IV SA/Po 470/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skarg A. S., L. S., W. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...] ,[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi w całości

Decyzją z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020.256, dalej: k.p.a.) i art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym W (Dz. [...], dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołań J. G., A. S., L. S., G. D., J. D., W. M. i D. M. od decyzji Wójta Gminy W. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej, na które składa się instalacja fotowoltaiczna i elektrownia słoneczna o mocy do 3,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie położonym w miejscowości D. i ozn. w ewidencji gruntów jako część działki o nr [...], obręb D., gm. W., umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez G. D., po rozpatrzeniu odwołania J. G., A. S., L. S., J. D., W. M. i D. M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, 3, art. 64 ust. u.p.z.p. ustalił dla Spółki A. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej, na które składa się instalacja fotowoltaiczna - elektrownia słoneczna o mocy do 3.0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, na terenie położonym w miejscowości D. i oznaczonym w ewidencji gruntów jako część działki o numerze [...], obręb D., gm. W..

W czasie prowadzonego postępowania do organu I instancji wpłynęły dwa pisma od bezpośrednich sąsiadów planowanej inwestycji. Państwo A. i L. S., właściciele działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz p. G. i J. D., właściciele działki o numerze ewidencyjnym [...], podnieśli, że planowany teren inwestycji w granicach działki [...] jest niewłaściwy, znajduje się w strefie zabudowy mieszkaniowo - zagrodowej oraz przylega bezpośrednio do ich działek.

Farma fotowoltaiczna jest urządzeniem (instalacją) należącą do odnawialnych źródeł energii, tj. wykorzystującym energię promieni słonecznych. Planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy znamionowej 3 MW (3000 kW) należy do tzw. "dużych" instalacji, dla których w odróżnieniu od instalacji "małych" do 100 kW u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku ustalenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów, na których będą rozmieszczone te urządzenia (art. 10 ust. 2a up.z.p.). W świetle tego przepisu jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, ustala się ich rozmieszczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W oparciu o powyższe przepisy odsunięto lokalizacje urządzeń fotowoltaicznych od istniejących budynków mieszkalnych na odległość 55 m.

W ocenie Wójta uwarunkowania art. 61 u.p.z.p. są w pełni spełnione przez projektowane przedsięwzięcie, ponieważ:

1. według art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej, a istnienie tego rodzaju obiektów i urządzeń w przestrzeni urbanistycznej uzasadnione jest potrzebami społeczeństwa.

2. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne,

3. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Po analizie informacji zawartych we wniosku oraz na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, w pkt 2 decyzji Wójt określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w oparciu o Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1589).

Projekt decyzji Wójt uzgodnił: ze Starostwem Powiatowym w K., Wydział Nieruchomości i Ochrony Gruntów - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ uzgadniający w terminie 2 tygodni nie wyraził stanowiska, dlatego decyzję uznaje się za uzgodnioną; z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w I. - pismem nr [...] z dnia [...].12.2019 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. wydał postanowienie, w którym pozytywnie uzgodnił projekt decyzji; z Ministerstwem Środowiska, Głównym Geologiem Kraju - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ uzgadniający w terminie 2 tygodni nie wyraził stanowiska, dlatego decyzję uznaje się za uzgodnioną; z Okręgowym Urzędem Górniczym w P. - zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. organ uzgadniający w terminie 2 tygodni nie wyraził stanowiska, dlatego decyzję uznaje się za uzgodnioną.

Przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Wójt umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Projekt decyzji został opracowany przez mgr inż. A. Ś. projektanta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uprawnienia MGPiB nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. G., W. M. i D. M., G. D. i J. D., A. S. i L. S..

SKO szeroko przytoczyło argumentację odwołań i stwierdziło, że G. D. nie przysługuje stratus strony z tytułu posiadania praw do nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie może ona wykazać indywidualnego interesu prawnego i dlatego SKO umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z jej odwołania.

Dalej organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych w przypadku, gdy na danym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić jedynie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 w/w ustawy).

