IV SA/Po 400/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. (obecnie: P. sp. z o.o.) z siedzibą we W. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; 2. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. (obecnie: P. sp. z o.o.) z siedzibą we W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 12 grudnia 2019 r. (znak: [...]; zwanym też dalej "Zarządzeniem"), skierowanym do H. Z. jako Prezesa Zarządu spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (zwanej też dalej "Kontrolowaną", "Spółką" lub "Skarżącą"), Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 13 lutego 2019 r. do 15 marca 2019 r. w S. Sp. z o.o. Oddział W. w P. przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] z 15 marca 2019 r. (zwanym też dalej "Protokołem kontroli") oraz zastrzeżeń do tego protokołu wniesionych przez Spółkę pismami z 20 marca 2019 r., 03 kwietnia 2019 r. i 14 maja 2019 r., do których Organ odniósł się pismami z 30 kwietnia 2019 r. i 07 czerwca 2019 r. – zarządził:

"1. Podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu

W terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych

2. Zaprzestać wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych biologicznie nierozkładalnych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego

W terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych

3. Podjąć działania w celu uzyskania wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami zgodnie ze stanem faktycznym

W terminie: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych".

Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń – "na dzień 31.01.2019 r." W uzasadnieniu Zarządzenia wskazał, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej w Oddziale W. Spółki w P., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WWIOŚ zarządził w punktach 1-3 usunięcie stwierdzonych naruszeń, które w dalszej części uzasadnienia szczegółowo opisał, wyjaśniając, co następuje.

Ad 1. W trakcie kontroli ustalono, że z utwardzonych miejsc, gdzie czasowo są gromadzone odpady, powstają ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (np. azot amonowy, azot azotynowy, miedź i węglowodory ropopochodne), będące odciekami z miejsc magazynowania odpadów, których wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Fakt odprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu potwierdzają faktury VAT wystawione przez przewoźnika za wywóz ścieków opisanych jako "wywóz wody opadowej". W trakcie kontroli nie okazano pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Ustalono też, że Spółka złożyła wniosek do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego z punktu zbierania i magazynowania odpadów zarządzanego przez W. Oddział Spółki, a położonego przy ul. [...] w P.. Do wniosku załączono operat wodnoprawny opracowany w marcu 2019 r. Przytoczywszy treść art. 389 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm., dalej w skrócie "p.w."), Organ zaznaczył, że lista substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zawarta została w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. poz. 1220; dalej jako "rozporządzenie MGMiŻŚ), i obejmuje ona m.in. takie substancje, jak: azot amonowy, azot azotynowy, miedź i węglowodory ropopochodne.

Ad 2. W dniu rozpoczęcia kontroli, podczas oględzin, ustalono, że na terenie zakładu (plac manewrowy przy rampie przeładunkowej), przy ogrodzeniu zakładu od strony torów kolejowych znajduje się zastoina wód opadowych i roztopowych, będących w rzeczywistości ściekami przemysłowymi. Od strony torów kolejowych na drodze brukowej widoczna była podłużna kałuża. W pobliżu zatoki wyłożonej płytami betonowymi, na gruncie przy betonowym ogrodzeniu kontrolowanego zakładu stwierdzono obecność niewielkiego zagłębienia terenu z przekopem prowadzącym pod ogrodzeniem zakładu, w którym bezpośrednio na gruncie stagnowała brązowa ciecz. Zatem, zdaniem Organu, Spółka nie zapewniła ochrony wód przed zanieczyszczeniem, jak również odprowadzała nieoczyszczane ścieki przemysłowe, wbrew zakazowi określonemu w art. 75 ust. 1 pkt 3 p.w. W powstających ściekach przemysłowych z terenów utwardzonych przeznaczonych do czasowego przetrzymywania odpadów znajdują się substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane. Ścieki przemysłowe powstające w wyniku prowadzenia działalności przez kontrolowany podmiot nie są zaliczane do ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych, nie są też poddawane oczyszczaniu w procesie odwróconej osmozy, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby ich wprowadzanie do ziemi. W związku z powyższym Spółka nie może odprowadzać ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do ziemi.

