IV SA/Po 524/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 01 sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą

w W. (dalej jako "Skarżąca" lub "Wnioskodawca"), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] maja

2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działki

o nr ewid.[...] położonej w obrębie S. ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 01 marca 2022 r. (data wpływu do organu: 03 marca 2022 r.) Skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej

w obrębie S..

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2022 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie S. ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji.

Organ I instancji dokonując analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") stwierdził, iż obecnie teren ten nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podkreśla, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji

w uzasadnieniu decyzji, wskazał, że warunek nie jest spełniony - ze względu na brak zabudowy w obszarze analizowanym nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przedmiotowa inwestycja została przez Burmistrza Gminy R. w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].02.2022 r. znak: [...] zaliczona właśnie do takich przedsięwzięć, czyli w istocie do zabudowy przemysłowej - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.).

W odwołaniu od tej decyzji, zarzucił :

1. naruszenie prawa procesowego

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż

w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co

w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

- powszechność,

- brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

- brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

- redukcja zużycia paliw kopalnych,

- zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

- wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

- brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

- brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie

2. naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej oraz instalację odnawialnego źródła energii, co wyłącza obowiązek spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, a także dostępu do drogi publicznej;

b) art. 61 ust 1. u.p.z.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy są działki niezabudowane, podczas gdy jest to arbitralne założenie w kontekście powstawania jakiekolwiek nowej zabudowy co wiązało by się z faktem braku możliwości umiejscowienia nowych inwestycji na terenach gdzie nie obowiązuje MPZP, co z kolei generowało by stwierdzenie, że żadna decyzja nie została by wydana niezależnie od tego czy w odniesieniu do sąsiednich nieruchomości zostały wydane decyzje

o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę,

wnosząc o:

1) uchylenie decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] maja 2022 r. znak [...] odmawiającej ustalenia dla P. Sp.

z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie S. i orzekł co do istoty sprawy ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia,

ewentualnie

2) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 01 sierpnia 2022 r. –SKO w uzasadnieniu podkreśliło, że od sporządzenia "Analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu", spełniającej warunki określone przepisami prawa, uzależnione jest uznania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy za prawidłowe, albowiem właśnie to "Analiza" stanowi podstawę weryfikacji, czy przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa.

SKO stwierdziło, że w przedłożonych przez organ I instancji aktach znajduje się - sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania - "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

Organ II instancji w uzasadnieniu przytoczył m.in. wyrok NSA z 19.12.2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19. W orzeczeniu tym NSA odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r. poz.1524, projekt ustawy - druk nr VIII.3656), z którego wynika, że rozszerzenie art.61 ust.3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii), pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy o odnawialnych źródłach energii). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art.61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ostatniej ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust.2a u.p.z.p. i art. 15 ust.3 pkt 3a u.p.z.p.).

SKO wskazuje także, że w orzecznictwie już wcześniej jednoznacznie przesądzono o tym, że elektrowni słonecznych (farm fotowoltaicznych) nie można kwalifikować do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art.61 ust.3 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA z dnia 31 sierpnia 2017r. sygn. akt II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017r. II OSK 3035/15). Organ II instancji podzielił poglądy Sądu w tym zakresie.

Przypominając jednocześnie, iż treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obecnie stanowi, że jeśli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Jak wskazuje SKO, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest mowa

o "panelach fotowoltaicznych w ilości 25000 szt. o łącznej mocy do 1MW.", czyli

"o mocy zainstalowanej większej niż 500kW".

