IV SA/Po 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu C. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Burmistrz Gminy S., po kolejnym (trzecim) rozpoznaniu sprawy z wniosku C. R., decyzją z dnia 17 listopada 2022 roku ([...]; nr [...]), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr geod. [...], obręb S., gmina S..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym nie znaleziono zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji co do linii zabudowy. W zakresie pozostałych parametrów, tj. funkcji, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, parametrów wysokościowych oraz geometrii dachu, zgodnie z wynikami analizy, planowana inwestycja kontynuuje wartości występujące w obszarze analizowanym.

Burmistrz wskazał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące/projektowane lub zagwarantowane umową uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 24 października 2023 roku (nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz kolejny raz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gminy S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w części tekstowej analizy nadal nie uwzględniono wszystkich zabudowanych działek, które występują w obszarze przyjętym do analizy. Fakt wpisania działek do tabelki zawartej w tym dokumencie nie przesądza o ich faktycznym wzięciu pod uwagę w czasie analizy. Działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] winny być uwzględnione w czasie dokonywania analizy, znajdują się bowiem w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium z analizy wynika, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności zabudowania terenu. Teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej.

Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, iż decydujące znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma tzw. zabudowa dominująca w danym terenie, a wprowadzenie wnioskowanej zabudowy na dany teren będzie powodować dezintegrację przestrzeni oraz wzmacniać proces ekspansji zabudowy na tereny niezabudowane, zwiększając przy tym koszty budowy infrastruktury.

Odnosząc się do kwestii ustalenia linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że według odwołującego się dla działek sąsiednich (podział działki [...]:561/9 oraz działki nr [...]) zostały już wydane pozytywne decyzje o warunkach zabudowy. organ odwoławczy stwierdził, że informacje te powinny być uwzględnione w toku orzekania przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że rolą organu odwoławczego jest przede wszystkim ocena, czy analiza została wykonana zgodnie z przepisami oraz czy jej wyniki są wiarygodne. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Postępowanie odwoławcze w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Działanie takie w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

C. R. skorzystał z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego.

Storna wskazała, że pismem z dnia 20 grudnia 2022 roku ponownie odwołała się od odmownej decyzji Burmistrza Gminy S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu zawarte zostało żądanie ustalenia warunków zabudowy przez organ II instancji, gdyż Burmistrz Gminy S. ignoruje decyzje organu odwoławczego i odmawia ustalenia warunków zabudowy.

Wnoszący sprzeciw uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nadużywa decyzji kasacyjnej i chronicznie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powiela te same błędy.

W ocenie strony zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy przez organ II instancji, gdyż Kolegium dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie takiej decyzji. Odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji nie oznacza automatycznie, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej, którą ustali warunki zabudowy (wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1299/11, II OSK 1986/12 oraz II OSK 55/13).

Rozstrzygniecie o odmowie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo własności oraz zasadę równości wobec prawa. Gmina nie stosuje tych samych standardów wobec obywateli, gdyż wydała pozytywne decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr [...] oraz nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2249 ze zm.).

Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W tym trybie sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.).

Na mocy przepisu art. 64d § 2 P.p.s.a. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Natomiast zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Sprzeciw okazał się uzasadniony.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd nie podziela oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że już tylko analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium trafnie dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd, iż rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096).

Jednak stanowisko zaprezentowane przez skarżony organ na potrzeby kontrolowanej sprawy, co trafnie dostrzega skarżący, opiera się tylko na jednym z kierunków orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, a w tym zakresie istnieją jeszcze inne stanowiska, które dopuszczają możliwość ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego (wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, LEX nr 1291897; wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12, LEX nr 1502249; czy wyrok NSA z 9.06.2014 r., II OSK 55/13, LEX nr 1519408).

Przyjmuje się, że reformatoryjne ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy musi spełniać wymóg wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, choć odmiennego od decyzji pierwszoinstancyjnej, to co do zasady w oparciu o ten sam materiał dowodowy (wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, LEX nr 2118235).

