IV SA/Po 719/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 18 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu skargi R. P. na postanowienie SKO z 28 czerwca 2022 r. nr [...] stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu:

1. uwzględniło skargę w całości;

2. uchyliło zaskarżone postanowienie;

3. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 30 listopada 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przywołaną wyżej decyzją z 30 listopada 2021 r. Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi gminnej wraz z chodnikami oraz kanalizacją deszczową i odprowadzaniem wód do cieku wodnego K. , na terenie położonym w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] (obręb K. ).

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. P. (dalej jako "Skarżący"), który zakwestionował załącznik graficzny w aktach sprawy. Wytknął m.in., że: inwestor nie wskazał granic terenu inwestycji oraz granic obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, nie określił powierzchni terenu podlegającego przekształceniu - w szczególności dla terenu działek nr [...] nie wskazał przebiegu kanalizacji deszczowej i odprowadzenia do cieku wodnego; załącznik graficzny nie obejmuje swym zakresem działek nr [...] brak charakterystyki i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych; brak koncepcji urbanistyczno-architektonicznej; nie zgadza się właściciel oraz region inwestycji, itd. Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się na realizację inwestycji na jego działkach. Dodał, że wszystkie nieruchomości, przez które jest planowana droga i kanalizacja deszczowa, mają wjazdy z ul. [...]. Podkreślił, że wszystkie jego działki objęte inwestycją wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie decyzji jest zbyt lakoniczne. Wątpliwości Skarżącego wzbudziło także to, czy inwestorem może być Gmina K. , w imieniu której decyzję podpisał Wójt, który jednocześnie prowadzi postępowanie w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z 21 lipca 2022 r. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie, zarzucając, że SKO błędnie uznało, iż wniósł odwołanie z uchybieniem terminu, na dowód czego załączył dowód nadania listu na poczcie w dniu 28 grudnia 2021 r. – zatem z zachowaniem terminu ustawowego.

Wydając - na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie "p.p.s.a.") - przywołaną na wstępie decyzję autokontrolną z 18 sierpnia 2022 r., SKO przyznało w uzasadnieniu, że Skarżący dochował terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym SKO, jak stwierdziło, "ponownie przeanalizowało odwołanie". Przytoczywszy treść art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, w skrócie "u.p.z.p.") oraz definicję legalną "inwestycji celu publicznego", zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., i "celu publicznego" z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; w skrócie "u.g.n."), organ II instancji stwierdził, że jednym z takich celów jest budowa drogi. W ocenie organu inwestor wykazał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, by uznać je za inwestycję celu publicznego, bowiem realizuje cel wskazany w art. 6 u.g.n. oraz ma znaczenie lokalne. Dalej SKO wskazało, że w przypadku decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie ma podstaw dla stawiania warunku spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p. Także sprzeciw społeczności lokalnej nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych – a warunki te, zdaniem SKO, spełnia planowana inwestycja – nie można wydać decyzji odmownej. Organ zaznaczył, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Na zakończenie stwierdził, że kwestie podniesione przez Skarżącego nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym bada się jedynie dopuszczalność danej inwestycji, a jej szczegółowe warunki będą określone na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, R. P. - zarzuciwszy naruszenie przepisów:

1) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta, pomimo że została ona wydana przez organ administracji i pracownika podlegających wyłączeniu od udziału w postępowaniu, co narusza zasadę bezstronności i zasadę równego traktowania wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę równego traktowania stron postępowania będących w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej wywodzoną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP);

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wójta;

3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta, pomimo braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji;

4) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja Wójta winna być uchylona w ramach kontroli instancyjnej, a sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

5) art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdyż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał istotne braki formalne;

6) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wobec nieprzeprowadzenia przez Wójta wymaganej prawem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

7) art. 53 ust. 4 u.p.z.p., wobec braku wymaganych przepisami prawa uzgodnień lokalizacji inwestycji celu publicznego;

8) art. 53 ust. 1 u.p.z.p., wobec niezachowania wymaganej formy ogłoszenia o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

9) § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), wobec braku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz niedołączenia do decyzji obligatoryjnych elementów, w postaci części tekstowej i graficznej analizy

- wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, obficie czerpiąc z argumentacji przedstawionej już w odwołaniu. W szczególności wskazał, że:

