IV SA/Po 739/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę w całości

Skarga D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r., nr [...], została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 14 marca 2023 r. D. N. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz ze wskazaniem wydzielenia 6 działek budowlanych na działce nr ewid. [...], w mieście K., obręb [...], w gminie K.. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał, że w związku z brakiem możliwości przyłączenia się do sieci wodnej oraz kanalizacji domaga się zmiany wskazanej decyzji Wnioskowana zmiana ma polegać na zezwoleniu na budowę oczyszczalni przydomowej ścieków lub szamba dla każdej z działek wymienionych w decyzji oraz możliwości wykopania studni dla wszystkich działek.

Decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. odmówił zmiany statecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r., z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art.155 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 155 Kpa o zmianę decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić wnioskodawca. Nadto decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Następnie organ zbadał, że : decyzja z dnia 27 kwietnia 2020 r. stała się ostateczna z dniem 23 maja 2020 r. (warunek spełniony); wnioskodawca na mocy tej decyzji nabył prawo ubiegania się o pozwolenie na budowę (warunek spełniony); nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji (warunek niespełniony) – wnioskodawca dołączył do wniosku zgodę J. i M. H., którzy są właścicielami działki nr [...] obr.[...] – K.. Organ zwrócił się do stron o złożenie brakujących oświadczeń w sprawie wyrażenia zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi za wyjątkiem państwa H. , którzy wyrazili zgodę, a także Starosty Z. , który nie zajął stanowiska w sprawie, pozostałe strony oświadczyły, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji (oświadczenia w aktach administracyjnych sprawy). Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła terenu działki nr [...] o pow. 0,7519 ha. Na wniosek D. N., Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. dokonał podziału nieruchomości w wyniku którego powstały działki nr : [...] o pow.0,0768 ha; [...] o pow. 0,0910 ha; [...] o pow. 0,1064 ha; [...] o pow. 0,1220 ha; [...] o pow. 0,1281 ha; [...] o pow. 0,1197 ha; [...] o pow. 0,1079 ha, tj. łącznie teren o powierzchni 0,7519 ha. Biorąc pod uwagę zapisy decyzji o warunkach zabudowy dopuszczające podział działki nr [...], a także oznaczenia na załączniku graficznym decyzji teren powstałych po podziale działek nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową, natomiast działka nr [...] pełni funkcję komunikacji. Po wydzielaniu działek wnioskodawca zbył działkę nr [...] o pow. 0,0768 ha J. i M. H.. Wnioskodawca występując o zmianę decyzji w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla każdej z działek, we wniosku wskazał działki nr : [...], [...], [...], [...] oraz [...], czyli teren o łącznej powierzchni 0,5672 ha. Zarówno powierzchnia jak i granice terenu objętego wnioskiem o zmianę decyzji nie są tożsame z terenem, którego dotyczyła pierwotna decyzja o warunkach zabudowy. Nadto wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, ani też nie wskazał okoliczności, które uniemożliwiają przyłączenie do sieci. Organ wskazał, że z uwagi na brak zgód stron postępowania, a także zmianę stanu prawnego i faktycznego, odstąpił od badania dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art.155 Kpa, w tym oceny zgodności wnioskowanej zmiany z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.2519 ze zm.), która stanowi w tym przypadku przepis szczególny.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 155 Kpa prowadzącą do wadliwej odmowy zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2020 r. oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 9, 10 i 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, które wyznaczone są wymogami prawa procesowego, przejawiające się w tym, ze organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy nie ma możliwości przyłączenia do sieci wodnej oraz kanalizacyjnej działek wskazanych przez odwołującego się we wniosku z dnia 14 marca 2023 r. o zmianę decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2019 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało na treść oraz interpretację przepisu art.155 Kpa podkreślając, że decyzja uchylająca lub zmieniająca, na podstawie art. 155 Kpa, ostateczną decyzję administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo, może być wydana wyłącznie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jednocześnie, Kolegium wskazało, że dysponentem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wnioskodawca - inwestor i to on określa zakres wniosku. Decyzja o warunkach zabudowy jest zawsze wydana na rzecz jej adresata - wnioskodawcy. Inwestorowi przysługuje również prawo do wystąpienia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednakże kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu zmiany decyzji ostatecznych, jest wyrażenie zgody na zmianę decyzji przez każdą ze stron postępowania. Organ II instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy wnioskodawca dołączył do wniosku zgodę J. i M. H., którzy są aktualnymi właścicielami działki nr [...] obr.[...]-K. . Pozostałe strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji (ich pisemne oświadczenia znajdują się w aktach sprawy). W związku z czym nie została spełniona podstawowa przesłanka zmiany decyzji z dnia 27 kwietnia 2020 r. określona w art. 155 Kpa.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 155 Kpa prowadzącą do wydania wadliwej decyzji zarówno przez organ I instancji poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 kwietnia 2020 r., jak i zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 9, 10 i 80 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, które wyznaczone są wymogami prawa procesowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, że skarżący wypełnił wszystkie ciążące na nim obowiązki sąsiedzkie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i organu odwoławczego, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu 155 Kpa nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji na podstawie artykułu 155 Kpa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest co do zasady dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko akceptujące tryb z art. 155 Kpa w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Ponadto podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art.155 Kpa nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmiana (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta K. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zasadami podziału działki nr [...] obr. [...] – K..

