IV SA/Po 384/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. N. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z 03 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania T. N., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 21 listopada 2022 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 07 listopada 2022 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, T. N. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy K. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do Budżetu Obywatelskiego Gminy K. 2023 m.in. w zakresie obejmującym:

"1. Przekazanie surowej (nieprzetworzonej) bazy danych w formacie XLS (MS Excel) lub CSV (w tym przypadku wraz z opisem pól) wszystkich osób głosujących. Wnoszę o przekazanie następujących pół:

a. data i godzina oddania głosu,

b. adres IP komputera, z którego oddano głos,

c. port komputera, z którego oddano głos,

d. imię osoby, która oddała głos (bez nazwiska lub z nazwiskiem zanonimizowanym),

e. miejscowość (sołectwo), z której oddano głos,

f. rok urodzenia osoby, która oddała głos (po ewentualnej anonimizacji dnia i miesiąca urodzenia),

g. nazwa lub oznaczenia projektu inwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

h. Nazwa lub oznaczenia projektu inwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

i. Nazwa lub oznaczenia projektu inwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

j. Nazwa lub oznaczenia projektu nieinwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

k. Nazwa lub oznaczenia projektu nieinwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

I. Nazwa lub oznaczenia projektu nieinwestycyjnego nr [...], na który oddano głos,

przy czym ewentualne oznaczenie projektu powinno być zgodne z oznaczeniem używanym na stronie internetowej [...]

Przywołaną wyżej decyzją z 21 listopada 2022 r. Wójt odmówił "udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym w treści wniosku z dnia 07 listopada 2022 r.", stwierdzając w uzasadnieniu, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej w skrócie "u.d.i.p."), gdyż dotyczy obowiązku realizowanego przez gminę w postaci przeprowadzenia głosowania w budżecie obywatelskim, dotyczącego wydatkowania środków publicznych. Integralnym elementem tych informacji są dane uczestniczących w głosowaniu uczestników – mieszkańców gminy. W ocenie organu należało jednak rozważyć, czy udostępnienie imienia, roku urodzenia, miejsca zamieszkania, adresu IP oraz portu komputera osób, które brały udział w głosowaniu w budżecie obywatelskim, nie jest wyłączone ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy tym przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle art. 47 Konstytucji RP, przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; dalej w skrócie "RODO"; Dz. Urz. UE L z 2016 r. Nr 119 str. 1, z późn. zm.) i ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781, dalej w skrócie "u.o.d.o."). W ocenie Wójta nie ziściły się jakiekolwiek przesłanki wyłączające ochronę danych osobowych uczestników głosowania w budżecie obywatelskim gminy K. (zwanej też dalej "Gminą"). Wnioskodawca nie wskazał wprost celu, w jakim żąda udostępnienia danych objętych wnioskiem, jednak można domniemywać, że wywodzi swoje uprawnienie z celów realizowanych dla dobra publicznego, w tym prawa do kontroli społecznej. Tymczasem adres IP jest w określonych warunkach daną osobową, co potwierdził NSA w postanowieniu z 15 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1079/10. Zdaniem Wójta "udostępnienie imion, miejsc zamieszkania, wieku, adresów IP czy portów komputerów, z których oddawano głosy nie jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego ani do zrealizowania uprawnienia lub wykonania obowiązku, a tym samym nie uchylało bezprawności takiego udostępniania". Oznacza to, że na gruncie u.d.i.p. prywatność osób fizycznych biorących udział w głosowaniu w budżecie obywatelskim winna zostać zachowana. Kontrola prawidłowości przeprowadzenia takiego głosowania oraz ważności jego wyniku może odbyć się bez konieczności dysponowania danymi osobowymi uczestników konsultacji. Dla zweryfikowania prawidłowości głosowania istotna jest wyłącznie ogólna liczba mieszkańców uczestniczących w głosowaniu i głosujących za danym projektem, a nie ich liczba z imiennym wyszczególnieniem, datą urodzenia, adresem IP i portem komputera oraz wskazaniem miejsca zamieszkania. Zarazem bezpodstawne byłoby w sprawie uznanie, że osoby biorące udział w głosowaniu zrezygnowały z prawa do prywatności. Zgoda uczestników głosowania na przetwarzanie danych nie uzasadnia uznania, że dopuszczalne jest przetwarzanie ich danych osobowych poprzez udostępnienie jako informacji publicznej. W konsekwencji organ I instancji uznał kontrolę społeczną działań Gminy w formie wynikającej z wniosku Wnioskodawcy z 07 listopada 2022 r. za niedopuszczalną i nieuzasadniającą udostępnienia danych indywidualizujących uczestników głosowania. W ocenie tego organu ochrona wynikająca z prawa do prywatności powinna obejmować adres IP komputera, z którego oddano głos, port komputera, z którego oddano głos, imię osoby, która oddała głos, miejscowość, z której oddano głos oraz rok urodzenia osoby, która oddała głos.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca wniósł o jej uchylenie, a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej poprzez wydanie decyzji odmownej jest proporcjonalne i konieczne, [podczas] gdy możliwe byłoby ograniczenie prawa do informacji poprzez anonimizację wnioskowanej informacji;

2. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. – przez jego niezastosowanie, polegające na niepodjęciu działań mających na celu sprawdzenie, czy osoby fizyczne, których wniosek dotyczy, nie zrezygnują z przysługującego im prawa do prywatności;

3. art. 86 RODO – przez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu dopuszczalności przetwarzania danych w zakresie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej;

4. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. – przez jego niezastosowanie, polegające na niezawarciu w treści decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji;

5. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej w skrócie "MPPOiP") oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej w skrócie "EKPC") – przez ich niezastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym i niekoniecznym ograniczeniu prawa człowieka do informacji, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z 21 listopada 2022 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 03 kwietnia 2023 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że informacje związane z głosowaniem nad Budżetem Obywatelskim stanowią formę konsultacji społecznych i dotyczą realizowania zadań ze środków publicznych, zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Organ zaznaczył, że udostępnianie informacji publicznych jest ograniczone z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W ocenie SKO osoby oddające głosy na projekty w Budżecie Obywatelskim nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a poprzez przystąpienie do głosowania nie zrezygnowały z ochrony swojej prywatności. Udostępnienie Skarżącemu informacji przedstawiającej adres IP i port komputera, z którego oddano głos, oraz imię i wiek osoby głosującej, a także miejscowość, z której oddano głos, umożliwiłyby identyfikację takiej osoby, co stanowiłoby naruszenie jej prywatności. Prawo do prywatności ma pierwszeństwo wobec prawa dostępu do informacji publicznej, co wynika z u.d.i.p. i u.o.d.o.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzje SKO, T. N. – zarzuciwszy naruszenie:

1. art. 19 ust. 3 MPPOiP oraz art. 10 ust. 2 EKPC – przez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna objęta ograniczeniem z uwagi na prywatność osób fizycznych

– wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi jej autor zaznaczył na wstępie, że podtrzymuje wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu, bowiem w jego ocenie organ II instancji w ogóle się do nich nie odniósł. Zdaniem Skarżącego nie można zaaprobować poglądu, że prawo do prywatności jest nadrzędne względem prawa do informacji. Oba te prawa są równej rangi i organy władz publicznych winny dokonywać ich wyważenia w taki sposób, aby żadne z tych praw nie doznało uszczerbku. W ocenie autora skargi sposób załatwienia wniosku przez Wójta, zaaprobowany przez SKO, nie stanowi o prawidłowym wyważeniu tych dóbr. Skarżący podkreślił, że nie domagał się informacji w zakresie nazwisk osób głosujących w Budżecie Obywatelskim, co znacząco ogranicza możliwość zidentyfikowania tych osób i czyni bezpodstawnym wydanie decyzji odmownej, jeśli jej celem jest ochrona prywatności osoby fizycznej. Ujęte we wniosku informacje nie pozwalają na jednoznaczne zidentyfikowanie tych osób, co powinno być uwzględnione przy wyważaniu dóbr pozostających w kolizji. Poza tym organ nie odniósł się do tego, iż można było przekazać bazę danych po dokonaniu anonimizacji danych zastrzeżonych, tj. adresu IP komputera. Przez rozstrzygnięcie sprawy w taki sposób nie doszłoby do ryzyka naruszenia czyjegokolwiek prawa do prywatności, a zarazem nie zostałoby naruszone prawo Skarżącego do informacji, gdyż organ mógł udostępnić informację choć w częściowo zanonimizowanym zakresie. W ocenie autora skargi dokonane ograniczenie prawa do informacji było nadmierne i nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 19 września 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 19 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Taka skarga została wniesiona w niniejszej sprawie. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 03 kwietnia 2023 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 21 listopada 2022 r. ([...]) odmawiającą udostępnienia T. N. informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku z 07 listopada 2022 r.