Ad 3. W czasie kontroli ustalono, że Spółka posiada wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami pod numerem [...] do działu X i XI. Wpis nie obejmuje wytwarzania odpadów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, tj. do działu XII. Tymczasem w trakcie oględzin na terenie zakładu stwierdzono za halą namiotową i budynkiem socjalnym, utwardzonym płytami betonowymi, obecność 2 metalowych kontenerów oraz ok. 10 sztuk z zewnątrz tekturowych pojemników ze stłuczką szklaną. Ponadto stwierdzono magazynowanie przy ogrodzeniu od strony północnej kilku worków typu big-bag z folią oraz elementów metalowych. Przed wejściem do hali namiotowej ustawiony był metalowy kontener wypełniony odpadami z demontażu, m.in. elementami drewnianymi i metalowymi. Obok kontenera znajdowały się palety drewniane, z kolei wewnątrz hali znajdowało się kilka plastikowych pojemników wypełnionych workami z tworzywa sztucznego. W trakcie kontroli we wniesionych zastrzeżeniach załączonych do protokołu oględzin przez Kontrolowaną wyjaśniono, że odpady zarówno w metalowym kontenerze, w big-bagach, w walcowatych pojemnikach i reszta odpadów znajdująca się w pobliżu hali namiotowej są odpadami wytworzonymi przez Spółkę. W dniu 13 marca 2019 r. przedstawiciel Spółki zeznał, że odpady w okolicach hali namiotowej są wytwarzane przez Spółkę w związku z prowadzoną działalnością i w związku z przebudową pomieszczeń gospodarczych na archiwa. W trakcie kontroli okazał ewidencję dla tych odpadów, świadczącą o ich wytworzeniu przez Spółkę. Tym samym - jak skonstatował Organ - Spółka wytwarzała po dniu 25 lipca 2018 r. odpady, pomimo że nie posiadała wpisu do rejestru bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: "BDO") do działu XII, jak również nie złożyła wniosku o wpis w tym zakresie. Spółka, z uwagi na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem działalności przy ul. [...] w P., zobowiązana była do złożenia do 24 lipca 2018 r. wpisu do BDO w dziale XII: Wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Na podstawie informacji zawartych w BDO oraz kontroli ustalono, że Spółka nie dokonała takiego wpisu do rejestru, prowadzonego przez Marszałka Województwa W., zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm., dalej w skrócie "u.o."). W konsekwencji w okresie od 25 lipca 2018 r. do dnia zakończenia kontroli Spółka wytwarzała odpady bez wpisu do bazy.

W piśmie z 20 grudnia 2019 r. WWIOŚ poinformował "w nawiązaniu do zarządzenia pokontrolnego", że "omyłkowo wyznaczono termin na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31.01.2019 r. Prawidłowy termin przekazania pisemnej informacji to 31.01.2020 r."

Skargę na opisane zarządzenie pokontrolne WWIOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółka, reprezentowana przez r.pr. K. S., która wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zastrzegła, że szerszą argumentację przedstawi w późniejszym terminie.

W odpowiedzi na skargę WWIOŚ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem. Ponadto podtrzymał stanowisko wyrażone w Zarządzeniu.

Pismem z 10 sierpnia 2020 r. Skarżąca uzupełniła skargę, podnosząc w szczególności, że naruszenia wskazane przez WWIOŚ nie zostały prawidłowo stwierdzone i dostatecznie wykazane – zwłaszcza nie przeprowadzono badań stwierdzających, że próbki ścieków zawierały w dacie kontroli substancje wymienione w rozporządzeniu MGMiŻŚ. Spółka, jak zaznaczono, sama kontroluje zawartość ścieków i po wykonanych przez siebie badaniach niezwłocznie złożyła stosowny wniosek o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego. Podkreślono, że powodem złożenia przez Spółkę wniosku o pozwolenie wodnoprawne było, oprócz wyniku przeprowadzonych przez Spółkę badań zakończonych 16 stycznia 2019 r., planowane rozszerzenie działalności Spółki. W czasie kontroli Spółka planowała już odprowadzanie mieszaniny wód opadowych i roztopowych z terenów magazynowania oraz powstających na pozostałym obszarze Spółki wspólnym systemem kanalizacyjnym. W kwestii szczelności placu Skarżąca stwierdziła m.in., z powołaniem się na ekspertyzy z lat 2017 i 2019, że organ nie wykazał nieszczelności placu. Woda w kałużach była wodą opadową, a nie "błotnisto-płynną zastoiną wód opadowych i roztopowych (będących w rzeczywistości ściekami przemysłowymi)". Skarżąca odniosła się także do poszczególnych fotografii, zaznaczając, że niektóre obrazują tereny nie należące do Spółki. Wytknęła, że nie ma innych dowodów na obecność substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poza "badaniem naocznym". Końcowo Skarżąca zaznaczyła, że z wpisem do BDO wstrzymała się z uwagi na oczekiwania na wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska w kwestii błędu w rozporządzeniu i złożyła wniosek 09 kwietnia 2019 r., przy czym, jak zaznaczyła, uczyniła to wyłącznie z ostrożności, gdyż w jej ocenie jest zwolniona z wpisu na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 4 u.o.