- Wójt wydał decyzję na własny wniosek, a zatem stał się zarówno stroną postępowania i organem rozstrzygającym sprawę, czyli orzekł we własnej sprawie. SKO w ogóle nie odniosło się do tego zarzutu, podniesionego w odwołaniu;

- organy pominęły, że ustalenia decyzji Wójta pozostają w sprzeczności z decyzją tego organu o warunkach zabudowy z 14 kwietnia 2022 r. znak: [...], przy czym SKO ograniczyło się do badania stanu sprawy na dzień orzekania przez organ I instancji, nie uwzględniając okoliczności wynikłych po tym dniu;

- w decyzji Wójta nie określono granic obszaru, na który będzie oddziaływać, powierzchni objętej inwestycją, przebiegu kanalizacji deszczowej i odprowadzenia do cieku wodnego, charakterystyki i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych;

- uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia wymogów, gdyż brakuje w niej informacji: o parametrach technicznych planowanej inwestycji, potwierdzenia wykonania analizy i jej zakresu, sposobu wykonania, autora, obszaru i wyników; kiedy i do kogo wystąpiono o opinię i w jakiej formie uzyskano wymagane uzgodnienia. Decyzja ta nie zawiera opisu warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Nie zawiera także uzasadnienia prawnego (przytoczenia przepisów prawa i ich wyjaśnienia);

- wniosek o wszczęcie postępowania wykazuje braki, m.in. załącznik graficzny wniosku nie odpowiada jego części opisowej, załączone mapy były nieaktualne, inwestor nie wskazał granic terenu inwestycji i jej oddziaływania, nie określono powierzchni podlegającej przekształceniu, nie wskazano przebiegu kanalizacji deszczowej, brak opisu charakterystycznych parametrów – w tym lokalizacji i przebiegu;

- decyzja Wójta została wydana bez wymaganej formy ogłoszenia o wszczęciu i zakończeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, argumentując, że w zaskarżonej decyzji uzasadniło swoje stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący oraz odniosło się do zarzutów odwołania.

Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 719/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 18 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z tego samego dnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 sierpnia 2022 r. ([...], mocą której organ, po rozpoznaniu skargi R. P. na postanowienie SKO z 28 czerwca 2022 r. ([...]) stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu: 1. uwzględniło skargę w całości; 2. uchyliło zaskarżone postanowienie; 3. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 30 listopada 2021 r. ([...]) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej wraz z chodnikami i kanalizacją deszczową i odprowadzeniem wód do cieku wodnego K. , położonej w miejscowości K., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] [omyłkowo określonej w zaskarżonej decyzji jako działka nr "[...]" - uw. Sądu], [...] (obręb K. ).

Zaskarżona decyzja zapadła w trybie tzw. autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., który to przepis - w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od 01 czerwca 2017 r. - stanowi, że: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio." Cytowany przepis ten był wcześniej wielokrotnie zmieniany, tak iż jego brzmienie przedstawiało się następująco:

- w wersji pierwotnej, obowiązującej do 10 kwietnia 2011 r.:

"Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy."

- w wersji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. do 16 maja 2011 r.:

"Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy."

- w wersji obowiązującej od 17 maja 2011 r. do 14 sierpnia 2015 r.:

"Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa."

- w wersji obowiązującej od 15 sierpnia 2015 r. do 31 maja 2017 r.:

"Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio."

Przedstawienie historii nowelizacji art. 54 § 3 p.p.s.a. było niezbędne dla wykazania, że SKO, wydając zaskarżoną decyzję, oparło się na nieaktualnej - i to od wielu lat - treści tego przepisu. Oto bowiem, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z art. 54 § 3 p,p.s.a. wynika, iż: "organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy", SKO ewidentnie oparło się na brzmieniu tego przepisu nieobowiązującym już co najmniej od 15 sierpnia 2015 r. (świadczy o tym wskazanie przez organ, jako końcowego terminu autokontroli: "dnia rozpoczęcia rozprawy", podczas gdy od 15 sierpnia 2015 r. autokontrola może być przeprowadzona w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi). Co więcej, przywołując treść art. 54 § 3 p,p.s.a., SKO pominęło dalszy istotny wymóg - dodany do tego przepisu z dniem 17 maja 2011 r. - aby uwzględniając skargę w trybie autokontroli, organ stwierdzał jednocześnie, czy jego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