Zgodnie z treścią art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W ocenie organu I instancji należało odmówić zmiany decyzji bowiem nie uzyskano zgody wszystkich stron na dokonanie wnioskowanej zmiany, a część stron nie wyraziła zgody wprost.

Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo;

2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 155 k.p.a., który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zmiana decyzji w trybie art. 155 KPA jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 KPA, są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1018/18).

Zatem skoro decyzja o warunkach zabudowy może być zmieniona, należało zbadać, czy zachodzą łącznie wszystkie 4 przesłanki wynikające z art. 155 Kpa.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 27 kwietnia 2020 r. bez wątpienia ma walor ostateczności.

Jak się wskazuje w orzecznictwie zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., bez zgody stron, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 839 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam powołane).

W orzecznictwie wskazuje się także, że przez zgodę, o której mowa w art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej postępowanie nadzwyczajne o uchylenie lub zmianę decyzji, ale zgodę wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1220/17 i orzeczenia tam powołane). Zgoda taka musi być udzielona wprost, a nie w sposób dorozumiany.

Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, to stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 i tym samym jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Zatem zgoda strony, dotyczy podmiotów mających w danej sprawie przymiot strony. Stroną tą jest zarówno osoba, która miała ten przymiot w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmiot będący następcą prawnym takiej osoby. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób ( patrz: wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3215/18).

W przedmiotowej sprawie strony postępowania na piśmie wyraźnie nie zgodziły się na zmianę decyzji, z 9 stron postępowania, zgodę wyraziły tylko dwie J. i M. H..

Ponadto zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa wyklucza zaistniała po jej wydaniu zmiana stanu prawnego i faktycznego, tj. brak zgodności terenu objętego wnioskiem o zmianę decyzji z terenem objętym pierwotną decyzją, a także zmiana właściciela działki nr [...] czyli jednej z działek objętych decyzją pierwotną. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła terenu działki nr [...] o pow. 0,7519 ha. Na wniosek skarżącego, Burmistrz Gminy i Miasta K. decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. dokonał podziału nieruchomości w wyniku którego powstały działki nr : [...] o pow.0,0768 ha; [...] o pow. 0,0910 ha; [...] o pow. 0,1064 ha; [...] o pow. 0,1220 ha; [...] o pow. 0,1281 ha; [...] o pow. 0,1197 ha; [...] o pow. 0,1079 ha, tj. łącznie teren o powierzchni 0,7519 ha. Biorąc pod uwagę zapisy decyzji o warunkach zabudowy dopuszczające podział działki nr [...], a także oznaczenia na załączniku graficznym decyzji teren powstałych po podziale działek nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], przewidziany jest pod zabudowę mieszkaniową, natomiast działka nr [...] pełni funkcję komunikacji. Po wydzielaniu działek wnioskodawca zbył działkę nr [...] o pow. 0,0768 ha J. i M. H.. Wnioskodawca występując o zmianę decyzji w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla każdej z działek, we wniosku wskazał działki nr : [...], [...], [...], [...] oraz [...], czyli teren o łącznej powierzchni 0,5672 ha. Zarówno powierzchnia jak i granice terenu objętego wnioskiem o zmianę decyzji nie są tożsame z terenem, którego dotyczyła pierwotna decyzja o warunkach zabudowy.

W związku z tym wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 Kpa musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie może doprowadzić do naruszenia pozostałych wymagań wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18. Brak jest natomiast podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2019 r., II OSK 2827/18, LEX nr 2865117).

Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.