Przy piśmie z 24 sierpnia 2020 r. Skarżąca przekazała aktualizację ekspertyz dotyczących szczelności placu, złożonych uprzednio do akt sprawy.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze, a ponadto złożył do akt pismo datowane na 25 sierpnia 2020 r., stanowiące uzupełnienie odpowiedzi na skargę. W piśmie tym podniósł w szczególności, że okoliczność, iż dotychczas podczas kontroli nie wytykano braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie świadczy o tym, że Spółka nie miała obowiązku jego posiadania. Dotychczasowe kontrole wykazywały już nieprawidłowości w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, co potwierdza udzielenie członkowi zarządu Spółki po kontroli z 2017 r. pouczenia i nałożenie mandatu, z tym że z uwagi na otrzymanie wówczas wyników badań próbek już po podpisaniu protokołu kontroli, nie było możliwe nakazanie Spółce usunięcia tych naruszeń w zarządzeniu pokontrolnym wydanym po tamtej kontroli. Pełnomocnik Spółki pominęła, że analiza ścieków, której wyniki Spółka uzyskała 16 stycznia 2019 r., została zlecona na potrzeby wykonania operatu wodnoprawnego, który jest niezbędnym elementem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. A skoro Spółka wykonała taką analizę, to miała świadomość konieczności posiadania takiego pozwolenia, co potwierdziły uzyskane wyniki badań. Podmiot odprowadzający ścieki przemysłowe winien legitymować się stosownym pozwoleniem zanim dokona ich zrzutu do urządzeń kanalizacyjnych podmiotu trzeciego po raz pierwszy. Ze względu na specyfikę prowadzonej przez Spółkę działalności nie ma wątpliwości, że we wszystkich miejscach nie ma się do czynienia z wodami opadowymi, bowiem wody zmieszane z odciekami z miejsc magazynowania odpadów również muszą być kwalifikowane jako ścieki przemysłowe. Odnoszenie się do zarządzenia pokontrolnego wydanego po poprzedniej kontroli nie może rzutować na bieżącą sprawę, z innym materiałem dowodowym. Szczelność podłoża placu magazynowego lub manewrowego według ekspertyz nie oznacza, że nie może dochodzić do przedostawania się ścieków poza ich obręb innymi drogami niż podłoże – w szczególności przy krawędziach. Kałuża widoczna na zdjęciach nie była "zwykłą" wodą opadową, lecz zastoiną (w istocie ściekami przemysłowymi) przesiąkającą pod ogrodzeniem Spółki. Do kwestii tej nie odnosi się ekspertyza Spółki. Ponadto brak działu XII we wzorze formularza określonym rozporządzeniem Ministra Środowiska nie stanowił przeszkody do uzyskania wpisy w tym dziale, o czym świadczą liczne przykłady innych podmiotów, zaś złożenie wniosku przeczy tezie, że wpis do działu XII nie był wymagany, skoro art. 179 u.o. przewiduje odpowiedzialność wykroczeniową za złożenie wniosku niezgodnego ze stanem faktycznym. Organ odniósł się też do stanowiska Skarżącej o braku obowiązku uzyskania wpisu na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 4 u.o. Końcowo zaznaczył, że nie miał wiedzy, iż Spółka faktycznie uzyskała pozwolenie wodnoprawne, dlatego nie można twierdzić, że pkt 1 i 2 Zarządzenia były zbędne – miały przypomnieć Spółce o konieczności kompleksowego rozwiązania problemów w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska. Na pytanie Sądu, pełnomocnik Organu stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie było nigdy prostowane.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 165/20 (zwanym też dalej "Wyrokiem WSA") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone zarządzenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Zarządzeniem na jego adresata nałożono obowiązek, którego realizacja nie była możliwa, z uwagi na wyznaczenie nierealnego terminu, poprzez wyznaczenie go na dzień poprzedzający znacznie wydanie zarządzenia pokontrolnego, a nawet poprzedzający datę przeprowadzonej kontroli. Ponadto nakazano podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, podczas gdy już w trakcie trwania kontroli Spółka złożyła taki wniosek, co potwierdza Protokół kontroli. Zarządzenia pokontrolne nie powinny być wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdy nie doszło do żadnych naruszeń, bądź je uprzednio usunięto, lecz służą wyłącznie przeciwdziałaniu stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Skarżącej nakazano podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, pomimo że, jak sam Organ ustalił już w trakcie kontroli, Spółka stosowne działania podjęła i jeszcze przed zakończeniem kontroli wystąpiono o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu. Dalej WSA wskazał, że ustalenia co do składu tego, co Spółka określa jako wody opadowe i roztopowe, a WWIOŚ uznaje za ścieki przemysłowe, i co znajdowało się na placu magazynowym, Organ oparł na treści wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wniosek ten jednak dotyczy zamierzeń Spółki i choć mógł dotyczyć również stanu aktualnego w dacie kontroli, to faktu tego nie udokumentowano. Kwestia ustaleń Organu w zakresie szczelności całego systemu kanalizacji deszczowej u Skarżącej była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i Sąd w wyroku z 06 listopada 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 328/19 ustalenia Organu w tym zakresie zakwestionował. Z kolei odnosząc się do pkt 3 Zarządzenia, WSA wskazał, że jakkolwiek w okresie prowadzenia kontroli Spółka nie złożyła wniosku o wpis, o którym mowa w pkt 3 Zarządzenia, to uczyniła to 09 kwietnia 2019 r. Tymczasem Zarządzenie wydano ponad 7 miesięcy po złożeniu przez Spółkę tego wniosku. Skoro celem wydania zarządzenia pokontrolnego jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa, to wydanie zarządzenia pokontrolnego 8 miesięcy po przeprowadzeniu kontroli i nałożenie obowiązku usunięcia naruszenia, które zostało usunięte 7 miesięcy wcześniej, było - zdaniem WSA - wadliwe.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez WWIOŚ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 02 czerwca 2023 r. o sygn. akt III OSK 3551/21 (zwanym też dalej "Wyrokiem NSA"), uchylił Wyrok WSA i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, wskazując w motywach, że w uzasadnieniu uchylonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, gdyż pominięto treść pisma WWIOŚ z 20 grudnia 2019 r. prostującego omyłkę w zakresie terminu przesłania pisemnej informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.IOŚ, i wskazania terminu na dzień 31 stycznia 2020 r., oraz nie wyjaśniono motywów rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, uznając, że zajmowanie stanowiska co do ich trafności byłoby przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z 12 grudnia 2019 r. znak: [...] ("Zarządzenie"), wydane w związku z przeprowadzoną w dniach od 12 lutego 2019 r. do 15 marca 2019 r. kontrolą działalności prowadzonej przez S. Sp. z o.o. [aktualnie: P. Sp. z o.o.] z siedzibą we W. Oddział W. w P. ul. [...], przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej "Inspekcją" lub "IOŚ").

Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie uprzednio zapadł już prawomocny wyrok NSA z 02 czerwca 2023 r. o sygn. akt III OSK 3551/21 ("Wyrok NSA") - uchylający poprzedni wyrok WSA Poznaniu z 26 sierpnia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 165/20 ("Wyrok WSA") - w którym NSA stwierdził, że doszło do skutecznego sprostowania wytkniętej przez WSA omyłki w Zarządzeniu w zakresie określenia terminu przesłania pisemnej informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (ówcześnie, tj. w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia: Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.; w skrócie "u.IOŚ"). Tym samym NSA przesądził, że inaczej niż przyjęto w Wyroku WSA, wskazana omyłka nie może uzasadniać uchylenia Zarządzenia. W Wyroku NSA zostało również przesądzone, że brak jest podstaw do wnioskowanego przez Organ odrzucenia skargi Spółki, gdyż skarga ta - jak uznał NSA - spełnia wymagania przewidziane w art. 57 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 190 i art. 153 p.p.s.a. przytoczone oceny prawne wyrażone w Wyroku NSA wiążą Sąd w niniejszym składzie.

Jednocześnie trzeba jeszcze zwrócić uwagę na poczynione w tym wyroku wyraźne zastrzeżenie, że: "Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznając, że zajmowanie stanowiska, co do ich trafności jest przedwczesne", a także na wskazanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji "dokona kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego uwzględniając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku".

Przystępując tedy do ponownej kontroli Zarządzenia, z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu Wyroku NSA, Sąd w niniejszym składzie zauważa na wstępie, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska [lit. a], przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska [lit. b], eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem [lit. d], a także przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.; w skrócie: "u.o.") [lit. l]. Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna - także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. np. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do Prezesa Zarządu Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego). W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł.M. Wyszomirski, op.cit., s. 48 i 51; A. Barczak, Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 12 Nb 2). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (choć w pewnym sensie i zakresie takie "przypomnienie" faktycznie stanowi). Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny, obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy, co do zasady, przykładać taką samą miarę, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. Uszczegóławiając tę myśl, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2023 r., III OSK 2314/21, CBOSA).

Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdaje się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99). W każdym razie w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyroki NSA: z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09; z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; por. też wyroki NSA: z 06.05.2014 r., II OSK 2893/12; z 08.03.2022 r., III OSK 936/21; dostępne w CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 08.03.2022 r., III OSK 936/21, CBOSA).

Okoliczność, że do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie oznacza, że kwestia ta jest całkowicie wyłączona spod regulacji normatywnej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów u.IOŚ oraz przepisów "sektorowych" – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).

Na tym tle normatywnym niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organu IOŚ z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się wyprowadzić w szczególności z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika bardziej szczegółowa zasada ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei uznanie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

Wypada jeszcze w tym miejscu nadmienić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego upowszechnia się stanowisko, zgodnie z którym: "Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821) [...]. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej" (zob. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21, CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie kluczową kwestią w kontrolowanej sprawie było to, czy w okolicznościach tej sprawy, w dacie wydawania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (12.12.2019 r.) - do czego doszło, zauważmy, blisko 9 miesięcy od zakończenia kontroli (15.03.2019 r.) - istniały zarówno prawne, jak i faktyczne podstawy do wydania tego zarządzenia.

Wypada bowiem zauważyć, że z brzmienia cytowanego wyżej art. 12 ust. 1 u.IOŚ (a dokładniej: z faktu użycia w nim słówka "może") wynika, że nie każde postępowanie kontrolne musi zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Powszechnie przyjmuje się (co zresztą dość oczywiste), że takiego zarządzenia nie wydaje się w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości – wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por. wyrok NSA z 23.03.2021 r., III OSK 45/21, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela jeszcze dalej idące stanowisko, zgodnie z którym brak jest również podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (tak np.: T. Czech, op.cit., s. 91; A. Barczak, op.cit., rozdz. III, pkt 2.2.5.; por. też G. Klimek, M. Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35). Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie, "[p]rzepisy u.IOŚ wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego («może wydać»), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ «może wydać» zarządzenie pokontrolne, to – w ocenie Sądu - nie powinien abstrahować od zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem – to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 621/21)" (zob. wyrok WSA z 27.07.2023 r., II SA/Go 237/23; por. też wyroki WSA: z 06.07.2022 r., IV SA/Po 244/22; z 23.11.2022 r., IV SA/Po 686/22, z 21.12.2022 r., IV SA/Po 689/22; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W świetle powyższego stanowiska nie mogły się ostać w obrocie prawnym punkty 1 i 3 Zarządzenia, bo choć - w ocenie Sądu - w działalności Spółki w okresie objętym kontrolą rzeczywiście wystąpiły uchybienia, które Organ przyjął za podstawę faktyczną do sformułowania tych wskazań, to na długo przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia uchybienia te zostały już przez Spółkę usunięte.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do ww. punktów Zarządzenia, a także do jego pkt 2, należy stwierdzić, co następuje.

Ad pkt 1 Zarządzenia ["Podjąć działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu"]

Sąd podziela stanowisko i argumentację Organu, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w świetle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.; w skrócie "p.w.") Skarżąca była zobligowana posiadać pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód (art. 389 pkt 2), polegające na wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 (art. 34 pkt 3).

Wątpliwości Sądu nie budzi prawidłowość ustaleń i ocen Organu, że z utwardzonych miejsc, gdzie czasowo są gromadzone odpady, powstawały ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (np. azot amonowy, azot azotynowy, miedź i węglowodory ropopochodne), będące odciekami z miejsc magazynowania odpadów - których wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Przypomnijmy, że przez "ścieki przemysłowe" rozumie się "ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu" (art. 16 pkt 64 p.w.). Jeżeli tak zdefiniowane ścieki przemysłowe zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 p.w., to - zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami art. 34 pkt 3 i art. 389 pkt 2 p.w. - ich wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu (tu: A. S.A.) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Dla pełni wywodu dodajmy, że ustawodawca zdefiniował również pojęcie "substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego" - jako "substancje lub grupy substancji, które są toksyczne, trwałe oraz zdolne do bioakumulacji, a także inne substancje lub grupy substancji, których poziom osiąga stan niepokojący" (art. 16 pkt 57 p.w.). Wykaz takich substancji, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego został określony w wydanym na podstawie art. 100 ust. 1 p.w. rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej I Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. poz. 1220; w skrócie "rozporządzenie MGMiŻŚ"), które obowiązywało już w dacie wydawania Zarządzenia. Natomiast w okresie objętym kontrolą obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. Nr 233 poz. 1988, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MŚ").