Zdaniem SKO, wynika, że dla planowanego przedsięwzięcia, które polega na "budowie farmy fotowoltaicznej, na terenie części działki o nr ewid.[...]", w ogóle nie mogą być ustalone zabudowy. SKO wyjaśnia, że "teren inwestycji" w rozumieniu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p. (czyli przepisu określającego elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy), to teren całej działki, lub całych działek. W decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa się bowiem dokładnego położenia przedsięwzięcia na działce lub działkach. SKO podkreśla, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, jak i stanowiącej część graficzną "Analizy", wynika, że ta część działki, na której planowane jest przedsięwzięcie, to "Grunty orne" - "RIVa", czyli co najmniej częściowo planowane przedsięwzięcie lokalizowane ma być na użytku, który nie kwalifikuje się w ramach wyjątku przewidzianego w art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Skarżący zarzuciwszy:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2

b) art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem

c) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że ocenę czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii należy przeprowadzić przez pryzmat mocy planowanej instalacji

d) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnie polegającą na przyjęciu, ze decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

e) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy błędnym uznaniu, że planowana moc wytworzona przez odnawialne źródła energii przewyższająca 500 kW, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla tego typu przedsięwzięć, podczas gdy studium wiąże jedynie Organy Gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie MPZP nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego;

f) § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy rozporządzenie to nie dotyczy postępowania

w sprawie ustalenia warunków zabudowy

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej

z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, takich jak:

- powszechność,

- brak negatywnego oddziaływania na środowisko,

- brak negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi i otaczającej fauny oraz flory,

- redukcja zużycia paliw kopalnych,

- zmniejszenie emisji zanieczyszczeń do środowiska,

- wykorzystanie terenów uznanych za nieużytki,

- brak negatywnego odziaływania na krajobraz,

- brak wytwarzania hałasu mającego wpływ na pobliskie otocznie

wniósł:

i) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchyleni zaskarżonej decyzji w całości;

ii) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji;

iii) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie organ wniósł

o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 – zwanej dalej jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Ponadto sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a na wniosek organu, a żadna z pozostałych stron nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2022 r., którym to rozstrzygnięciem SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na terenie części działki o nr ewid.[...] położonej w obrębie S. ze względu na niespełnienie warunków umożliwiających wydanie decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. .U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że potwierdzenie spełniania przez wnioskodawcę wymogów określonych w cytowanym przepisie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zastosowanie w sprawie miał również art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu ustępu 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Planowana przez spółkę inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. ( t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1378 zwanej dalej jako OZE ). Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zdefiniowane legalnie, jako instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Pojęcie "instalacji odnawialnego źródła energii" zostało zatem w ramach art. 2 pkt 13 ustawy OZE zdefiniowane w sposób szeroki, obejmując swoim zakresem znaczeniowym wszystkie wskazane w nim instalacje, niezależnie od mocy zainstalowanej elektrycznej, w tym także małe instalacje i mikroinstalacje (patrz art. 2 pkt 18 i 19 ustawy OZE).

Ponadto, w art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii, to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Budowa infrastruktury produkującej energię z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, co stanowi konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Bowiem w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy OZE nie ma podstaw do formułowania tez sugerujących, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie przesłanki dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie instalacji odnawialnego źródła energii o małej mocy. Byłoby to w istocie ograniczenie definicji ustawowej z art. 2 pkt 13 ustawy OZE, do której bezpośredni odsyła art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu gdyby było intencją ustawodawcy ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnego źródła energii o niskiej mocy, wykorzystywanych na własne potrzeby, uczyniłby to np. odsyłając do definicji z art. 2 ust. 18 i 19 ustawy OZE dotyczącej "małej instalacji" i "mikroinstalacji". Ponadto wskazać także należy, że poszerzenie wymienionego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. katalogu przedsięwzięć o instalacje odnawialnego źródła energii dokonano 29 sierpnia 2019 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji zaznaczono co prawda, że wprowadza ona m.in. "zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE" to jednak w dalszej części uzasadnienia do nowelizacji ustawy wyjaśniono, że "zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii" mając na względzie, że z reguły obiekty te "wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu" i "służą działalności produkcyjnej", czym odróżniają się od urządzeń infrastruktury technicznej (druk Sejmowy nr VIII.3656). Przyjąć jednak należy, że wątpliwości wynikające z rozbieżności w uzasadnieniu nowelizacji ustawy nie mogą przenosić się na proces stosowanie prawa, bowiem uzasadnienie nie jest źródłem prawa, a konkretny przepis ustawy.

