IV SA/Po 59/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 07 października 2022 r. nr [...]

Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2022 r. [...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania P. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 07 października 2022 r. ([...]) w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.

Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 02 lutego 2022 r. P. W. (dalej też jako "Skarżący"), właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w C., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") o przeprowadzenie inspekcji częściowo rozebranego komina oraz wykonanej naprawy kanalizacji, która polegała na wprowadzeniu rury kanalizacyjnej do jednego z kanałów tego komina, w ww. budynku.

W dniu 04 marca 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem przewodu kominowego, podczas której m.in. ustalono, że nieużytkowany od 2017 r. komin po byłej kotłowni został rozebrany w 2/3 swojej wysokości, a pozostała nierozebrana jego część została wykorzystana przez zarządcę jako szacht techniczny do przeprowadzenia nowej rury kanalizacyjnej w celu wykonania docelowego by-passa uszkodzonej rury kanalizacyjnej (rozwiązanie to zostało przyjęte w celu uniknięcia kosztownego rozkuwania ścian i posadzki). Ponadto w wyniku kolejnych czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, że wskazane prace nie były uzgadniane z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a na ich wykonanie zarządca nieruchomości - C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (w skrócie "C. ") - nie uzyskał od organu architektoniczno-budowlanego skutecznego pozwolenia ani nie dokonał zgłoszenia.

Zawiadomieniem z 27 maja 2022 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, polegających na częściowej rozbiórce komina z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), zlokalizowanego na działce o numerze w ewidencji geodezyjnej gruntów [...] przy ul. [...] w C..

W toku postępowania organ trzykrotnie przeprowadzał kontrole na przedmiotowej nieruchomości [w dniach: 09 czerwca (udział w oględzinach prowadzonych przez pracowników WWKZ), 09 sierpnia i 06 września 2022 r.]. Ponadto do PINB wpłynęła decyzja nr [...] z 11 sierpnia 2022 r. o nienakładaniu na C. obowiązku przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez odbudowanie komina w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w C. (działka nr ew. [...], powiat c. ), wydana przez W. W. K. Z. (w skrócie "WWKZ").

Przywołaną na wstępie decyzją z 07 października 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b., odstąpił od nałożenia na C. "obowiązku wykonania określonych czynności - doprowadzenie komina do stanu poprzedniego poprzez odbudowę".

Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez P. W., WWINB - przywołaną na wstępie decyzją z 29 listopada 2022 r. - utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję PINB, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w toku postępowania zostało ustalone, iż:

- przedmiotowy komin, nieczynny od 10 maja 2017 r. i nadający się do remontu, został rozebrany w 2/3 swojej wysokości, a pozostała jego część została wykorzystana przez zarządcę jako szacht techniczny do przeprowadzenia nowej rury kanalizacyjnej w związku z awarią kanalizacji w przedmiotowym budynku;

- według oświadczeń zarządcy (C. ) oraz wykonawcy robót komin stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Również z protokołów okresowych kontroli wynikał zły stan techniczny komina i konieczność jego naprawy (ze stopniem pilności III);

- na wykonanie robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce przedmiotowego komina murowanego, C. nie uzyskał skutecznego pozwolenia lub zgłoszenia;

- przedmiotowy budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków i jest zlokalizowany na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta C. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] r., dlatego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U z 2021 r. poz. 710; w skrócie "u.o.z.o.z.") prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków;

- w ocenie WWKZ, choć prace polegające na "rozebraniu komina oraz wprowadzeniu do komina rury" nie były z nim uzgodnione, to jednak nie wpłynęły negatywnie na ww. budynek oraz historyczny układ urbanistyczny miasta.

Dalej WWINB ocenił, że wobec wykonania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, PINB słusznie zastosował w sprawie procedurę wskazaną w art. 51 p.b. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma charakter legalizacyjny i winno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem. W przedmiotowej sprawie doszło do częściowej rozbiórki komina w sytuacji, gdy stwarzał on zagrożenie dla ludzi, wymagał naprawy i nie był przez wiele lat użytkowany. Wobec tego - zdaniem WWINB - brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. A zatem, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego winien orzec o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo stwierdził, że nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jak i nie ma podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.).