Co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady są inwestycje polegające na budowie linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W przypadku tego typu urządzeń i instalacji nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

We wniosku strony z dnia [...] lipca 2019 r. inwestycję opisano jako budowę urządzeń infrastruktury technicznej, na które składa się instalacja fotowoltaiczna - elektrownia słoneczna o mocy do 3.0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą. Realizacja wnioskowanej inwestycji polegać będzie na budowie farmy słonecznej o mocy docelowej do 3,0 MW składającej się z pojedynczych paneli fotowoltaicznych zamontowanych na gruncie. Panele połączone będą ze sobą za pomocą kabli energetycznych w samodzielne układy. Moduły wytwarzać będą energię elektryczną, której parametry za pomocą przetwornic i transformatora zamieniane będą na właściwe dla sieci dystrybucyjnej. Następnie energia za pomocą odcinka linii średniego napięcia oraz słupa odczepowego w całości wprowadzana będzie do sieci publicznej operatora lub poprzez wpięcia do pola średniego napięcia w stacji GPZ. W ramach przedsięwzięcia wybudowany zostanie system fotowoltaiczny wraz ze stacjami transformatorowo-przekaźnikowymi, liniami kablowymi niskich napięć i średnich napięć wraz z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 0,99 ha na gruntach rolnych klasy RIVa, RIVb i RVI nie wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren zamierzenia inwestycyjnego położony jest w obszarze dla którego brak jest odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniami dotyczącymi jego możliwości zabudowy. Inwestor zaznaczył, że ostateczne rozmieszczenie paneli i infrastruktury nastąpi na etapie pozwolenia na budowę.

Fotowoltaika jest technologią, dzięki której promieniowanie słoneczne jest bezpośrednio przetwarzane na energię elektryczną. Polega ona na powstawaniu siły elektromotorycznej w wyniku napromieniowania półprzewodnika przez promienie słoneczne. W celu wykorzystania tego zjawiska buduje się kolektory w postaci baterii słonecznej stanowiących zestaw ogniw fotowoltaicznych połączonych szeregowo, żeby uzyskać odpowiednie napięcie i równolegle, aby uzyskać niezbędną moc. Umieszczone na stojakach tworzą moduł fotowoltaiczny. W ramach przedsięwzięcia planuje się montaż na stojakach posadowionych na gruncie paneli fotowoltaicznych, połączonych w samodzielne układy, przetwornic - przekształtników elektroenergetycznych wraz z transformatorami oraz przyłącza energetycznego do sieci publicznej. Montaż paneli obejmuje połączenie ogniw fotowoltaicznych z konstrukcją [stojakami] i za pomocą kotew bezpośrednio do gruntu. Wysokość montowanych paneli nie przekroczy 5,0 m n.p.t. Energia elektryczna produkowana przez elektrownię będzie dostosowywana do parametrów sieci dystrybucyjnej przez przekształtniki oraz transformator, następnie będzie dostarczana do sieci energetycznej SN 15 kV z wykorzystaniem przyłącza odczepowego lub innego, bądź doprowadzone do stacji GPZ, co zostanie określone przez operatora w warunkach przyłączenia. Celem projektu jest poprawa efektywności energetycznej poprzez wprowadzenie systemów energii odnawialnej polegających na budowie układów fotowoltaicznych. W pobliżu terenu objętego wnioskiem przebiegają linie energetyczne średniego oraz wysokiego napięcia, a wiec znajdują się już obiekty o funkcji elektroenergetycznej - infrastruktura techniczna. Na terenie inwestycji planuje się usytuowanie do trzech kontenerów o wym.: długość do 10 m, szerokość do 5 m i wysokość do 4 m na potrzeby stacji transformatorowej.

Z przedstawionych we wnioskach opisów wynika, że inwestycja ta stanowi niewątpliwie zespół urządzeń służących wytwarzaniu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii tzn. niekopalnych źródeł energii obejmujących promieniowanie słoneczne (vide: art. 2 pkt 13 lit. a w związku art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii).

Wójt zobligowany był zatem ocenić, czy przedmiotowa inwestycja - będąca urządzeniem infrastruktury technicznej i instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - spełnia wymogi z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. tj., czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy założeniu, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W wniosku Inwestor określił zapotrzebowania inwestycji:

• na wodę - brak zapotrzebowania na wodę,

• sposób odprowadzenia lub oczyszczania ścieków - ścieki nie występują,

• sposób zagospodarowania wód opadowych - powierzchniowo na terenie własnej działki,

• sposób obsługi komunikacyjnej - ustalenie wjazdu i wyjazdu - wjazd poprzez działkę [...] obręb D., gmina W. .

• uzyskanie warunków przyłączenia projektowanej farmy słonecznej do sieci elektroenergetycznej będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy,

• energię elektryczną: budynki kubaturowe będą zasilane poprzez instalację fotowoltaiczną.

Powyższe dowodzi, iż działka inwestycyjna posiada wystarczające uzbrojenie w oparciu o treści art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy planistycznej. Zauważyć tutaj należy, iż przepis ten odnosi się do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania m.in. energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej.

Przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze nie większym niż 0,99 ha na gruntach rolnych klasy R IVa, R IV b i R VI nie wymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (nie obejmuje III klasy). W związku z powyższym wymóg stawiany przez przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu uznać należy za spełniony.