Mając natomiast na uwadze podnoszone przez SKO argumenty wskazujące na przepisy u.p.z.p. dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy, a konkretnie odnoszące się do konieczności zastosowania w sprawie art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a u.p.z.p., to wskazać należy, że z przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że kwestia lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW stanowi element treściowy studium oraz planu miejscowego. Z przepisów tych nie wynika natomiast, by tego rodzaju inwestycje mogły być realizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca w tym przypadku nie wprowadził rozwiązania, zgodnie z którym lokalizacja przedmiotowego obiektu, w tym przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu. Z powołanych przepisów nie wynika także, by ustawodawca dokonywał jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji odnawialnego źródła energii dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, umożliwiających zmianę przeznaczenia terenu w przypadku braku planu miejscowego. W szczególności nie ma prawnych podstaw do wyprowadzania z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wniosku, jakoby art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie wyłącznie do instalacji o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, wynikałoby to wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W warunkach więc braku planu miejscowego przedsięwzięcie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może być realizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z uwzględnieniem art. 61 ust. 3 upzp i to niezależnie od zainstalowanej mocy. Na treść decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zaś mieć wpływu postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych a jego ustalenia nie stanowią podstawy do wydania decyzji odmownej o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 346/18 – CBOSA). Nie sposób więc podzielić poglądu SKO, który legł u podstaw utrzymania w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 MW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi wskazujące, że odnośnie ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy.

W tym miejscu podzielić należy także zarzuty skargi, w których Skarżąca podnosi, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Dlatego Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten w uzasadnieniu decyzji wskazał inne powody odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdził bowiem, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem organ ten ocenił, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Jak już wyżej Sąd wskazał w świetle art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p., czyli warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii w większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym przypadku znaczącą rolę odgrywają bowiem warunki przyrodnicze, a nie sąsiednie lokalizacje.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez wydane w sprawie decyzje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez inwestora, należy stwierdzić, że również ten zarzut okazał się uzasadniony.

W ocenie Sądu w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Mając na uwadze pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2022 r. (sygn. II OSK 712/21- CBOSA), który skład orzekający w tej sprawie podziela wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust 2 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku, konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".

Zatem, skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Sąd zwraca uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19 – CBOSA). Wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21, publ. – CBOSA). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie wykazało.

Nie jest w tym kontekście przekonujący argument organu odwoławczego, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki.

Na marginesie wskazać tylko należy, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji odnawialnych źródeł energii nadal muszą być spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 upzp. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska.

Ponadto, podnieść również należy, że orzecznictwo powoływane w zaskarżonej decyzji dla poparcia tezy ograniczającej stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii o małej mocy ukształtowane zostało na bazie poprzedniego stanu prawnego, tj. sprzed 29 sierpnia 2019 r., w sytuacji gdzie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wskazywał "instalacji odnawialnego źródła energii", jako rodzaju inwestycji objętej zakresem zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu tezy te jednak zdezaktualizowały się z chwilą nowelizacji, mocą której ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że zakresem zastosowania art. 61 ust. 3 upzp objęte są wszystkie instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy OZE ( patrz np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21; wyrok NSA z 18 lutego 2022 r. II OSK 712/21, wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r II OSK 1276 /21, wyrok WSA z 17 marca 2022 r. II SA/Go 1097/21 – publ. CBOSA).

W tym miejscu wskazać także trzeba, że weryfikacja decyzji dokonywana jest w postępowaniu odwoławczym kompleksowo w każdym jej aspekcie niezależnie od zakresu ewentualnych zarzutów i żądań strony. Istota kontroli organu odwoławczego sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy i porównania wyników tego postępowania z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji a nie sprawdzenia czy decyzja ją poprzedzająca dotknięta jest określoną wadą. Tego na gruncie niniejszej sprawy zabrakło. W zasadzie organ II instancji, jak sam wskazał w zaskarżonej decyzji, poczynionymi wyjaśnieniami odniósł się do podniesionych wobec sformułowanych przez organ I instancji powodów odmowy.

W konsekwencji należało zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami wskazującymi na naruszenie w zaskarżonej decyzji zarówno przepisów postępowania , które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a pkt 1. wyroku

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku.