IV SA/Po 371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyznania urlopu dziekańskiego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej M. R. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z dnia [...] maja 2022 r. Skarżąca M. R., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu/Politechniki/Akademii z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie przyznania urlopu dziekańskiego, zaskarżając ją w całości.

W skardze wyjaśniono, że M. R. zwróciła się w dniu [...] listopada 2021 r. do Prodziekana ds. studenckich Wydziału A. (zwanego dalej także "Prodziekanem") o "przyznanie urlopu od zajęć z możliwością udziału i przystępowania do określonych zaliczeń i egzaminów przewidzianych w programie studiów magisterskich na kierunku L. zgodnie z §44 ust. 1 Regulaminu Studiów [...] w związku z ciążą." W związku z brakiem zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego ciążę, Prodziekan wezwał Skarżącą do przedłożenia takiego zaświadczenia. Zaświadczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2021 r. z rozpoznaniem "CII PII 9 tyg. + 5 dni" wystawione przez lek. H. R. specjalistę położnictwa i ginekologii, zostało przedłożone Prodziekanowi w dniu [...] grudnia 2021 r.

W dniu [...] lutego 2022 r. Prodziekan wyraziła zgodę na urlop długoterminowy "od [...] grudnia 2021 do [...] września 2022", wskazując że zaświadczenie lekarskie zostało przedstawione [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazano, że jest to "zarządzenie na podstawie § 44 Regulaminu studiów", wskazano także, że od zarządzenia przysługuje w terminie 14 dni od jego dostarczenia odwołanie do rektora, które składa się za pośrednictwem dziekana.

Dalej wskazano, że w odwołaniu Skarżąca zawnioskowała o ponowne rozpatrzenie jej wniosku urlopowego i przyznanie jej urlopu od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] listopada 2021 r. Jak wskazano, już od tego dnia stan Skarżącej był na tyle ciężki, że uniemożliwił jej dalsze uczestnictwo w zajęciach kursowych oraz przystępowanie do zaliczeń i egzaminów. Skarżąca zadeklarowała także gotowość złożenia dalszych wyjaśnień i uzupełnienia ewentualnych braków formalnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Prorektor ds. studenckich i kształcenia Uniwersytetu im. A. (zwany dalej "Prorektorem") utrzymał w mocy decyzję Prodziekana ds. studenckich Wydziału [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie przyznania urlopu dziekańskiego na studiach stacjonarnych 2L drugiego stopnia na kierunku L. w roku akademickim [...]. W podstawie rozstrzygnięcia podano art. 75 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2022 r., poz. 574 z późn. zm.) oraz § 44 Regulaminu studiów [...] (uchwała nr [...] Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] z późn. zm.), art. 104 i art. 107, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.).

9. Reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, M. R. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie Prorektora. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz § 2 p.p.s.a., sformułowano wnioski o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prodziekana z dnia [...] lutego 2022 r., w części w której odmówiono Skarżącej przyznania urlopu za okres od dnia złożenia wniosku w dniu [...] listopada 2022 r. do dnia [...] grudnia 2022 r., to jest dotyczącej terminu, od którego udzielono urlopu od zajęć w związku z ciążą (od dnia [...] grudnia 2021 r.). Dodatkowo, ewentualnie w razie uznania, że żądanie udzielenia urlopu jest niepodzielne, a decyzje nie mogą zostać uchylone w części, wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości, tak by ponownie rozpatrując sprawę organy Uczelni udzieliły Skarżącej urlopu od zajęć w związku z ciążą od dnia złożenia wniosku urlopowego, tj. od dnia [...] listopada 2021 r. Nadto, wniesiono o zasądzenie od Rektora na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych, umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym uczestnicy będą przebywać poza budynkiem Sądu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2022 r. Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem - jak wskazał - zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem podlegającym kontroli sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi - po pierwsze - Rektor zaakcentował, że przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć wydane na podstawie aktu wewnętrznego - Regulaminu studiów Uniwersytetu [...] (t.j. uchwały nr [...] Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz uchwały nr [...] Senatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.). Dodano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, sprawa udzielenia urlopu od zajęć nie należy do spraw studenta, które byłyby rozstrzygane w trybie decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono, że w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2183), gdzie w art. 207 ust. 1 wskazano, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce enumeratywnie wskazuje sprawy studenckie załatwiane w drodze decyzji administracyjnych oraz inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zwrócono uwagę, że w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3 p.s.w.n.), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5 p.s.w.n.), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art, 86 ust. 2 p.s.w.n.), skreśleniu z listy studentów (art. 108 ust. 3 p.s.w.n.), zwolnieniu cudzoziemca z opłat za studia (art. 324 ust. 1 pkt 1 p.s.w.n.). Dodatkowo zgodnie z p.s.w.n. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego także na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8 p.s.w.n.), decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5 p.s.w.n.), prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318 p.s.w.n.), rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3 p.s.w.n.). W ocenie Rektora, niedopuszczalne jest zatem złożenie skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć, gdyż art. 85 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 1 p.s.w.n. nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Jak podniósł Rektor, ustawodawca świadomie nie przewidział wydawania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie, pozostawiając uczelni publicznej, w granicach przyznanej autonomii, ustalenie w Regulaminie studiów organizacji studiów, w tym szczegółowego trybu i zasad udzielania urlopów od zajęć w granicach wyznaczonych przepisami art. 85 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 1 p.s.w.n. (por. art. 75 ust. 1 p.s.w.n.).

Po drugie, Rektor zwrócił uwagę, że decyzja w sprawie udzielenia urlopu od zajęć nie może być również przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przywołując postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 30/22, Rektor podniósł, że nie może zostać uznana za akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżona decyzja Rektora wydana na podstawie § 44 i § 71 Regulaminu studiów UAM. Skoro bowiem organizację studiów określa Regulamin studiów to uznać należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać takiego aktu kontroli sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), przedmiotem sądowej kontroli mogą być akty inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarżąca wywodzi, że decyzja w sprawie udzielenia studentowi urlopu od zajęć, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie, podlega ona sądowej kontroli. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należy za błędne.

Na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j. Dz. U. 2022, poz. 574) uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie. Zakres normatywny ustępu 2 przepisu art. 9 stanowi realizację przepisu art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. Według zaś z art. 75 ust. 1 powołanej ustawy, organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Uchwalanie regulaminu studiów należy do zadań senatu (art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).

Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce studentce w ciąży nie można odmówić zgody na urlop od zajęć, przy czym urlop ten jest udzielany - na zasadach określonych w regulaminie studiów.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. W ustawie wskazano wyraźnie przypadki, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przyjęte rozwiązanie wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. W konsekwencji kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające wyraźną podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z jej regulacjami w drodze decyzji administracyjnej orzeka się o: odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ponadto ustawa dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3).

Przepis art. 85 cytowanej ustawy nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć.

W doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające. Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku łączącego go z zakładem. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia urlopu od zajęć, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu.

W ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może być również przedmiotem skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, zaś rozstrzygnięcia uczelni mające podstawę prawną w takich wewnętrznych źródłach prawa, jak regulamin studiów, mają charakter aktów wewnętrznych i nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, Baza NSA). Skoro organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów to uznać należy, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich aktów podejmowanych w indywidualnych sprawach kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym uznać należało, że kwestia udzielenia studentce urlopu od zajęć dotyczy stosunku wewnętrznego pomiędzy zakładem a tym studentem i tym samym nie mieści w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii spraw podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Kwestie te podlegają weryfikacji tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w statucie uczelni oraz regulaminie studiów, a zatem nie można ich uznać za akty o charakterze zewnętrznym. Nie wymagają one wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowej, bowiem nie wywierają bezpośrednio jakiegokolwiek skutku na zewnątrz, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku zakładowego. W konsekwencji takie akty lub czynności podejmowane w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej.

Kwestia prawidłowości działań organów Uczelni w tym zakresie (udzielenia studentce urlopu) zostanie natomiast poddana kontroli Sądu, w przypadku gdy wobec Skarżącej zostanie wydane inne rozstrzygnięcie Rektora - a mianowicie - w przedmiocie skreślenia z listy studentów, a Skarżąca skorzysta z możliwości zaskarżenia go, gdyż jest ono podlegającym kontroli sądowej aktem dotyczącym uprawnienia podmiotu niepowiązanego organizacyjnie z organem wydającym dany akt, a to na skutek rozwiązania ze studentem uczelni stosunku zakładowego. W ramach takiego postępowania sądowoadministracyjnego weryfikacji podlegać będą mogły podstawy do wydania rozstrzygnięcia o skreśleniu z listy studentów, w szczególności wynikające z przyznanego uprawnienia związanego z rodzicielstwem.

Stwierdzenie powyższego oznacza, skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).