W efekcie organ II instancji - wbrew wyraźnej dyspozycji art. 54 § 3 p,p.s.a. - nie orzekł w zaskarżonej decyzji, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Tymczasem - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym - organ wydając postanowienie w trybie autokontroli bezwzględnie winien przesądzić w sentencji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanego rozstrzygnięcia miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Innymi słowy, warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w sentencji, iż uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że rozstrzygnięcie autokontrolne obarczone jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie autokontrolne zobowiązany jest do jego uchylenia. Powyższe uchybienie stanowi samodzielną podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia autokontrolnego z obrotu prawnego (zob. wyrok WSA z 01.12.2022 r., I SA/Bd 560/22, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Oprócz wytkniętego braku w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, istotne braki wykazuje także jej uzasadnienie. Lektura motywów decyzji SKO pokazuje bowiem, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Wszak Skarżący podniósł w nim m.in. kwestie: niezgodności części graficznej i opisowej wniosku inwestora (szczegółowo wypunktowane) oraz innych braków wniosku, celowości inwestycji – w sytuacji gdy wszyscy właściciele nieruchomości nią objętych mają bezpośredni dostęp do ulicy - lakoniczności uzasadnienia decyzji organu I instancji, niezawierającego odniesienia się do uwag zgłoszonych w toku postępowania przez Skarżącego, a także wydania decyzji przez organ będący jednocześnie wnioskodawcą, czy sporządzenie załącznika do decyzji na kilka miesięcy przed wszczęciem postępowania. Odniesienia się choćby tylko do tych kwestii zarzuconych w odwołaniu próżno szukać w motywach zaskarżonej decyzji SKO. W szczególności nie stanowi go, li tylko ogólnikowego - i w okolicznościach kontrolowanej sprawy w istotnej mierze nietrafne - stwierdzenie, że: "Kwestie podniesione przez odwołującego nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." Akurat bowiem w szczególności kwestie dotyczące celowości (a ściślej: niezbędności) realizacji danej inwestycji celu publicznego, właściwości organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne, prawidłowości (w tym kompletności oraz aktualności załączników) wniosku inicjującego to postępowanie oraz prawidłowości przebiegu tego postępowania (w tym zebranego materiału dowodowego i wymaganych uzgodnień) oraz kompletności samej decyzji lokalizacyjnej, nie powinny uchodzić z pola widzenia organów lokalizacyjnych, tak pierwszej jak i drugiej instancji.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty skargi wytykające braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza nieodniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów odwołania.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania stanowi jeden z istotnych komponentów, statuowanej w art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r. IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 02.12.2008 r., II SA/Rz 502/08; z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13; z 03.10.2019 r., IV SA/Po 1251/17; dostępne w CBOSA). Godzi się jeszcze zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie administracji publicznej rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia – ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi zwykle naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA: z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07; z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13, CBOSA). Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do szeregu konkretnych zarzutów odwołania, obejmujących wiele wątków rozpatrywanej sprawy. W takim przypadku decyzja odwoławcza de facto wymyka się kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie jest bowiem, co do zasady, władny oceniać – bez uchybienia kardynalnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisom regulującym ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi – prawidłowości stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji w określonej, istotnej dla wyniku sprawy administracyjnej kwestii (kwestiach), o ile w tej samej kwestii (kwestiach) swego stanowiska nie wyrazi uprzednio także organ odwoławczy. W przeciwnym razie doszłoby do niedopuszczalnego zastąpienia organu administracji przez sąd administracyjny w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie taka jest zasadnicza, ustrojowa rola tego sądu. Sąd administracyjny nie "załatwia" bowiem spraw administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a jedynie kontroluje sposób ich załatwienia przez organy administracji, pod względem zgodności z prawem (por. wyroki NSA: z 01.02.2005 r., OSK 403/04; z 22.08.2013 r., II OSK 776/12; z 19.01.2016 r., II OSK 1187/14 – CBOSA).

Z tych względów organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, usunie wskazane uchybienie i w motywach swej decyzji odniesie się do wszystkich istotnych i rzeczowych zarzutów i twierdzeń zgłoszonych przez Skarżącego.