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jest poza sporem, iż Wójt jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu (por. art. 4 ust. 3 in fine u.d.i.p.). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."), w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są: wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.09.2020 r., IV SAB/Po 90/20; II SAB/Sz 92/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20; z 13.04.2022 r., II SAB/Wa 849/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie strony nie spierały się również o jej aspekt przedmiotowy, tj. o zasadność uznania wnioskowanych informacji za informację publiczną. Takiej kwalifikacji dokonał wyraźnie już sam organ I instancji, nie tylko przez wyraźne stwierdzenie tej okoliczności w uzasadnieniu, ale przez sam fakt wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie (do czego Sąd się jeszcze odniesie w dalszej części uzasadnienia).

Sąd stanowisko organów w tym zakresie podziela. Taka kwalifikacja znajduje oparcie w treści zamieszczonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (acz wysoce niedoskonałej) definicji legalnej "informacji publicznej", przez którą zgodnie z tym przepisem należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (pkt 1 lit. c); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b); danych publicznych, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (pkt 5 lit. c).

Budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, o czym wprost stanowi art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 u.s.g.).

W związku z tym należy w pełni podzielić argumentację organu I instancji, że rozpatrywane żądanie udostępnienia informacji dotyczy obowiązku realizowanego przez gminę w postaci przeprowadzenia głosowania w budżecie obywatelskim, dotyczącego bezpośrednio wydatkowania środków publicznych. Są to zagadnienia z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Integralnym elementem tych informacji są dane uczestniczących w głosowaniu uczestników – mieszkańców gminy.

Tym samym niewątpliwie wnioskowane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, co – jak to już wyżej zaznaczono – nie było pomiędzy stronami sporne.

Powyższa kwalifikacja żądanych przez Skarżącego informacji implikuje sposób, w jaki powinna nastąpić ewentualna odmowa udostępnienia takich informacji. Stanowią o tym przepisy art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w myśl których:

- ust. 1 – "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji."

- ust. 2 – "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji."

W świetle przywołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej (a także umorzenie postępowania o udostępnienie takiej informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której – z niewielkimi modyfikacjami – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

I to właśnie w formie decyzji (administracyjnej) Wójt rozstrzygnął o odmowie udostępnienia informacji żądanej w pkt 1 wniosku Skarżącego – potwierdzając tym samym, że nie kwestionuje tego, iż wnioskowana informacja stanowi w całości informację publiczną (odmowy udostępnienia informacji niebędącej informacją publiczną dokonuje się wszak "zwykłym" pismem; por. np. wyroki NSA: z 29.12.2011 r., I OSK 1864/11, oraz z 25.05.2020 r., I OSK 1298/19).

Jednakże w ocenie Sądu organy obu instancji błędnie uznały, że żądane przez Skarżącego informacje mogą być udostępnione wyłącznie na zasadzie: "wszystko albo nic", czyli albo w pełnym zakresie, albo w ogóle. W konsekwencji organy w ogóle nie rozważyły ani nie odniosły się w motywach swych decyzji do ewentualnej możliwości częściowej anonimizacji żądanych danych – w sposób pozbawiający je charakteru danych osobowych – i udostępnienia tak zanonimizowanych informacji. I to pomimo wyraźnego zarzutu w tym przedmiocie podniesionego przez Skarżącego już w odwołaniu.