Ustosunkowując się do argumentów Skarżącego, WWINB podkreślił, że kwestie związane z brakiem zainstalowania źródła ciepła i spalin, brakiem należytej wentylacji i odprowadzania spalin zostały zweryfikowane, na wniosek Skarżącego, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 09 sierpnia 2022 r., w trakcie której ustalono, że w jego lokalu w kuchni znajduje się piec gazowy dwufunkcyjny podłączony do przewodu kominowego z blachy nierdzewnej oraz przewód wentylacyjny z oddzielnym przewodem na zewnątrz budynku. Jest także dodatkowy otwór wentylacyjny w ścianie pomiędzy kuchnią, a pomieszczeniem kotłowni, co daje możliwość odprowadzania spalin na zewnątrz. Zatem - jak skonkludował organ II instancji - skoro kotłownia nie była użytkowana, piec został złomowany, a komin w części rozebrany, nie było potrzeby nakazywania wykonania robót doprowadzenia komina do stanu poprzedniego.

Na marginesie WWINB wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego nie zezwalają na podłączenie wentylacji do przewodu użytkowanego (w momencie podłączenia) jako spalinowy. Niemniej jednak nic nie mówią o braku możliwości podłączenia wentylacji do kanału (przewodu) wcześniej wykorzystywanego do odprowadzenia spalin. Inicjator takiego podłączenia może zamontować w przewodzie wkład uszczelniający lub wykonać czyszczenie kanału. Poza tym organ II instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy rozebranego w części komina, a nie stanu technicznego budynku. PINB wydał rozstrzygnięcie w związku z przedmiotem wszczętego w dniu 27 maja 2022 r. postępowania w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym polegających na częściowej rozbiórce komina z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w C., który był wiążący dla organu oraz dla stron postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, wniósł P. W., reprezentowany przez J. J. (kuratora ustanowionego dla osoby [...]; k. 116 akt sądowych), kwestionując poczynione przez organy ustalenia faktyczne, jakoby przedmiotowy komin stwarzał zagrożenie dla ludzi, oraz podkreślając, że nie domagał się przywrócenia stanu komina sprzed rozbiórki, ale jego naprawy w taki sposób, aby mógł użytkować zakupiony piec na paliwo stałe i zapewnić w ten sposób ogrzewanie oraz wentylację w mieszkaniu, czego w tej chwili nie ma.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w toku sprawy dokonał właściwych ustaleń jej stanu faktycznego i prawnego.

W piśmie procesowym z 17 marca 2023 r. Skarżący przedstawił dokumenty, które - jak stwierdził - stanowią dowód jego "starań o rozwiązanie problemu bez angażowania organów sprawiedliwości", a ponadto wniósł o powołanie biegłego sądowego z zakresu budownictwa, celem uzyskania opinii na temat zgodności sposobu przeprowadzenia naprawy kanalizacji z przepisami prawa budowlanego.

W piśmie procesowym z 29 marca 2023 r. Skarżący, odnosząc się do treści odpowiedzi organu na skargę, zarzucił, że twierdzenie WWINB, iż dokonał on właściwych ustaleń stanu faktycznego, jest niezgodne z prawdą, gdyż inspektor nadzoru budowlanego nie dokonał właściwych i kompletnych oględzin budynku, komina i mieszkania, bowiem nie stwierdził, że przewody dymne i kominowe przynależne do mieszkania Skarżącego zostały zaślepione, co pozbawiło mieszkanie wentylacji i możliwości odprowadzania spalin. Z kolei stwierdzenie WWINB, że Skarżący może ogrzewać mieszkanie gazem, ponieważ posiada w kuchni piec gazowy, jest sprzeczne z elementarną zasadą logicznego wnioskowania, gdyż piec był, ale nie był sprawny od dawna, i został zdemontowany - o czym świadczy, zdaniem Skarżącego, załączony do pisma wykaz faktur za gaz - a jedynym źródłem ogrzewania jest piec na paliwo stałe. Tymczasem przy całkowitym braku wentylacji w mieszkaniu, Skarżący nie może nawet używać kuchenki do podgrzania jedzenia. Jego zdaniem nie wolno sankcjonować takiego postępowania administratora budynku, które nie tylko jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ale przede wszystkim niezgodne z prawem.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 09 maja 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 09 maja 2023 r.

