IV SA/Po 510/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. S. i M. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Po 510/23

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy O. decyzją z dnia 31.01.2023 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - obręb C..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że pismem z dnia 15.03.2021 r. J. S. wystąpił do Burmistrza Gminy O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pierwotnie organ I instancji decyzją z dnia 09.09.2021 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) w wyniku rozpatrzenia złożonego przez inwestora odwołania decyzją z dnia 03.11.2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania złożonego wniosku Burmistrz Gminy O. decyzją z dnia 15.02.2022 r. powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, zaś SKO decyzją z dnia 18.05.2022 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Rozpatrujący wówczas skargę Sąd wyrokiem z dnia 28.09.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 472/22, uchylił decyzję Kolegium z dnia 18.05.2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 15.02.2022 r. wskazując, że organy administracji publicznej przedwcześnie rozstrzygnęły, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. Sąd ten w szczególności zobowiązał organy, aby wyjaśniły wskazane w wyroku wątpliwości i w tym celu zwróciły się do zarządcy sieci wodociągowej o wskazanie czy możliwa jest rozbudowa instalacji wodociągowej na działce skarżącego, tak by swoim zasięgiem obejmowała całe zamierzenie budowlane, a jeśli nie to czy realizacji takiej rozbudowy sieci można dokonać na koszt inwestora. W wyroku Sąd wskazał również, że w przypadku gdy na części terenu objętego wnioskiem nie przebiega sieć wodociągowa, to organ winien ustalić czy skarżący mogą zapewnić dostawę wody na inne sposoby, np.: korzystając z ujęć własnych, z sieci występujących na działkach sąsiednich lub wykazując, że posiadają gwarancję wykonania takiej sieci w przyszłości. W każdym jednak wypadku organ lokalizacyjny przed wydaniem negatywnej decyzji powinien umożliwić stronie skarżącej wykazanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz Gminy O. kolejny raz dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mającej na celu potwierdzenie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.). Powołaną na wstępie decyzją z dnia 31.01.2023 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie wyznaczonego obszaru analizowanego stwierdzono, że spełniony jest wymóg, iż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej zabudowy. Nie analizowano jednak cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj.: funkcji zabudowy, linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu budynków, z uwagi na fakt, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Burmistrz Gminy O. stwierdził, że analiza warunków określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. byłaby w tym wypadku niecelowa, ponieważ warunki określone w ww. ustawie powinny być spełnione łącznie.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że działka nr [...], obręb C. ma dostęp do drogi gminnej o nr działki [...], obręb C., a zatem spełniony jest wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Analizując zakres wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje sieć elektroenergetyczna i sieć wodociągowa, zaś w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy udokumentowano fakt, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego w zakresie zaopatrzenie w energię. Dalej Burmistrz Gminy O. wyjaśnił, że uwzględniając wskazania z wiążącego go wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.09.2022 r. zwrócił się do Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego Gminy O. o wskazanie czy jest możliwa rozbudowa instalacji wodociągowej na działce wnioskodawcy, tak aby swym zasięgiem obejmowała całe zamierzenie budowlane polegające na zaopatrzeniu w wodę do trzech wnioskowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W odpowiedzi z dnia 30.12.2022 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego Gminy O. wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeśli są spełnione warunki przyłączenia oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wskazano, że ww. przesłanki nie są spełnione w stosunku do wniosku skarżącego ubiegającego się o podłączenie do sieci wodociągowej trzech nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ponieważ wskutek rozbudowy sieci wodociągowej niemożliwe będzie zachowanie minimalnego poziomu świadczenia usług w zakresie dostarczania wody dla obecnych odbiorców usług. Z uwagi na powyższe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wskazało, że nie ma możliwości przyłączenia projektowanych budynków do gminnej sieci wodociągowej, jak również nie ma możliwości rozbudowy istniejącej sieci wodociągowej na koszt wnioskodawcy. Wobec tego organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony, choć spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., tj. teren ma dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie stwierdzono naruszenia z przepisami odrębnymi.