W tym kontekście Sądowi wypada zatem ograniczyć się do podkreślenia, że:

- ewentualne wezwanie inwestora do usunięcia niespójności w części opisowej i graficznej wniosku oraz innych jego braków (w szczególności zwraca uwagę brak załącznika obrazującego przebieg tej części inwestycji, która została ujęta na drugim arkuszu mapy załączonym do decyzji Wójta - zob. k. 48 akt adm. I inst. - oraz niewykazanie przedmiotowego związku z planowaną inwestycją wymienionych we wniosku działek nr [...]) nie przekracza zakresu dopuszczalnych w postępowaniu odwoławczym czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a.;

- trafnie uznały organy obu instancji, iż przedmiotowa inwestycja drogowa jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, w skrócie "u.p.z.p."), której potrzeba realizacji - dodajmy - może uzasadniać wywłaszczenie nieruchomości prywatnych na ten cel, zgodnie z art. 112 i nast. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.). Uszło jednak uwagi organów, że - jak trafnie zauważa się w literaturze przedmiotu - już na etapie planowania przestrzennego dokonuje się wstępnej oceny niezbędności danej nieruchomości na cele publiczne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uprzedni do postępowania wywłaszczeniowego i może mieć formę decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 111). Oznacza to, że już przy wydaniu takiej decyzji organ lokalizacyjny winien rozważyć i wykazać, że realizacja danej inwestycji celu publicznego jest rzeczywiście niezbędna ("celowa").

W konsekwencji, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji powinny były odnieść się w motywach swych decyzji do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony postępowania co do "celowości" (niezbędności) realizowania przedmiotowej inwestycji drogowej w ogóle (tj. w sytuacji, gdy - jak podnoszą strony - wszystkie położone wzdłuż niej nieruchomości mają już zapewniony dostęp do innej drogi publicznej), a także co do objęcia zakresem tej inwestycji ww. działek nr ewid[...] (tym bardziej, że z załączonych do decyzji map nie wynika klarownie "niezbędność" tychże nieruchomości na cel publiczny w postaci drogi gminnej wraz z chodnikami i kanalizacją deszczową);

- zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie do procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest naruszeniem prawa, które w skrajnym przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki WSA: z 01.12.2010 r., II SA/Łd 1135/10; z 10.03.2011 r., IV SA/Po 876/10; dostępne w CBOSA).

Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy brak jest dokumentu poświadczającego wymagane uprawnienia i przynależność autora projektu decyzji organu I instancji do właściwego samorządu zawodowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi - w zakresie kwestii wykraczających poza te, którymi zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) będzie zobligowany zająć się bezpośrednio organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku - należy wyjaśnić, że:

- za chybiony należało uznać zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art. 24 i in. k.p.a. poprzez "niewyłączenie się" Wójta od orzekania w sprawie. W orzecznictwie, na tle analogicznych sytuacji prawnoprocesowych, zostało już bowiem jednoznacznie przesądzone, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina (por. np. wyrok z 17.10.2019 r., II OSK 2558/18, CBOSA). Konsekwentnie - w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym za wywodami zawartymi w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 09 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 268/15 (CBOSA) - należy wskazać, że "prezydent miasta [tu odpowiednio: wójt gminy - uw. Sądu] może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent (wójt, burmistrz) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem jego dominium. W kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139) podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2760/12, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12)."

Praktycznym skutkiem przedstawionego stanu prawnego jest w szczególności to, że np. w kontrolowanej sprawie Gmina K. nie jest władna zaskarżyć decyzji organu II instancji, ani wyroku WSA do wyższej instancji;

- trafnie, acz nader lakonicznie, SKO stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma podstaw dla stawiania takiej inwestycji warunku spełnienia wymagań kontynuacji (funkcji oraz cech) zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p. - czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy normujące wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierają bowiem odpowiednika - ani nie odsyłają do odpowiedniego stosowania - przepisów art. 61 u.p.z.p. W konsekwencji w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie znajdują też zastosowania przepisy, przywołanego w skardze, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania jego treścią (art. 153 p.p.s.a.), organ II instancji uwzględni zawarte w uzasadnieniu tego wyroku uwagi, wytyczne i oceny prawne Sądu. W szczególności ponownie rozpozna sprawę, biorąc pod rozwagę wszystkie istotne i rzeczowe zarzuty oraz twierdzenia Skarżącego, w tym wyjaśni i oceni ewentualny wpływ wskazywanej przez Skarżącego w skardze decyzji Wójta z 14 kwietnia 2022 r. ([...]) na wynik sprawy. W zależności od rezultatu poczynionych ustaleń i rozważań, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.