W piśmie procesowym z 15 maja 2023 r. kurator Skarżącego podsumował dotychczasowe stanowisko Skarżącego w sprawie, podkreślając, że:

- decyzje organów obu instancji są całkowicie niesłuszne;

- w wyniku bezprawnego działania administracji budynku doprowadzono do sytuacji, w której budynek, a ściślej mówiąc mieszkanie i jego instalacje: wentylacyjna i kominowa, nie spełniają wymagań przepisów prawa budowlanego, bo są całkowicie zablokowane;

- wysokość komina po rozbiórce również nie spełnia tych wymagań, bo jest poniżej kalenicy i zlikwidowano stalową drabinę dostępu do czyszczenia komina;

- inspektor nadzoru budowlanego nie może swą decyzją sankcjonować stanu sprzecznego z przepisami prawa budowlanego. Nie ma tu żadnego znaczenia dla sprawy, czy są alternatywne sposoby ogrzewania mieszkania. To właściciel, a nie inspektor decyduje, jak ogrzewać mieszkanie, biorąc również pod uwagę koszty z tym związane.

W piśmie procesowym z 22 maja 2023 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę", C. wniosło o oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonych decyzji w mocy oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu ww. uczestnik postępowania podzielił stanowisko organów obu instancji. Przyznał, że C. naruszyło przepisy prawa budowlanego w zakresie, w jakim nie dokonało zgłoszenia prac rozbiórkowych, co zostało dostrzeżone przez organy, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutami zawartymi w skardze. Również zarzuty dotyczące pozbawienia wentylacji mieszkania położonego przy ul. [...] są niezasadne, gdyż były one weryfikowane przez PINB, który stwierdził, że mieszkanie to ma zapewnioną wentylację, a indywidualne źródło ciepła (piec dwufunkcyjny) jest należycie połączony z kominem i ma zapewnioną wentylację. Zdaniem C. zarzuty podnoszone przez Skarżącego "są jedynie polemiką z prawidłowo przeprowadzonymi postępowaniami".

W piśmie procesowym z 23 maja 2023 r. K. Ż. (wcześniej S. ), zam. ul. [...], potwierdziła, że opisany w skardze stan faktyczny jest zgodny z prawdą.

W piśmie procesowym z 05 czerwca 2023 r. (omyłkowo datowanym na "05.05.2023") kurator Skarżącego stwierdził, że odpowiedź C. nie wnosi nic do sprawy. Poza tym zawiera niezgodną z prawdą informację, jakoby PINB stwierdził, że mieszkanie ma zapewnioną wentylację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Po przeprowadzeniu tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 29 listopada 2022 r. ([...]) oraz - na mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z 07 października 2022 r. ([...]) w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako wydane co najmniej przedwcześnie. Albowiem organy obu instancji, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (przy czym organ II instancji: w zw. z art. 140 k.p.a. oraz, dodatkowo, wbrew dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a.), nie zebrały całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a dowodów już zebranych nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy i dostatecznie wszechstronny. W rezultacie nie dokonały wszystkich prawnie relewantnych w tej sprawie ustaleń, a przynajmniej nie wszystkim takim ustaleniom - o ile zostały one przez organy poczynione - dały należyty wyraz w motywach swych decyzji. Dalszą konsekwencją wskazanych braków jest to, że kontrolowane decyzje w pewnych ich fragmentach w ogóle wymykają się kontroli sądowej. Za takimi wnioskami przemawiają następujące względy.

Po pierwsze, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB, ani z motywów poprzedzającej ją decyzji PINB nie wynika, kiedy konkretnie doszło do stwierdzonej przez organy obu instancji tej tzw. samowoli budowlanej - której zgodnie z zawiadomieniem PINB z 27 maja 2022 r. [...]) dotyczyło kontrolowane postępowanie administracyjne - polegającej na rozbiórce części przedmiotowego komina murowanego. Jedynie w sporządzonym przez pracowników PINB protokole kontroli z 04 marca 2022 r. można odnaleźć wzmiankę, że "[w] połowie stycznia 2022 r. podczas usuwania awarii kanalizacji z mieszkania nr [...] został rozebrany murowany komin, który zdaniem przedstawicieli zarządcy i wykonawcy naprawy stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi". Tym niemniej wiążące ustalenie odnośnie do czasu wykonania spornej rozbiórki nie znalazło się w żadnej z kontrolowanych decyzji, a powinno. W konsekwencji nie wiadomo, czy organy zweryfikowały prawdziwość ww. ustalenia kontroli, ani też - jak przedstawia się ostatecznie ich oficjalne stanowisko w tej kwestii.