Po sporządzeniu ww. analizy organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w niniejszej sprawie. Swoje uwagi pismem z dnia 30.01.2023 r. zgłosiły strony postępowania J. S. oraz M. S. (razem jako skarżący) wskazując, że są gotowi ponieść koszty przyłączenia do instalacji wodociągowej do nowo utworzonych działek.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nieuwzględnienie § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie MI), a także naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

Uzasadniając odwołanie skarżący podnieśli, że Burmistrz Gminy O. winien wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji przepustowość sieci wodociągowej, do której chcą przyłączyć się skarżący oraz maksymalny pobór z tej sieci przez odbiorców (ich liczbę, rodzaj - gospodarstwo domowe, przedsiębiorstwo - oraz pobór), tak by można było obiektywnie zweryfikować zasadność argumentów, na których oparł się organ. Dalej skarżący wskazali, że w przypadku braku budżetu lub możliwości inwestycyjnych gminy to właściciele działek na swój koszt rozbudowują potrzebną infrastrukturę w porozumieniu z operatorami mediów. W ocenie skarżących organ I instancji odmawiając wydania warunków zabudowy naruszył § 26 ust. 3 rozporządzenia MI, zgodnie z którym "w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę." Zdaniem skarżących oznacza to, że nie było i nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystarczy zobowiązać w niej wnioskodawcę, z uwagi rzekomy brak możliwości technicznych przyłączenia nowych budynków do już istniejącej sieci wodociągowej, do wybudowania przez wnioskodawcę własnego ujęcia wody. Błędna wykładnia art. 61 u.p.z.p. polega również na przyjęciu, że uzbrojenie terenu wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p musi to być instalacją należącą i pozostającą w gestii przedsiębiorstwa przesyłowego (choćby wykonaną na koszt inwestora).

Kolegium nie podzieliło przedstawionych w odwołaniu zarzutów i decyzją z dnia 20.06.2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie SKO Burmistrz zrealizował wskazania z wiążącego wyroku, zaś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiedziało w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie posiada bowiem obowiązku przedstawiać dokładnych wyliczeń, aby wiedzieć czy jest w stanie zapewnić wodę na właściwym poziomie.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, którego podjęcie uzależnione jest od inicjatywy inwestora. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować. Skoro we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał jako przewidywany sposób zaopatrzenia w wodę: "z projektowanego wodociągu" to organ I instancji nie mógł przyjąć indywidualnego ujęcia wody, na co wskazują skarżący w odwołaniu. SKO stwierdziło, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozstrzygana i skarżący mogli zmodyfikować wniosek poprzez wskazanie indywidualnego ujęcia wody, czego jednak nie zrobili. W związku z powyższym w ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył § 26 ust. 3 rozporządzenia MI.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. i J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. nieuwzględnienie § 26 ust. 3 rozporządzenia MI;

3. naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie czy istnieją możliwości zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie twierdzeń urzędnika podległego Burmistrzowi Gminy O. o braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości skarżących, które nie były poparte materiałem dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania, w sposób który nie budzi zaufania do władzy publicznej, skoro organ II instancji przyjmuje argumentację organu I instancji bez stosownych wyliczeń przedstawionych przez ten organ, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżących Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zignorowało, nie rozpatrzyło żadnych formalnych jak i materialnych dowodów przez nich wskazanych, zamiast tego zawierzyło bezzasadnym i niczym nie popartym twierdzeniom pracownika organu I instancji. Według skarżących organ odwoławczy całkowicie zignorował możliwość wydania warunków zabudowy ze wskazaniem na zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, tj. nie uwzględnił § 26 ust. 3 rozporządzenia MI.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20.06.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 31.01.2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - obręb C..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), a w szczególności jej art. 61 ust. 1 pkt 3.

Dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.),

2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.),

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Cytowany przepis określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Tylko spełnianie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Przypomnienia wymaga że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna w danej lokalizacji.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Decyzja ta zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji zasadniczo musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

We wniosku składanym do organu administracji inwestor określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie wciąż pozostaje ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo odmówił skarżącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego tj. z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Wskazać należy, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu – w wyroku z dnia 28.09.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 472/22, Sąd stwierdził, że została ona niedostatecznie wyjaśniona i wobec tego, uchylając decyzje organów I i II instancji, zobowiązał te organy do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykładni i wskazań przedstawionych w tym wyroku.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. W myśl art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać przy tym należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA [...] niepubl.). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. "Wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą zaś sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Jedynie wyjątkowo może dojść do utraty mocy wiążącej takich ocen i wytycznych: przede wszystkim w razie wskazanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.05.2023 r., IV SA/Po 171/23, CBOSA.