W związku z tym należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że "prawo dostępu do informacji publicznej jest niewątpliwie istotnym publicznym prawem podmiotowym w katalogu praw obywatelskich i politycznych, nie jest jednak prawem absolutnym. w przypadku kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych (prawa do prywatności i prawa dostępu do informacji publicznej) niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny, co do zasady, poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 23/13 i WSA w Łodzi z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Łd 699/14). Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt: II SA/Łd 801/15)" [zob. wyrok NSA z 07.07.2023 r., III OSK 538/22, CBOSA].

W kontrolowanej sprawie anonimizacja mogłaby przybrać postać odmowy określonych kategorii danych dotyczących osób, które wzięły udział w głosowaniu nad budżetem obywatelskim – tak aby uniemożliwić choćby pośrednią identyfikację tych osób. Trafnie zwrócił na to uwagę Skarżący, który dodatkowo w skardze wyraźnie wskazał też na jedną z kategorii danych – a mianowicie adres IP komputera osoby głosującej – której "anonimizacja" (a ściślej: odmowa udostępnienia) mogłaby ewentualnie umożliwić udostępnienie żądanej bazy danych w pozostałym zakresie, bez naruszenia prawa do prywatności osób głosujących.

Jest to o tyle istotne, że to właśnie adres IP komputera został wyeksponowany w rozważaniach organu I instancji, jako ta kategoria danych, która samodzielnie w określonych przypadkach może stanowić daną osobową. Niezasadnie jednak organy odstąpiły od rozważenia, czy udostępnienie żądanych danych bez adresu IP, ewentualnie w jakiejś innej konfiguracji (a więc z ewentualną "anonimizacją", tj. odmową udostępnienia, części spośród innych jeszcze kategorii danych objętych żądaniem) byłoby możliwe bez istotnego ryzyka naruszenia prywatności osób, których dane dotyczą.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że teoretycznie do pomyślenia jest sytuacja – zwłaszcza w przypadku sołectw z niewielką liczbą mieszkańców (kilkunastu lub kilkudziesięciu) – że wyjątkowo np. imię osoby głosującej, w połączeniu z jej miejscem zamieszkania (sołectwem) oraz rokiem urodzenia może już pozwolić na jednoznaczną identyfikację takiej osoby. Kwestia ta nie została jednak w żaden sposób rozważona ani omówiona przez organy w ramach wydanych decyzji. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji przy dokonywaniu istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, a następnie uzupełnianie motywów ich decyzji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a sąd administracyjny nie jest trzecią, nadzwyczajną instancją, lecz podmiotem sprawującym wyłącznie kontrolę działalności organów administracji, m.in. przez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Należy jeszcze dodać, że kluczowe dla oceny, czy Organ ma obowiązek, anonimizując częściowo daną informację, wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 07.06.2019 r., I OSK 3149/18; z 09.05.2023 r., III OSK 231/22; dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że jeżeli organ dojdzie do przekonania, że możliwe jest udostępnienie żądanych informacji po częściowej ich "anonimizacji", to taka "anonimizacja" – w rozumieniu nieudostępnienia przez organ jednej (np. adresu IP) lub więcej spośród żądanych kategorii danych – wymagać będzie wydania decyzji odmownej co do tych "zanonimizowanych" (nieudostępnionych) kategorii danych.

