IV SA/Po 434/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2023 r. [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...], ustalającej, iż kwota [...]zł pobrana przez M. S. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz M. S., w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. M. S. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego, na rzecz B. S. i M. S., na okres zasiłkowy [...].

Decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał zasiłek rodzinny na B. S., w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. oraz S. , w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r.

Ponadto przyznano dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. na M. S..

Zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2022 r. SKO w P. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., na rzecz M. S..

W wyniku wszczętego postępowania, SKO w P. decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] postanowiło stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w kwocie [...]zł miesięcznie.

W dniu 21 października 2022 r. Prezydent Miasta P. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...]

Decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. Prezydent Miasta P. ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez M. S. tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na rzecz M. S. w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zdecydowała o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. Decyzję doręczono w dniu 9 listopada 2022 r.

W dniu 15 listopada 2022 r. M. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołująca wskazała, że nie wnioskowała o przedmiotowe świadczenie, zostało przyznane w wyniku błędu organu. Decyzja o zwrocie rozdysponowanych już środków jest krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z odwołaniem oraz aktami przedmiotowej sprawy postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wskazano, że podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 625) zwana dalej "ustawą", lub "u.ś.r.".

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in., w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy: świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie pkt 4 ww. przepisu ustawy. Świadczenia rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., na rzecz S. M. zostało przyznane przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 7 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. z dnia 7 stycznia 2021 r. w części dotyczącej przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W konsekwencji zdaniem SKO, uznać należy, iż świadczenia wypłacone w okresie od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 października 2021 r., na rzecz M. S., jest świadczeniem pobranym przez M. S. nienależnie.

Nienależnie pobrana kwota to kwota w wysokości [...] zł, tj: [...] zł x 11 miesięcy. Świadczenia nienależne wypłacono w dniach: 15 grudnia 2020 r. do 15 października 2021 r.

Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2851/20).

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Sądu M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja obarczona jest rażącym naruszenie prawa materialnego - tj. art. 30 ust 1 u.ś.r. - wynikającym z błędnie dokonanej wykładni tego przepisu i braku dostrzeżenia dystynkcji pojęć "nienależne świadczenie" oraz " świadczenie nienależnie pobrane". O ile nie może rodzić wątpliwości, że świadczenie pobrane na podstawie decyzji, która następnie została uznana za nieważną jest (było) nienależnym świadczeniem - o tyle nie stanowi ono per se świadczenia nienależnie pobranego. Jednocześnie obowiązek zwrotu przewidziany jest nie w odniesieniu do "świadczeń nienależnych" - ale "świadczeń nienależnie pobranych".

Zdaniem pełnomocnika o zwrocie nienależnego świadczenia można mówić wyłącznie w przypadku, gdyby pobierając świadczenie Skarżąca miała wiedzę, że pobiera je nienależnie. Oznacza to, że organ mógł (i powinien) zobowiązać ją do zwrotu świadczenia jedynie w przypadku, gdyby w toku postępowania ustalił, że Skarżąca pobierała świadczenie nienależne w sytuacji w której sama doprowadziła do jego nienależnego przyznania lub przynajmniej miała świadomość, że świadczenie to się jej nie należy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. ustalającą, iż kwota [...]zł pobrana przez skarżącą tytułem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

Materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu.

Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się - m.in. - świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.).

W sprawie spór dotyczy ustalenia, czy organy zasadnie orzekły o uznaniu wypłaconych skarżącej za poszczególne okresy świadczeń na dziecko za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązały ją do zwrotu tychże świadczeń. Stronie przyznano świadczenia rodzinne na dziecko decyzją, którą następnie w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego (decyzją wznowieniową) - stwierdzono jej nieważność.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Ta regulacja jest odmienna od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony, co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia.

Jeżeli zatem za stwierdzeniem nienależności pobranego świadczenia przemawia spełnienie obiektywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie w wyniku wznowienia postępowania, to przesłanki braku winy oraz świadomości, co do pobierania nienależnego świadczenia, jako przesłanki pozaustawowe, nie mogą powodować uchylenia zaskarżonych decyzji. Na podstawie art. 2 Konstytucji RP strona nie jest chroniona bezwarunkowo w sytuacji, kiedy zachodzą w pełni uzasadnione podstawy do uznania przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., I OSK 2851/20 i z 26 stycznia 2021 r., I OSK 2198/20; CBOSA).

Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a. - następnie stwierdzono nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Sąd wskazuje również, że nie budzi aktualnie wątpliwości, na gruncie obowiązującej treści u.ś.r., że organy administracji mają uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzić zarówno nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, jak i orzec o ich zwrocie - art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (wyr. NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2188/17 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Konkludując, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7,77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu i brak było podstaw do ich uchylenia.

Na marginesie Sąd wskazuje, że w myśl art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. -orzekł jak w sentencji wyroku.