W zapadłym wówczas wyroku Sąd podkreślił, że organy nie wywiązały się m.in. z obowiązku określonego w art. 79a k.p.a., wskazując przy tym, że w przypadku gdy na części terenu objętego wnioskiem nie przebiega sieć wodociągowa, to organ winien ustalić czy skarżący mogą zapewnić dostawę wody na inne sposoby, np.: korzystając z ujęć własnych, z sieci występujących na działkach sąsiednich lub wykazując, że posiadają gwarancję wykonania takiej sieci w przyszłości. Organ I instancji realizując wskazania zawarte w wiążącym wyroku zwrócił się do właściwego organu celem wyjaśnienia, czy możliwa jest rozbudowa instalacji wodociągowej na działce skarżącego, tak by swoim zasięgiem obejmowała całe zamierzenie budowlane, a jeśli nie to czy realizacji takiej rozbudowy sieci można dokonać na koszt inwestora, w następstwie czego uzyskał odpowiedź negatywną. Należy zauważyć, że odpowiedzi tej udzieliła jednostka organizacyjna Gminy O. podległa organizacyjnie jej Burmistrzowi.

Na kanwie niniejszej sprawy dostrzeżenia przede wszystkim jednak wymaga, że choć SKO słusznie wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, iż organ orzekający merytorycznie w sprawie warunków zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować, to jednak wobec podniesienia przez skarżących w odwołaniu, że ich zdaniem wystarczy zobowiązać wnioskodawcę w decyzji do wybudowania własnego ujęcia wody – kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona.

Orzekający w niniejszym składzie Sąd doszedł więc do przekonania, że w sprawie naruszono art. 79a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1) W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). Obowiązek wynikający z cytowanego przepisu nie został w sprawie dopełniony. Podkreślenia ponadto wymaga, że skarżący działali bez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem zachowanie wszelkich zasad postępowania administracyjnego przez orzekające organy odnosi szczególne znaczenie dla poszanowania ich praw.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest również obowiązany – co już zostało podkreślone - do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu - jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy - organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący podnosili w odwołaniu, że organy powinny ustalić, czy istnieje możliwość spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w sposób wymieniony w art. 26 ust. 3 rozporządzenia MI. Pomimo tego, organ II instancji nie przeanalizował, czy tak sformułowany zarzut odwołania – mając na uwadze nieprofesjonalny charakter pisma skarżących – może stanowić modyfikację wniosku inwestora. Wyjaśnienie tej kwestii ma w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla sprawy, bowiem możliwość budowy przez inwestora własnego ujęcia wody wypełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a tym samym – po spełnieniu wszystkich pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – czyni możliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też w celu wyjaśnienia tegoż należy zwrócić się do wnioskodawców, czy w świetle treści swego odwołania, modyfikują swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy w ten sposób, że zapotrzebowanie na wodę planowanej inwestycji będzie zaspokojone z ich własnego ujęcia wody.

Mając powyższe na uwadze orzekający Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej ponownie przedwcześnie rozstrzygnęły, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i nie zrealizowały w pełni wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 28.09.2022 r., sygn. akt IV SA/Po 472/22.

Przypomnieć należy, że z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest więc uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (wyrok NSA z dnia 21.04.2021 r., sygn. akt II OSK 1815/18, LEX nr 3212052, wyrok NSA z 22.01.2020 r., II OSK 3487/18, LEX nr 2799018).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że co do zasady, nie ma żadnych podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z indywidualnym ujęciem wody. Możliwe jest zapewnienie dostawy wody na różne sposoby, np. poprzez korzystanie z ujęć własnych, z sieci występujących na działkach sąsiednich lub wykazanie, że posiada się gwarancję wykonania takiej sieci w przyszłości (wyrok WSA we Wrocławiu z 3.12.2019 r., II SA/Wr 667/19, LEX nr 2944911). Podkreśla się również, że co do zasady, przez uzbrojenie terenu w wodę (analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych) należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jednak jest dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody (podobnie zastosowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków). Indywidualne ujęcie wody jest alternatywnym sposobem zaopatrzenia działki w wodę (wyrok WSA we Wrocławiu z 21.08.2013 r., II SA/Wr 406/13, LEX nr 1380026).

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy – po uprzednim wyjaśnieniu przez SKO, czy nastąpiła modyfikacja wniosku inwestora – może się więc okazać, że wnioskodawca jest w stanie zapewnić inne zaopatrzenie działki w wodę, aniżeli pierwotnie wskazane we wniosku. W każdym jednak wypadku organ przed wydaniem negatywnej decyzji – mając na uwadze 79a k.p.a. - powinien umożliwić skarżącym wykazanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Dotychczas organ II instancji nie wywiązał się z tego obowiązku, tak więc przedwczesna jest ocena w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższą wykładnię, a w szczególności zwróci się do skarżących, w celu wyjaśnienia, czy w świetle treści złożonego przez nich odwołania wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został zmodyfikowany co do przewidywanego sposobu zaopatrzenia w wodę. Następnie w oparciu o powyższe ustalenia i oceny wyda ponownie decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.