Jest poza sporem, że w trakcie kontroli WWIOŚ nie badał zawartości "wody opadowej" - a w rzeczywistości: ścieków przemysłowych - gromadzonych przez Spółkę w wewnętrznym, zamkniętym systemie kanalizacji deszczowej, a następnie zrzucanych ("wprowadzanych"), za pośrednictwem przewoźnika ścieków, do urządzeń kanalizacyjnych A. S.A. Wykonanie takich badań zleciła jednak we własnym zakresie Spółka, na potrzeby opracowywanego operatu wodnoprawnego, a ich wyniki - co bezsporne - wykazały występowanie niektórych spośród substancji wymienionych w ww. rozporządzeniach MŚ oraz MGMiŻŚ (takie jak np. azot amonowy, azot azotynowy, miedź i węglowodory ropopochodne).

Podejmując próbę zdeprecjonowania znaczenia wyników tych badań dla niniejszej sprawy, pełnomocnik Spółki zaznaczył, że ww. badania zakończyły się "dopiero 16 stycznia 2019 r.", a więc nie "w dacie kontroli". W ocenie Sądu jest to jednak próba zupełnie nieudana. Z uwagi bowiem na specyfikę prowadzonej przez Spółkę ustawicznie działalności, w świetle wskazań doświadczenia życiowego jest jasne, że wymienione substancje szkodliwe musiały występować w ściekach przemysłowych zbieranych na terenie zakładu nie tylko we wskazanej w sprawozdaniu z ww. badań (nr [...], w aktach adm. sprawy) dacie "zakończenia badań" (tj. 16 stycznia 2019 r.), ale także przed tą datą (zwłaszcza że, zauważmy, próbki do ww. badań zostały pobrane w dniu 14 grudnia 2018 r.), a także po tym dniu. Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie, z jednej strony, w wynikach badań wykonanych przez WWIOŚ w ramach wcześniejszej kontroli, przeprowadzonej w poznańskim Oddziale Spółki w 2017 r. (omówionych w piśmie procesowym Organu z 25 sierpnia 2020 r., stanowiącym "Uzupełnienie odpowiedzi na skargę"), które również wykazały występowanie w ściekach substancji szkodliwych, a z drugiej strony - w działaniu samej Spółki, dla której wyniki badań zleconych pod koniec 2018 r. stanowiły, jak wynika z wyjaśnień jej pełnomocnika, bezpośredni impuls i podstawę do ubiegania się przez Spółkę o brakujące pozwolenie wodnoprawne (cyt.: "...dopiero 16 stycznia 2019 r. zakończyły się badania prowadzone samodzielnie przez spółkę /a nie przez organ/ wskazujące, że trzeba złożyć wniosek o wydanie pozwolenia, co też spółka niezwłocznie uczyniła..." – s. 3 pisma procesowego Spółki z 10 sierpnia 2020 r., stanowiącego "Uzupełnienie skargi").

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w Protokole kontroli Organ zasadnie wytknął Spółce brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu.

Co w tym przypadku jednak nie mniej istotne, sam Organ ustalił również, i w tymże Protokole kontroli odnotował, że już w czasie trwania kontroli Spółka podjęła działania w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych, i jeszcze przed zakończeniem kontroli wystąpiła do właściwego organu o brakujące pozwolenie wodnoprawne. W konsekwencji Organ, przed skierowaniem do Spółki nakazu o treści jak w pkt 1 Zarządzenia, winien był wyjaśnić, czy starania Spółki zakończyły się uzyskaniem wnioskowanego pozwolenia - czego jednak błędnie nie uczynił. Tymczasem jest poza sporem, że w dniu 27 maja 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. udzielił Spółce brakującego pozwolenia wodnoprawnego (nr [...]) na wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu.

W konsekwencji trzeba stwierdzić, że Zarządzenie w części obejmującej pkt 1, w chwili jego wydania było już w istocie nieaktualne (i to od ponad 6 miesięcy) - i jako takie, zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu, nie mogło się ostać w obrocie prawnym.

