IV SA/Po 459/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Połajewie z dnia 30 września 2022 r. nr XXVII/259/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w zakresie wybranych obszarów w obrębach: Boruszyn, Krosin, Krosinek, Młynkowo, Przybychowo, Połajewo, Tarnówko i Sierakówko 1. stwierdza nieważność § 11 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Połajewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na sesji w dniu 30 września 2022 r. Rada Gminy w Połajewie (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr XXVII/259/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w obrębach: Boruszyn, Krosin, Krosinek, Młynkowo, Przybychowo, Połajewo, Tarnówko i Sierakówko (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 28 czerwca 2023 r. (IR-XI.0552.6.2023.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a-c - a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie 05 października 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a-c Uchwały dla terenów zabudowy zagrodowej (oznaczenie "RM") zawarto ustalenia w zakresie minimalnej powierzchni działki, minimalnej szerokości frontu działki i kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego. W piśmie z 05 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Połajewo (dalej jako "Wójt") wyjaśnił, że powyższe parametry zostały określone w Planie na potrzeby przeprowadzenia w przyszłości procedury scalenia i podziału gruntów, gdyby z takim wnioskiem wystąpili właściciele nieruchomości. Tymczasem - jak dalej wyjaśnił autor skargi - zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n.") przepisy dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Zatem Rada Gminy, wprowadzając do treści Planu zasady scalania i podziału gruntów dla celów rolnych, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Połajewo - Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, zastępowanego przez r.pr. D. R., wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśniła, że plan miejscowy nie jest przyjmowany w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym regulacja art. 101 ust. 2 u.g.n. nie ma związku z Uchwałą, a jedynie stanowi o tym, iż procedury scalania i podziału nieruchomości, określone w tej ustawie, stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Rada Gminy w § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a-c Uchwały nie określiła procedury scalania i podziału nieruchomości, a jedynie ustaliła parametry działek. Natomiast wyjaśnienia Wójta, w których określono cel powyższej regulacji ("na potrzeby przeprowadzenia w przyszłości ewentualnego postępowania scaleniowego i podziału gruntów") nie są wystarczającą podstawą do ich kwestionowania, i uznania, że powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 11 sierpnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 16 sierpnia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Połajewie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 05 października 2022 r. - wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXVII/259/2022 Rady Gminy w Połajewie z dnia 30 września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w obrębach: Boruszyn, Krosin, Krosinek, Młynkowo, Przybychowo, Połajewo, Tarnówko i Sierakówko - w zaskarżonej części, obejmującej przepisy § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a-c, zawierające ustalenia dla terenów zabudowy zagrodowej ("RM") w zakresie minimalnej powierzchni działki ("zgodnie z przepisami odrębnymi" - lit. a), minimalnej szerokości frontu działki ("20 m" - lit. b) oraz kąta położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego ("90ş z tolerancją +/- 30ş lub równolegle do granic działek sąsiednich" - lit. c).

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 13 października 2022 r. (poz. 7267), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 34 Uchwały), tj. 28 października 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył Uchwałę jedynie w określonej części, obejmującej jej § 11 ust. 2 pkt 2. W konsekwencji tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13; dostępne w CBOSA).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19).

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - "umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych, narusza przepisy art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjętych zasad nie można ustalać dla terenów przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne" (zob. m.in. wyroki WSA: z 23.08.2018 r., IV SA/Po 578/18; z 11.07.2019 r., IV SA/Po 242/19; z 24.10.2019 r., IV SA/Po 865/19; z 06.02.2020 r., IV SA/Po 862/19; dostępne w CBOSA).

Należy przy tym podkreślić, że kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, co do zasady nie wymaga unormowania. A tam, gdzie ustawodawca uznał to za celowe lub niezbędne, odnośne regulacje ustanowił sam (por. m.in.: art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a u.g.n., a także przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, do których odsyła art. 101 ust. 2 u.g.n.). Skoro zaś omawiane zagadnienia podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości przeznaczonych na cele rolne i leśne zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach, to oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania przepisów art. 15 ust. 3 pkt 10 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Przepisy te nie mogą być bowiem interpretowane w taki sposób, iżby upoważniały radę gminy do normowania, w uchwalanych na ich podstawie planach miejscowych, wskazanych w tych przepisach kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów oraz scaleń i podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach – w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych (zob. szerzej: wyrok WSA z 11.07.2019 r., IV SA/Po 242/19, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy i odnosząc je do zaskarżonego przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 Uchwały - w brzmieniu:

"§ 11. Zasady podziału nieruchomości objętych planem [...] 2. Ustala się zasady i warunki podziału nieruchomości: [...] 2) Parametry działki budowlanej dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1-RM.2, 1-RM.12, 1-RM.17, 1-RM.20, 1-RM.22, 1-RM.25, 2-RM.6, 2-RM.13, 3-RM.2, 3-RM.3, 3-RM.8, 4-RM.2, 4-RM.6, 4-RM.8, 4-RM.13, 5-RM.6, 5-RM.10, 5-RM.31, 5-RM.34, 6-RM.l, 6-RM.4, 6-RM.14, 8-RM.6:

a) minimalne powierzchnia działki: zgodnie przepisami odrębnymi,

b) minimalna szerokość frontu działki: 20 m,

c) kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego: 90° z tolerancją +/- 30° lub równolegle do granic działek sąsiednich"

- Sąd doszedł do przekonania o konieczności stwierdzenia nieważności postanowień § 11 ust. 2 pkt 2 lit. b-c Uchwały, jako naruszających prawo w stopniu istotnym.

Natomiast nieco inaczej rzecz się przedstawia w przypadku regulacji § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a Uchwały, w której określono ("ustalono") minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek za pomocą zwrotu odsyłającego: "zgodnie z przepisami odrębnymi". W ocenie Sądu taka regulacja, jako faktycznie pozbawiona treści (nowości) normatywnej, a sprowadzająca się wyłącznie do odesłania do przepisów odrębnych, choć jawi się jako zbędna, to jednak nie narusza prawa w stopniu istotnym. Dlatego w tym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 11 ust. 2 pkt 2 lit. b i lit. c Uchwały.

W pozostałej części - tj. co do objętego również żądaniem Wojewody stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a Uchwały - Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie, ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.