Na terenie objętym wnioskiem oraz w sąsiedztwie nie znajdują się obiekty budowlane wpisane do rejestru zabytków. Teren objęty wnioskiem nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej. Teren planowanej inwestycji nie leży w strefie ochronnej ujęcia wód w rozumieniu art. 58 ust. 1 prawa wodnego. Teren planowanej inwestycji leży na terenie górniczym i nie leży na obszarze górniczym w rozumieniu art. 6 powołanej wyżej ustawy. Teren planowanej inwestycji leży w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych - (GZWP nr [...] [...]). W bezpośrednim zasięgu oddziaływania inwestycji nie są zlokalizowane obszary prawnie chronione w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151 póz. 1220 z późn. zm.) ani obiekty uzdrowiskowe i sanatoryjne podlegające przepisom ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym.

Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 -3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przedmiotowe postępowanie dotyczy budowy instalacji fotowoltaicznej - elektrowni słonecznej, której obszar zabudowy nie przekroczy 0,99 ha. W związku z powyższym, inwestycja objęta niniejszym wnioskiem nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Podczas eksploatacji elektrowni nie będą powstawać ścieki socjalno-bytowe, ścieki technologiczne. Ścieki deszczowe odprowadzane będą na tereny uprawne na terenie działki inwestycyjnej. W przypadku wymiany zużytych elementów zabierane będą przez organy posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami do utylizacji. Ogniwa najczęściej produkowane są z krzemu, który jest drugim po tlenie pierwiastkiem występującym na kuli ziemskiej. Zaletami systemów fotowoltaicznych jest ekologiczność, niezawodność oraz brak ruchomych podzespołów mechanicznych powodujący hałas.

SKO uznało za niezasadne zarzuty odwołań dotyczące tego, że organ I instancji w swojej decyzji nie uwzględnił zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt: II OSK 2084/13, LEX nr 1794243 i przywołane tam orzecznictwo). Jak słusznie zauważył organ I instancji w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy oraz długofalową politykę przestrzenną gminy. Ma ono określać zakres ustaleń planu oraz pewne ogólne założenia przestrzenne. Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych, przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 718/14). Ustalenia określone w postanowieniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasadnym więc było wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która rozstrzygała o możliwości powstania instalacji fotowoltaicznej, bowiem wnioskowana inwestycja spełnia wymagania stawiane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3- 5 u.p.z.p. Z żadnego przepisu prawa nie wynika prawny wymóg, aby farma fotowoltaiczna powstać mogła jedynie na terenach objętych planem.

Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą stanowić subiektywne przekonanie osób trzecich o uciążliwości planowanej inwestycji czy spadku atrakcyjności lub wartości ich nieruchomości. Warto przy tym dodać, iż żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanej przepisami prawa niezmienności otoczenia.

Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji bezplanowej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi pierwszy z etapów procesu inwestycyjnego, który zakreśla pewne ramy, wskazuje na parametry, których konkretyzacja nastąpi na kolejnym etapie. Dopiero wówczas właściwe organy podejmą kroki weryfikujące zgodność planowanych obiektów z odpowiednimi przepisami w tym technicznymi, a także zgodności z uzasadnionymi interesami osób trzecich (art. 5 Prawa budowlanego). Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zapewnił ochronę interesów osób trzecich w stopniu wynikającym z ustawy, czemu dał wyraz w zapisach kwestionowanej decyzji.

SKO podkreśliło ponadto, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a większość zarzutów odwołania dotyczy postępowania, które Wójt prowadzi z wniosku Spółki B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (w podziale na etapy 2x1 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], obręb D., gmina W. (powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi [...] ha, każdy z etapów planowanego przedsięwzięcia zajmie do [...] ha powierzchni). W związku z powyższym, że są to różne postępowania, prowadzone w oparciu o inne przepisy prawa, SKO nie mogło zająć stanowiska co do zarzutów czynionych względem postępowania środowiskowego.

Na zakończenie organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji posiadała de facto jeden załącznik graficzny w postaci mapy w skali 1:1000 (opis mapy: załącznik 1 do decyzji). Niemniej jednak, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, brak w konkretnym przypadku wymogu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza brak konieczności wyznaczania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie istnieje również wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy, wskazanych w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Skargi na decyzję SKO złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i L. S., W. i D. M. oraz J. D. (dalej: skarżący), żądając jej uchylenia decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Decyzji zarzucono:

- niewłaściwie prowadzone postępowanie administracyjne, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej na które składa się instalacja fotowoltaiczna - elektrownia słoneczna o mocy 3,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na działce ozn. nr ew. [...] obręb D. powinna być uchylona lub postępowanie administracyjne wstrzymane do czasu wydania decyzji środowiskowej,

- błędną interpretację przepisów, co do definicji urządzeń infrastruktury technicznej oraz definicji urządzeń instalacji odnawialnych źródeł energii i w efekcie niestosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa",

- niezgodność umiejscowienia farmy fotowoltaicznej ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, którego zapisami należy kierować się w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego gminy,

- niewyznaczenia wokół działki inwestycyjnej obszaru w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem".

