IV SA/Po 376/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości

Decyzją z dnia 16 maja 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania odwołania T. W. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] stycznia 2022 r. ([...]) w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. S. W. działając w imieniu T. W. zwrócił się do Wójta Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy w latach 2003-2020 w gminie T. były uchwalone jakiekolwiek plany miejscowe pod brak zabudowy i czy były wypłacane odszkodowania planistyczne w myśl art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz podanie sygnatur wyroków sądowych zanonimizowanych dotyczących tych spraw i podanie w jakich sądach wyroki te zapadały.

W odpowiedzi na wezwanie organu, S. W. wyjaśnił, że wniosek dotyczy odszkodowań wypłaconych w latach 2003-2021 i planów uchwalonych w latach 2003- 2022.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. udostępniono wnioskodawcy informację publiczną dot. prawomocnie zakończonych postępowań w zakresie odszkodowań planistycznych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Wójt Gminy T. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, czy w latach 2003-2020 w gminie T. były uchwalone jakiekolwiek plany pod brak zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego w ich udostępnieniu nie została wykazana. W treści uzasadnienia wskazano również, że plany miejscowe są dostępnie na stronie internetowej urzędu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że tryb udostępniania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., dalej jako"u.d.i.p."). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie staje na stanowisku, że za taką informację należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 183/32; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 195

02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037,02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

W ocenie Kolegium wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i na każdym etapie - stanowią informację publiczną, dotyczą wszak sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowywanie przestrzeni. Zaznaczono, że żądana informacja dot. rozstrzygnięć nadzorczych oraz postępowań sądowoadministracyjnych i ich wyników w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma związek z projektowaniem aktów normatywnych, co ustawodawca wprost kwalifikuje jako informację publiczną (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., i OSK 1693/15). Wobec tego, nie budzi wątpliwości Kolegium, iż informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Ponadto, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 poz. 1073) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje w szczególności informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Taką informacją jest m.in. informacja o wysokości odszkodowań wypłacanych przez gminę w związku z procedurą planistyczną.

SKO wskazało, że informacje o planach miejscowego zagospodarowania przestrzennego dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Gminy T. . Wobec tego, udostępnienie informacji, czy w latach 2003-2020 w gminie T. uchwalono plany pod brak zabudowy nie podlega udostępnieniu w trybie art. 10 u.d.i.p. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji jest skierowanie do wnioskodawcy pisma, w którym wyjaśnione zostanie, gdzie dokładnie znajdują się informacje wskazane w jego wniosku oraz w jaki sposób można je odtworzyć. Informacje te zostały Wnioskodawcy udzielone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, albowiem żądane przez wnioskodawcę informacje dostępne są w Biuletynie Informacji publicznej, zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie art. 10 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Wydaną przez organ I instancji decyzję należy potraktować jako skierowaną do Wnioskodawcy pisemną informację o możliwości zapoznania się z treścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego za pośrednictwem stron internetowych. W tej sytuacji uznano, iż dalsze postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność jego umorzenia zgodnie z dyspozycją art. 105 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję SKO w P. wniósł S. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w P. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy T. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzeniu postępowania.

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. S. W. działając w imieniu T. W. zwrócił się do Wójta Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy w latach 2003-2020 w gminie T. były uchwalone jakiekolwiek plany miejscowe pod brak zabudowy (pkt 1 wnioku).

W ocenie organu I instancji żądane przez Wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, a przesłanka szczególnej istotności interesu publicznego w ich udostępnieniu nie została wykazana. Jednocześnie w treści uzasadnienia wskazano, że plany miejscowe są dostępnie na stronie internetowej urzędu.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W razie uznania żądanej informacji za publiczną, organ zobowiązany jest informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznych jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 1 ww. ustawy: "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w tym Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek". Z przepisów tych wynika zatem, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. Takie stanowisko nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 253/18, 23 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1375/15, 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 547/14; z 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 34/14; z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione.

Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej.

W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, informacje o które wnioskował skarżący w punkcie 1 wniosku dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Gminy T. .

W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było skierowanie do wnioskodawcy pisma, w którym wyjaśnione zostanie, gdzie dokładnie znajdują się informacje wskazane w jego wniosku oraz w jaki sposób można je odtworzyć. Organ administracji publicznej w takim przypadku nie ma już obowiązku dokonywania wydruków z biuletynu i przesyłania ich wnioskującemu.

Udostępnienie informacji publicznej w BIP ma charakter generalny i nie wymaga żadnego wniosku, następuje ono ex lege w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych spełniających warunki określone w art. 8 u.d.i.p. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia podmiotu pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Uprawnienie zainteresowanego do uzyskania informacji publicznej w trybie wnioskowym zostanie w takim przypadku ograniczone wyłącznie do zakresu przekraczającego dane zamieszczone na stronie podmiotowej BIP (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 770/12, LEX nr 1264930). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek udzielenia informacji wyłączony jest nie tylko w przypadku udostępnienia informacji w BIP przed złożeniem wniosku przez zainteresowanego, ale również wówczas, gdy umieszczenie informacji w publikatorze teleinformatycznym nastąpiło już po wszczęciu postępowania o udostępnienie informacji publicznej na wniosek (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 462/11, LEX nr 990254).

W przypadku informacji udostępnionej w BIP organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania żądającemu takich informacji. Takie uregulowanie wydaje się racjonalne, gdyż nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, skoro możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Oznacza to w istocie możliwość przetwarzania ich wszystkimi sposobami, które wskazane zostały przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 u.d.i.p., a ma ją zapewnić podmiot udostępniający informację publiczną (wyrok NSA z 25 września 2008 r., I OSK 741/08, LEX nr 530421). W takiej sytuacji stronie postępowania wnioskowego nie będzie przysługiwać prawo żądania od podmiotu publicznego dokonywania wydruków z BIP i przesyłania ich żądającemu (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 770/12).

Udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia, zaś omawiana ustawa nie przewiduje żadnych form uwierzytelniania za zgodność z oryginałem informacji zamieszczonych w BIP.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.