Analiza treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, doprowadziła Sąd do przekonania, że ocena dotycząca naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej została zbudowana na błędnym założeniu o materialnoprawnej niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy w reformatoryjnej decyzji organu odwoławczego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska. Z żadnego przepisu ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665).

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane/powołane żadne okoliczność, które można by rozpoznać jako potwierdzenie stanowiska, że decyzja Burmistrza Gminy S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Prawidłowego potwierdzenia stanowiska o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie stanowi argumentacja, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu "w części tekstowej nadal nie uwzględnia wszystkich działek zabudowanych, które występują w obszarze przyjętym do analizy".

Kolegium w żadnym zakresie nie dowiodło tego, iż przedstawienie cech zabudowy i zagospodarowania działek w tabeli jest niewystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy przedsięwzięcie opisane we wniosku spełnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa.

Argumentacja organu odwoławczego nie daje podstaw do przyjmowania stanowiska, iż opis cech zabudowy i zagospodarowania działek pomija jakieś zabudowane działki z obszaru analizowanego.

Jednak takie stanowisko organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia ani w treści decyzji Burmistrza Gminy S., ani w treści dokumentu "Wyniki analizy urbanistycznej", który stanowi załącznik do tej decyzji.

Analiza treści tabeli opisujące cechy zabudowy i zagospodarowania działek z obszaru analizowanego w połączeniu z treścią dokumentu "Wyniki analizy urbanistycznej", a także treścią uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie pozastawia żadnych wątpliwości, iż całkowicie chybione są sugestie Kolegium o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które miało by stanowić o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Burmistrza Gminy S. objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie wszystkich parametrów zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z wyjątkiem linii zabudowy. Natomiast z obszernego opisu wyników analizy dotyczących braku spełnienia warunku w zakresie linii zabudowy (tabela pkt 1 lit. b) wynika jednoznacznie, że ocena o braku spełnienia tego parametru została sformułowana na podstawie wszystkich działek z obszaru analizowanego, które ujęte zostały w tabeli dokumentującej istniejące uwarunkowania co do linii zabudowy.

W tabeli wskazano osiem działek zabudowanych, dla których ujawniono istniejącą linię zabudowy kształtującą się na poziomie od 1m (działka nr [...]), poprzez 6m (działki nr [...], [...], [...], [...], [...]) oraz 10m (działka nr [...]), aż do 17m (działka nr [...]).

Skoro w wynikach analizy wskazuję się, że "linia zabudowy jest nieregularna i kształtuje się w odległościach od 1m do 17m od granic frontowych działek z działkami drogowymi", to nieprawdziwe są twierdzenia organu odwoławczego, iż ocena o braku spełnienia warunku dotyczącego obowiązującej linii zabudowy dla działek sąsiadujących zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej została sformułowana z pominięciem, którejś z działek wskazanych w tabeli dokumentującej cechy zabudowy istniejące w obszarze analizowanym.

Treść wyników analizy urbanistycznej jednoznacznie potwierdza analogiczny stan rzeczy co do parametrów planowanej budowy uznanych za spełnione, tj. powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Dowodu wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części nie stanowi ani treść pisma inwestora z dnia 17 listopada 2022 roku zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia, a złożonego w odpowiedz na przedstawiony mu projekt decyzji organu I instancji, ani argumentacja odwołania, które wskazują, że dla sąsiednich działek nr [...], [...] oraz [...] wydane zostały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Prawidłowej podstawy faktycznej dla skorzystania z kompetencji do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie stanowi odmienna ocena organu odwoławczego wyrażona w kwestii zasadności decydującego znaczenia tzw. zabudowy dominującej, dezintegracji przestrzeni oraz wzmacniania procesów ekspansji zabudowy na tereny niezabudowane, czy też powołane stanowiska sądów administracyjnych dotyczące prawa zabudowy jako prawa wywodzonego z prawa własności oraz sposobu ustalenia linii zabudowy. Nie może budzić wątpliwości, że taka argumentacja nie dowodzi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, lecz stanowi wyraz dokonania odmiennej oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 wskazanej ustawy.