W ocenie skarżących decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się niezasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p, a w szczególności przepis art. 61 ust.1 pkt 1-5.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wskazuje się, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 100 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. (por. wyrok z dnia 14 listopada 2018 r. w sprawie II OSK 2758/16 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). Zauważyć tu jednak trzeba, że orzeczenia te wydane zostały przy nieaktualnym już brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W pkt 1 w/w przepisu określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Zasadnie jednak zauważyły organy obu instancji, że zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak nastąpiła dnia [...] sierpnia 2019 r. Z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W związku z tym niezasadne okazały się zarzuty skarg dotyczące niezachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Powoływane przez skarżących orzecznictwo odnosi się do starego stanu prawnego.

Nie można też podzielić zarzutu skarg o konieczności wstrzymania postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o powierzchni [...] ha. Przedmiot niniejszego postępowania jest inny i nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie, którego dotyczy nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie zasługują na uwzględnieni także zarzuty dotyczące niezgodności umiejscowienia planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, którego zapisami – w ocenie skarżących – należy kierować się w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Słusznie bowiem organy obu instancji podniosły, ze studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnych. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ze studium zauważyć jeszcze należy, ze jak wskazano w wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 64/16 (CBOSA) "argument, iż instalacja paneli fotowoltaicznych zawsze prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłowa, nie może być stawiany jako argument przeciwko dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, której dopuszczalnym celem jest zmiana funkcji, czy przeznaczenia danego terenu. Nieskorzystanie przez organy gminy z władztwa planistycznego i rezygnacja z uchwalenia planu miejscowego dla określonego terenu, oznacza podporządkowanie określonego terenu reżimowi ustawowemu, tj. dopuszczalność zmiany jego zagospodarowania właśnie w oparciu o indywidualną decyzję o warunkach zabudowy. Taka decyzja, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., może doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale nigdy do zmiany przeznaczenia, bo takie przeznaczenie w sensie normatywnym nie istnieje".

Końcowo zwrócić należy jeszcze uwagę na treść odręcznej adnotacji na załączniku nr [...] do skargi, wskazującą na zespół stanowisk archeologicznych na terenie, na jakim powstać ma farma fotowoltaiczna. Skala, w jakiej sporządzona jest mapa w załączniku nr [...] nie pozwala jednak na postawienie tezy, że zaznaczony na niej obszar zespołu stanowisk archeologicznych obejmuje część działki [...], na której planowana jest inwestycja – granica obszaru zespołu stanowisk przebiega raczej wzdłuż południowej granicy działki inwestycyjnej. Poza tym zwrócić należy uwagę, iż przedłożona mapa nie zawiera żadnego oznaczenia konkretnych stanowisk, a jedynie granice pewnego obszaru. Z wykazu jednostek kulturowych/chronologicznych w zespole wynika zaś, że zespół obejmuje stanowiska począwszy od kultury ceramiki wstęgowej rytej (a więc najstarszej neolitycznej kultury na ziemiach polskich z szóstego i piątego tysiąclecia przed naszą erą) aż do okresu nowożytnego. Z przedłożonego wraz ze skargą dokumentu nie wynika więc w żaden sposób, że na terenie działki inwestycyjnej obowiązują jakiś szczególny reżim prawny w aspekcie ochrony zabytków. Z dostępnej w internecie uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (bip.[...].pl) wynika, że na terenie gminy znajdują się dwa stanowiska archeologiczne wpisane do rejestru zabytków i objęte ścisłą ochroną konserwatorską: gródek stożkowaty w K. – M. oraz grodzisko w miejscowości Ś.. Na załącznikach graficznych nr [...] do uchwały uwidoczniono także strefę ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych. Widoczna ona jest również na mapie zawartej w analizie urbanistycznej (k. 184 akt adm.) jako jasnopopielate kreskowanie obwiedzione czarnymi kropkami. Strefa ta znajduje się w miejscowości D. na zachód od działki inwestycyjnej. Załącznik nr [...] do skargi nie podaje zatem w wątpliwość prawidłowości ustaleń Wójta w zakresie ochrony zabytków.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że organów obu instancji nie dopuściły się uchybień, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych przez nie decyzji.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi w całości oddalił.