Zdaniem Sądu jest to uchybienie istotne, ponieważ możliwie precyzyjne ustalenie, kiedy doszło do wykonania inkryminowanych robót budowlanych, ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu prawnego właściwego dla oceny ich legalności. Należy bowiem odróżnić stan prawny relewantny przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do tzw. samowoli budowlanej, od stanu prawnego właściwego dla jej ewentualnej następczej legalizacji. Otóż, jest zasadą jednolicie przyjmowaną w orzecznictwie sądowym, że ewentualne naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków stwierdzonej samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest więc rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest "samowola budowlana", od likwidacji jej skutków [por.: wyrok NSA z 02.12.2010 r., II OSK 1974/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; uchwała NSA(7) z 16.12.2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89]. Również w doktrynie zgodnie podkreśla się, że ocena legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to one określały standardy jego wykonania (por.: K. Gruszecki, Podstawy prawne i zasady legalizacji samowoli budowlanej, https://www.prawo.pl/samorzad/podstawy-prawne-i-zasady-legalizacji-samowoli-budowlanej,78411.html, dostęp: 07.06.2023 r.; M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 130). Natomiast w odniesieniu już do legalizacji w ten sposób stwierdzonej samowoli, dokonywanej – tak jak w sprawie przedmiotowej rozbiórki części komina – w trybie art. 50–51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), zasadniczo stosuje się przepisy "legalizacyjne" obowiązujące w czasie prowadzenia postępowania naprawczego, zgodnie z powyższą zasadą, że organy administracji wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

Po drugie, z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika - choć powinno - na jakiej to konkretnie podstawie prawnej organy obu instancji zakwalifikowały inkryminowane roboty budowlane jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej oraz jaką dokładnie jej postać stwierdziły (brak wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia). W tym ostatnim zakresie stanowiska organów jawią się jako wzajemnie niespójne. Oto bowiem zarówno PINB, jak i WWINB wyszli od tyleż zgodnego, co ogólnikowego stwierdzenia, że w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskano skutecznego pozwolenia ani nie dokonano ich zgłoszenia. Wychodząc z tych pozycji, PINB wytknął, że zarządca nieruchomości, po rozpoczęciu robót rozbiórkowych, nie dokonał bezzwłocznie ich "zgłoszenia". Z kolei WWINB ocenił, że roboty zostały wykonane bez stosownego "pozwolenia". Zarazem żaden z organów nie wyjaśnił, z jakiego to konkretnie przepisu prawa wywodzi ów obowiązek "zgłoszenia" przedmiotowych robót (PINB), tudzież uzyskania "pozwolenia" na ich wykonanie (WWINB). W rezultacie - wobec braku jednoznacznego, a nawet zgodnego stanowiska organów w tej mierze - kluczowe w kontrolowanej sprawie kwestie: stwierdzenia w ogóle wystąpienia (bądź nie) zarzucanej samowoli budowlanej oraz ustalenia jej właściwej kwalifikacji prawnej (jako samowoli wynikającej z braku wymaganego zgłoszenia, bądź braku wymaganego pozwolenia), na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy w istocie wymykają się kontroli sądowej.

Po trzecie, w sposób należyty nie zostały wyjaśnione podstawy oraz zasadność wskazania C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. ("C. ") jako adresata kontrolowanych decyzji. A to zwłaszcza w kontekście unormowania art. 52 ust. 1 p.b., w myśl którego: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Na podstawie motywów decyzji organów obu instancji nie sposób bowiem jednoznacznie ustalić, czy decyzje te zostały skierowane do C. jako do "inwestora", czy jako do "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu ww. przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że WWINB traktuje C. raczej jako "inwestora" [por. np. na s. 4 cyt.: "(...) brak jest czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem"], co jednak oznaczałoby popadnięcie przez ten organ w sprzeczność z dyspozycją cytowanego art. 52 ust. 1 zd. drugie p.b. - skoro jest poza sporem, że inkryminowane roboty zostały już wykonane przed dniem wydania decyzji, a nawet wszczęcia postępowania legalizacyjnego (a ściślej: naprawczego) w tej sprawie. Z kolei w motywach decyzji organu I instancji wyeksponowana została rola C. jako "zarządcy (nieruchomości)", co może świadczyć o skierowaniu do tego podmiotu decyzji przez PINB jako do "zarządcy obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 52 p.b.