Z uwagi na wytknięty wyżej brak rozważenia i odniesienia się przez organy do ewentualnej możliwości przekazania Skarżącemu, bez uszczerbku dla prywatności zainteresowanych osób fizycznych, żądanych informacji we w części zanonimizowanej postaci, konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się jeszcze końcowo do kategorycznego twierdzenia SKO, że "prawo do prywatności ma pierwszeństwo wobec prawa dostępu do informacji publicznej", wypada zauważyć, że jest to jedynie jeden z poglądów wyrażanych w orzecznictwie i doktrynie. W ramach tej linii orzeczniczej prezentuje się stanowisko, że "ustawodawca przesądził – już na etapie stanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej (co też dotyczyć będzie ustawy o otwartych danych) – że wartością podlegającą silniejszej ochronie jest prawo do prywatności osoby fizycznej. Brak jest tym samym pola konfliktu między zasadą ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej a zasadą prawa do informacji publicznej. Nie istnieje bowiem możliwość interpretacyjnego rozwiązywania konfliktu między tymi zasadami. Konflikt ten został a limine przecięty przez ustawodawcę, który uznał prawo do prywatności osoby fizycznej (z wyjątkiem funkcjonariuszy publicznych) za wartość wyżej chronioną niż prawo do informacji publicznej, wyłączając tym samym możliwość rozstrzygania go przez organ (a następnie sąd administracyjny) na gruncie konkretnego stanu faktycznego i interpretacji przepisów, z zastosowaniem zasady proporcjonalności. RODO nie stanowi więc przeszkody w udostępnianiu informacji publicznej, przy czym w takim przypadku udostępnianie informacji publicznej zawierającej dane osobowe odbywa się na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (odpowiednio ustawy o otwartych danych). Podstawą ewentualnego ujawnienia danych osobowych może być tym samym przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 6 ust. 1 lit. e albo art. 86 RODO. Te przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej. Pierwszy z nich jest bowiem podstawą przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczy w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej. Z kolei z art. 86 RODO wynika, że przełamanie ochrony danych osobowych może nastąpić na podstawie m.in. prawa krajowego, np. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wyłączną podstawą odmowy udostępnienia danych osobowych w informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. Ł. Nosarzewski, Ochrona danych osobowych w informacji publicznej, PPP 2023, nr 6, s. 31-32, i powołane tam orzecznictwo; por. też wyrok NSA z 10.05.2023 r., III OSK 2125/21, CBOSA).

Zarazem jednak w doktrynie zasadnie zauważa się, że "[w] orzecznictwie często wyrażano pogląd, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych musi być wynikiem wyważenia z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej – potrzeby ochrony prawa do prywatności. Podmioty zobowiązane powinny dokonywać wyważenia dwóch kolidujących ze sobą konstytucyjnych wartości, a mianowicie prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osób fizycznych, a w konsekwencji wykazywać, czy w konkretnym przypadku konieczność ochrony prywatności osób jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. W sprawach, w których dochodzi do ścierania się tych chronionych prawem wartości, niezbędne jest wykazanie priorytetu (pierwszeństwa) jednej z nich i precyzyjnego oraz szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji powodów dokonania takiego ważenia wartości – interesu prywatnego osób fizycznych do ochrony ich prywatności oraz interesu w uzyskaniu informacji publicznej. Zgodnie z tym stanowiskiem bez przeprowadzenia przez organ testu proporcjonalności, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, nie jest możliwa weryfikacja poprawności zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. Ł. Nosarzewski, op. cit., i powołane tam orzecznictwo; por. też szeroko uzasadnione w ww. zakresie wyroki NSA: z 16.05.2023 r., III OSK 2200/21; z 02.06.2023 r., III OSK 2359/21; z 21.06.2023 r., III OSK 405/22; dostępne w CBOSA). Niekiedy wskazuje się wręcz, że "prawo [dostępu do informacji publicznej] wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli." W konsekwencji w określonego rodzaju sprawach "wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak zostały wydatkowane pieniądze podatników" (zob. wyrok NSA z 12.04.2023 r., III OSK 7393/21, CBOSA).

Powyższe pozwala stwierdzić, że organy obu instancji w istotnym stopniu uchybiły regule, w myśl której nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania wyczerpującej, konkretnej argumentacji, uzasadniającej powody uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18.05.2018 r., I OSK 684/17; z 10.03.2020 r., I OSK 3922/18; dostępne w CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 21 u.d.i.p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Wójta.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) – obejmujących w tym przypadku jedynie uiszczony wpis od skargi, w wysokości 200 zł – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę, tj. rozpatrując i załatwiając pkt 1 wniosku Skarżącego z 07 listopada 2022 r., organ administracji uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Jeśli zaś dojdzie do przekonanie o konieczności wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, weźmie pod uwagę również to, że uzasadnienie decyzji w sprawie informacji publicznej musi spełniać nie tylko wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale także w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.