygn. I OPS 1/18 (ONSAiWSA 2019, nr 1, poz.1), w której sformułował zasadę, że "[w] ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, iżby posiadane przezeń możliwości techniczne lub organizacyjne nie pozwalały na zadośćuczynienie wnioskowi Prokuratora.

Jednakże rację ma już Spółka, w dalszej części zarzutu podnosząc, że Prokurator nie wskazał, jakiej konkretnie czynności procesowej o potencjalnie istotnym wpływie na wynik sprawy nie mógł on dokonać, z uwagi na brak otrzymania zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do nich, przy czym sugerowane w odwołaniu: rozprawa ani opinia biegłego rzeczywiście nie jawiły się jako niezbędne w tej sprawie.

Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się wyraźnie, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a samo naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 15.09.2022 r., III OSK 1237/21, z 24.05.2022 r., I GSK 546/22, z 24.05.2022 r., I GSK 478/22, z /08.03.2022 r., I OSK 1057/21).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę za takie nie można uznać podniesionego w odwołaniu Prokuratora żądania przeprowadzenia rozprawy z uwagi na sprzeciw okolicznych mieszkańców względem inwestycji (zgoda okolicznych mieszkańców na inwestycję nie stanowi wymogu wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienionego w art. 61 u.p.z.p.; organ jedynie "waży" interesy publiczny i prywatny, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), czy dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia immisji (samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy – zob. wyroki NSA: z 27.04.2022 r., II OSK 2110/19 oraz II OSK 1743/19, por. także wyrok NSA z 27.01.2022 r., II OSK 1466/19; dostępne w CBOSA).

Poza wskazanymi powyżej kwestiami Sąd jeszcze zwraca uwagę, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.) wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Zdaniem Sądu w przypadku zaskarżonej decyzji SKO powyższe wymogi nie zostały spełnione, co w istotnej mierze już wyżej wykazano. Organ II instancji w swej nad wyraz skrótowej i niejasnej decyzji stwierdza, że postępowanie organu I instancji nie było zgodne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (strona 3 decyzji, oznaczona przez organ jako strona 2), by następnie jako pierwszą podstawę do uchylenia decyzji Wójta wskazać, że "przesłanką, która uniemożliwia utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji jest przyjęcie, że farma fotowoltaiczna jest «urządzeniem infrastruktury technicznej»", a już w następnym zdaniu stwierdzić, że "w ocenie Kolegium farma fotowoltaiczna jest «urządzeniem infrastruktury technicznej»", i po skrótowej analizie w tym zakresie uznać, że "podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji są jednakże naruszenia procedury, które uniemożliwiają pozostawienie w obrocie zaskarżonej decyzji". W dalszej kolejności SKO ani nie wskazało dokładnie, jakim wymogom w jego ocenie nie odpowiada "analiza do decyzji o warunkach zabudowy". Przede wszystkim jednak, zarzucając organowi I instancji nienależyte wyjaśnienie kręgu stron postępowania (choć już uprzednio Wójt wyraźnie i z podaniem uzasadnienia odmówił Odwołującym uznania ich za strony postępowania), sam nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie. Nie jest także jasne, z jakich powodów SKO uznało zarzuty Prokuratora za uzasadnione, ani też co organ II instancji rozumie przez "preferowanie przez przepisy u.p.z.p. prymatu uprawnień właścicielskich dla zagospodarowania własnego terenu". Końcowe przytoczenie przez SKO naruszonych, w jego ocenie, przez organ I instancji przepisów k.p.a. sprawia wskutek powyższego wrażenie dość przypadkowego.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja SKO nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika Odwołujących opartych na przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., Sąd stwierdza, że nie są one trafne. Przepisy te bowiem dotyczą planowania przestrzennego, co jest procedurą zupełnie odmienną od ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnicza różnica między tymi trybami polega na tym, że choć obydwa są uregulowane w tej samej ustawie, to jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem planowania przestrzennego stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. W tych okolicznościach dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania. Stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a (por. wyroki WSA: z 13.10.2022 r., II SA/Bk 529/22; z 12.01.2023 r., IV SA/Po 742/22; dostępne w CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania na rzecz każdego ze Odwołujących (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesione przez każdego z nich: koszty wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – łącznie 580 zł (pełnomocnik Skarżących nie przedstawił dowodu uiszczenia opłat skarbowych od pełnomocnictw).

O kosztach postępowania na rzecz Spółki (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Spółkę koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, pamiętając w szczególności o konieczności wykazania na wstępie czy zdaniem składu orzekającego SKO poszczególnym osobom fizycznym wnoszącym odwołanie przysługuje status strony postępowania.