Jednakże w tym ostatnim przypadku jako ewidentnie gołosłowne, a przez to i nie poddające się kontroli sądowej jawi się stwierdzenie PINB, że "[z]arządca nieruchomości C. sp. z o.o. działał w zakresie swoich kompetencji i na rzecz mieszkańców". Nie wiadomo bowiem, w oparciu o jakie dowody organ ustalił zakres kompetencji przysługujących C. jako ówczesnemu - co bezsporne - zarządcy nieruchomości / administratorowi budynku. W złożonym w toku postępowania sądowego piśmie procesowym z 22 maja 2023 r. C. wyjaśniło, że na podstawie umowy zlecenia świadczyło do 31 grudnia 2022 r. usługi zarządzania nieruchomością na rzecz członków Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]) w C.. W aktach sprawy brak jednak egzemplarza (kopii) ww. umowy, w oparciu o którą można by ustalić umówiony zakres kompetencji zarządcy. Jednocześnie z załączonej do pisma procesowego Skarżącego z 17 marca 2023 r. odpowiedzi Burmistrza z 07 marca 2023 r. ([...]) wynika, że ww. Wspólnota jest "małą wspólnotą mieszkaniową w 100% stanowiącą własność osób fizycznych".

Pod pojęciem "małej wspólnoty mieszkaniowej" rozumie się w praktyce wspólnotę mieszkaniową, o której mowa w art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048; w skrócie "u.w.l."), dla której ustawa ta przewiduje odrębne (uproszczone) zasady zarządu (por. A. Sikorska-Lewandowska, Mała wspólnota mieszkaniowa, Toruń 2020, s. 13 i nast.). W myśl ww. przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2020 r.): "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności".

Na podstawie tej oraz materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy można wnioskować, że wspólnota mieszkaniowa budynku przy ul. [...] obejmuje trzy lokale (nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz że do zarządu nieruchomością wspólną w tej wspólnocie co do zasady - tj. o ile inaczej się nie umówiono - stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego ("k.c.") i Kodeksu postępowania cywilnego ("k.p.c.") poświęcone instytucji współwłasności. Należy podkreślić, że wskazane odesłanie z art. 19 u.w.l. nie wyklucza możliwości ustanowienia umownego zarządu małą wspólnotą mieszkaniową - na zasadach określonych w art. 18 u.w.l., która to regulacja, jak się zgodnie przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie, znajduje zastosowanie również do takich wspólnot (zob. A. Sikorska-Lewandowska, Mała wspólnota mieszkaniowa, Toruń 2020, s. 75, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa). Ów określony w umowie sposób zarządu nieruchomością wspólną może zaś w szczególności polegać na powierzeniu zarządu osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 in fine u.w.l.). Można jedynie przypuszczać - gdyż organy tego nie wyjaśniły - że w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z takim właśnie umownym sposobem zarządu nieruchomością wspólną, polegającym na powierzeniu zarządu osobie prawnej, jaką jest C. . Z kolei wobec braku w aktach sprawy umowy o zarządzanie nieruchomością (wzmiankowanej w piśmie procesowym C. z 22 maja 2023 r.), nie sposób stwierdzić, jakie zasady zarządu zostały w niej określone, a w szczególności - czy zarządcy zostało w niej przyznane uprawnienie do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to uchybienie o tyle istotne, że do tego rodzaju czynności (przekraczających zwykły zarząd) zalicza się, co do zasady, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (por. np. wyroki NSA: z 03.04.2019 r., II OSK 1075/18; z 29.08.2019 r., II OSK 2023/19; dostępne w CBOSA). Zarazem - jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym - "nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych" (zob. wyrok NSA z 03.04.2019 r., II OSK 1075/18; por. też m.in. wyroki NSA: z 29.08.2019 r., II OSK 2023/19; z 23.08.2022 r., II OSK 1221/21; wszystkie orzeczenia dostępne CBOSA).