Ad pkt 3 Zarządzenia ["Podjąć działania w celu uzyskania wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami zgodnie ze stanem faktycznym"]

Sąd podziela stanowisko i argumentację Organu, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") Skarżąca, która w okresie objętym kontrolą - co bezsporne - wytwarzała odpady w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, była zobligowana uzyskać w trybie wnioskowym wpis do działu XII rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o. (stanowiącego integralną część Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami - art. 49 ust. 6 u.o. - w skrócie "BDO"). Powyższy wymóg wynikał z przywołanego w Zarządzeniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e u.o., który stanowi, że marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek "wytwórców odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2".

Odmienne twierdzenie pełnomocnika Skarżącej - jakoby Spółka nie podlegała obowiązkowi ww. wpisu do rejestru, na mocy zwolnienia podmiotowego przewidzianego w art. 51 ust. 2 pkt 4 u.o. (odnoszącego się do "transportujących wytworzone przez siebie odpady"), gdyż "Spółka co do zasady transportuje wytworzone przez siebie odpady" (s. 8 Uzupełnienia skargi) - nie zasługuje na uwzględnienie, jako, po pierwsze, nie znajdujące dostatecznego oparcia w ustaleniach kontroli, w trakcie której stwierdzono gromadzenie określonych odpadów na terenie zakładu, co do których przedstawiciel Spółki zeznał jedynie, że są one odpadami wytworzonymi przez Spółkę (nie wspominając nic o ich "transportowaniu co do zasady" przez Spółkę). Po drugie, brzmienie art. 51 ust. 2 pkt 4 u.o. nie daje dostatecznych podstaw do twierdzenia, że przewidziane w nim zwolnienie obejmuje podmioty transportujące wytworzone przez siebie odpady jedynie "co do zasady". Również podnoszone przez pełnomocnika braki we wzorze odnośnego formularza wniosku o wpis nie usprawiedliwiają zaniechania Spółki w omawianym zakresie. Z kolei fakt, że ostatecznie w dniu 09 kwietnia 2019 r. Spółka złożyła wniosek o wpis do działu XII rejestru BDO, dodatkowo podważa zasadność tezy o niepodleganiu przez Spółkę obowiązkowi ww. wpisu. Wprawdzie w Uzupełnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej tłumaczył, że ów wniosek o wpis Spółka złożyła "tylko z ostrożności" (s. 8), to jednak wypada zgodzić się z Organem, że "potencjalnie problematyczne dla Spółki byłoby uzyskiwanie wpisu «tylko z ostrożności», gdyż art. 179 ustawy o odpadach przewiduje odpowiedzialność wykroczeniową za złożenie wniosku niezgodnego za stanem faktycznym" (s. 5 Uzupełnienia odpowiedzi na skargę).

Tym niemniej sam fakt złożenia przez Spółkę w kwietniu 2019 r. wniosku o dokonanie brakującego wpisu do rejestru nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości pkt 3 Zarządzenia. Oznacza bowiem, że w tej części Zarządzenie w chwili jego wydania było już w istocie nieaktualne (i to od ponad 8 miesięcy) - i jako takie, zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu, nie mogło się ostać w obrocie prawnym.

Ad pkt 2 Zarządzenia ["Zaprzestać wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych biologicznie nierozkładalnych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego"]

U podstaw tego nakazu legło stwierdzenie przez Organ, że na terenie zakładu Skarżącej dochodziło do wprowadzania (wnikania) do ziemi ścieków przemysłowych. Zdaniem Sądu takie stwierdzenie znajdowało dostateczne oparcie w ustaleniach kontroli, zrelacjonowanych w uzasadnieniu Zarządzenia (s. 2). Wynika z nich bowiem, że "w dniu rozpoczęcia kontroli, podczas oględzin ustalono, że na terenie zakładu (plac manewrowy przy rampie przeładunkowej), przy ogrodzeniu zakładu od strony torów kolejowych znajduje się zastoina wód opadowych i roztopowych, będących w rzeczywistości ściekami przemysłowymi. Od strony torów kolejowych na drodze brukowej widoczna była podłużna kałuża. W pobliżu zatoki wyłożonej płytami betonowymi, na gruncie przy betonowym ogrodzeniu kontrolowanego zakładu stwierdzono obecność niewielkiego zagłębienia terenu z przekopem prowadzącym pod ogrodzeniem zakładu, w którym bezpośrednio na gruncie stagnowała brązowa ciecz". W świetle tych ustaleń, kwalifikowanie ujawnionych, stagnujących cieczy jako "ścieków przemysłowych" nie budzi istotnych zastrzeżeń - w kontekście prawnego znaczenia tego pojęcia, obejmującego wszak "ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością [...]" (art. 16 pkt 64 p.w.). Odmienne twierdzenia strony skarżącej - jakoby nie były to ścieki przemysłowe, lecz "zwykłe wody opadowe" - jawią się jako całkowicie gołosłowne i sprzeczne z "naocznymi" ustaleniami kontroli, a przez to niewiarygodne.