W świetle powyższych uwag organy nadzoru budowlanego powinny były wnikliwie zbadać i wyjaśnić - czego dotychczas, błędnie, nie uczyniły:

- czy C. rzeczywiście wykonało inkryminowane roboty budowlane (a ściślej: zleciło ich wykonanie) "w zakresie swoich kompetencji",

zaś w razie ewentualnego stwierdzenia, że C. jednak nie dysponowało w wymaganym dla wykonania przedmiotowych robót zakresie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane:

- czy ów brak "kompetencji" (uprawnienia) mógł mieć wpływ na wynik sprawy - w aspekcie podmiotowym (tj. co do określenia adresata decyzji) lub przedmiotowym (tj. w kwestii ewentualnej potrzeby, bądź nie, nałożenia na adresata decyzji określonych obowiązków, w szczególności doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego).

Po czwarte, w motywach swych decyzji organy nie wyjaśniły, jakimi konkretnie względami się kierowały, ustalając krąg stron postępowania legalizacyjnego.

Z tzw. rozdzielnika do decyzji PINB wynika, że za strony postępowania zostali uznani: C. , Skarżący oraz K. S. (obecnie Ż. ). Z kolei z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji można wnioskować - acz brak w aktach sprawy na to niezbędnych dowodów (przede wszystkim w postaci odpisów z ksiąg wieczystych) - że P. W. jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] jako właściciel lokalu nr [...], zaś K. S. (obecnie Ż. ) jako właścicielka lokalu nr [...]. Zważywszy, że:

- w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) krąg stron postępowania ustala się na ogólnej podstawie z art. 28 k.p.a. - który to przepis stanowi, że: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" - oraz że:

- jak to już wcześniej wskazano, ww. Wspólnotę Mieszkaniową konstytuują najpewniej trzy lokale (nr [...], nr [...] i nr [...]),

to organy powinny były w szczególności wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji - czego dotychczas, błędnie, nie uczyniły - z jednej strony, w czym konkretnie (w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych) dopatrzyły się interesu prawnego (ew. obowiązku) w rozumieniu art. 28 k.p.a. właścicielki lokalu nr [...], legitymującego ją do udziału w postępowaniu legalizacyjnym w przedmiotowej sprawie dotyczącej częściowej rozbiórki komina, a jednocześnie, z drugiej strony, z jakich względów analogicznej legitymacji odmówiły właścicielowi / właścicielce lokalu nr [...].

Po piąte, w ocenie Sądu, organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że stan, jaki zaistniał po częściowej rozbiórce komina, jest zgodny z prawem. PINB oparł taką swą ocenę na ustaleniach faktycznych, że "nie dokonano rozbiórki sprawnego komina lecz nieczynnego nadającego się do naprawy już w roku 2019 a obecnie stanowiącego zagrożenie dla ludzi i mienia". W istocie te same okoliczności wyeksponował WWINB, wskazując, że w tej sprawie "doszło do częściowej rozbiórki komina w sytuacji gdy stwarzał on zagrożenie dla ludzi, wymagał naprawy i nie był przez wiele lat użytkowany". W decyzjach obu organów zabrakło jednak rozpatrzenia powyższych okoliczności oraz oceny stanu "zgodności z prawem" przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "r.w.t.b."), a przede wszystkim jego § 50 i § 51. Innymi słowy, w okolicznościach kontrolowanej sprawy niezbędne jest udzielenie przez organ nadzoru budowlanego jasnej odpowiedzi na pytanie, czy zaakceptowanie faktycznej likwidacji przewodów kominowych, które były poprowadzone w przedmiotowym kominie w sposób pozwalający, jak dotychczas, przynajmniej teoretycznie, na wypełnianie przez nie swojej funkcji - bo, jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanych decyzji, taki właśnie (likwidacyjny) będzie praktyczny skutek finalnego zaakceptowania inkryminowanej, częściowej rozbiórki spornego komina (tj. w istocie przestanie być on "kominem" w technicznoprawnym znaczeniu) - nie sprawi, że budynek przestanie spełniać wymagania ogólnie określone w przepisach § 50 i § 51 r.w.t.b.

W związku z powyższym ponownie rozpoznając sprawę, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ nadzoru budowlanego uzupełni postępowanie wyjaśniające w brakującym, wyżej wskazanym zakresie i w zależności od wyniku tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymagają art. 107 § 3 k.p.a. i powyższe wytyczne Sądu.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów i twierdzeń Skarżącego, należy zauważyć, że:

- wbrew niezasadnym obiekcjom autora skargi, zasadniczo podstawowym założeniem i celem każdego postępowania w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej jest właśnie usankcjonowanie - tak dalece, jak to tylko w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, możliwe - pierwotnie bezprawnych działań inwestora. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, co do zasady zalegalizowaniu podlegać może taki (tak daleko idący) rezultat samowolnych działań inwestora, który ten mógłby osiągnąć, gdyby od początku postępował zgodnie z prawem, a więc w szczególności gdyby uprzednio wystąpił o stosowne pozwolenie (na budowę / rozbiórkę) lub dokonał wymaganego zgłoszenia. W konsekwencji przywrócenie stanu poprzedniego orzekane jest jedynie w ostateczności, gdy dana samowola z jakichś przyczyn (obiektywnych bądź zależnych od woli inwestora) nie może zostać zalegalizowana. Tym bardziej strona skarżąca nie może zasadnie oczekiwać, aby w trybie postępowania legalizacyjnego organ wydał decyzję zobowiązującą nie tyle nawet do przywrócenia, co wręcz "ulepszenia" stanu poprzedniego (tu: do "naprawy komina", w sytuacji, gdy ten, co bezsporne, już przed podjęciem inkryminowanych robót wymagał naprawy);

- podniesiony w odwołaniu zarzut działania przez C. "na szkodę" Skarżącego nie mógł zostać rozpatrzony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ani w niniejszym sądowoadministracyjnym. Do rozpoznawania i rozstrzygania roszczeń lub sporów odszkodowawczych jest bowiem właściwy sąd powszechny (cywilny);

- zawarty w piśmie procesowym z 17 marca 2023 r. wniosek Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (cyt.: "o powołanie biegłego sądowego z zakresu budownictwa") nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Albowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające dowody wyłącznie z dokumentów (dowód z opinii biegłego jest innym rodzajem dowodu – por. np. wyrok NSA w 11.04.2023 r., III OSK 2006/21, CBOSA), i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła;

- podniesiony w piśmie procesowym Skarżącego z 29 marca 2023 r. zarzut niezgodności rozstrzygnięcia WWINB "z zasadami współżycia społecznego" nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż, jak to już wyjaśniono na wstępie, sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08; z 19.05.2011 r., I OSK 301/11; z 08.11.2016 r., II OSK 250/15; CBOSA);

- deklarowana przez Skarżącego planowana zmiana sposobu ogrzewania jego lokalu - z gazowego na węglowe - nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż prawnie relewantny jest, co do zasady, stan faktyczny z czasu wykonania inkryminowanych robót;

- Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby sporny komin rzeczywiście, w sensie prawnym, był "jego" (tj. stanowił jego wyłączną własność) tudzież aby "przynależał" (był swoistym "urządzeniem przynależnym", na podobieństwo "pomieszczenia przynależnego" w rozumieniu art. 2 ust. 4 u.w.l.) do jego lokalu. Wobec tego należy podzielić stanowisko PINB, że ów komin zalicza się do "części wspólnej budynku", tj. - verba legis - (współ)stanowi "nieruchomość wspólną". Albowiem w myśl art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. A skoro, jak ustaliły organy, sporny komin służył pierwotnie do odprowadzania spalin ze zlokalizowanej w tym budynku kotłowni, to w istocie służył on do wspólnego użytku wszystkich mieszkańców tego budynku. Późniejsza likwidacja kotłowni nie zmieniła prawnorzeczowego statusu komina, gdyż jego ewentualne "wyłączenie" z nieruchomości wspólnej i "przypisanie" do lokalu nr [...] powinno by znaleźć odzwierciedlenie w umowie pomiędzy właścicielami wyodrębnionych lokali. A Skarżący takiej umowy (ani innego dokumentu na tę okoliczność) nie zaoferował, ani w postępowaniu administracyjnym, ani nawet sądowoadministracyjnym;

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.