Należy przy tym podkreślić, że przedstawiciel Skarżącej w swych zastrzeżeniach nie zakwestionował rzetelności opisu stagnujących cieczy, ani istnienia ww. przekopu, umożliwiającego przedostawanie się ścieków przemysłowych poza teren zakładu Spółki. Przeciwnie, istnienie takiego przekopu potwierdził, raportując o jego likwidacji. Jednocześnie należy zgodzić się z Organem, że środki zaradcze przedsięwzięte przez Spółkę w toku kontroli (jak wykonanie niewielkiego nasypu ziemnego) miały charakter doraźny (prowizoryczny) - i jako takie nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie zasadności pkt 2 Zarządzenia.

Podobnie bez wpływu na wynik tej oceny pozostają twierdzenia i dowody zaoferowane przez Spółkę na okoliczność drożności istniejącej kanalizacji deszczowej oraz szczelności placu użytkowanego przez Spółkę (w tym powoływanie się na oceny dotyczące tej ostatniej kwestii, wyrażone w obecnie już prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 06.11.2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 328/19). Okoliczności te w omawianym zakresie są irrelewantne, skoro - jak to przekonująco wyjaśniono w Uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (s. 4) - przedłożone ekspertyzy nie odnosiły się do ujawnionego problemu, jakim było możliwe przesiąkanie ścieków przy granicy z działką P. S.A., nie jednak ze względu na wadliwość (nieszczelność) samego podłoża betonowego, ale przedostawania się ścieków na teren nieuszczelniony poprzez niezabezpieczoną (np. krawężnikiem) krawędź płyty betonowej. Podobnie fakt drożności kanalizacji deszczowej nie zaprzecza ustaleniom kontroli, gdyż w miejscu, gdzie dochodziło do przesiąkania ścieków poza obręb płyty betonowej, brak było odwodnienia terenu, pomimo jego niewielkiego obniżenia, co sprzyjało gromadzeniu się tam zastoiny w czasie opadów atmosferycznych.

Mimo to, zdaniem Sądu, pkt 2 Zarządzenia nie mógł się ostać w obrocie prawnym. Wynika zeń bowiem, że Organ przyjął, iż ujawnione na nieutwardzonym gruncie zastoiny ścieków przemysłowych zawierają "substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego". Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, pojęcie takich substancji zostało ściśle, prawnie zdefiniowane - jako "substancje lub grupy substancji, które są toksyczne, trwałe oraz zdolne do bioakumulacji, a także inne substancje lub grupy substancji, których poziom osiąga stan niepokojący" (art. 16 pkt 57 p.w.) - a ich wykaz (obejmujący substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) został określony w rozporządzeniu MGMiŻŚ (wcześniej: w rozporządzeniu MŚ).

W konsekwencji kategoryczne przesądzenie - jak uczyniono to w pkt 2 Zarządzenia - że w danym przypadku dochodzi do wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych "biologicznie nierozkładalnych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego", wymaga nie tylko uprzedniego stwierdzenia występowania określonych substancji w ściekach przemysłowych, ale także ustalenia ich poziomu. To z kolei wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań odnośnych próbek ścieków (tu: pobranych z powierzchni gruntu), których w niniejszej sprawie - co bezsporne - ani Organ, ani Spółka nie wykonały (próbki do zleconych przez Spółkę badań, o których była mowa wyżej, zostały pobrane ze zbiornika na terenie zakładu). W tym kontekście samo rozumowanie Organu - zgodnie z którym "[b]iorąc pod uwagę, że zastoina pochodziła dokładnie z tego samego placu, co ścieki wywożone jako «wody opadowe» do urządzeń kanalizacyjnych «A. » S.A., co do których udowodniono zawartość substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, nie ulega wątpliwości, że były to również ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego" (s. 4 Uzupełnienia odpowiedzi na skargę) - jawi się, zdaniem Sądu, jako niewystarczające. Zwłaszcza wobec kategorycznych twierdzeń Skarżącej - niesprzecznych z ustaleniami kontroli - że w pobliżu stwierdzonych zastoin odpady nie były gromadzone.

Z tych względów pkt 2 Zarządzenia nie mógł się ostać w obrocie prawny, jako nieznajdujący dostatecznego oparcia w wynikach kontroli.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie w całości.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie jej zawodowego pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 697 złotych.