IV SA/Po 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Burmistrz K. decyzją z 04.11.2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a."), art. 17, art. 20 ust. 1, 2, art. 23, i art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 4, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późń. zm., dalej jako: "u.ś.r.") i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia 03.06.2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej: "MGOPS w K.") oraz zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia 01.07.2019 r. w sprawie upoważnienia pracownika MGOPS w K., do prowadzenia postępowań w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych, odmówił J. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na teściową - K. S. z uwagi na niespełnione warunki przyznania, tj.:

1. z uwagi na fakt, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia, w wieku [...] lat,

2. na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że rozpatrując wniosek z dnia 10 października 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez J. S. w związku z opieką nad teściową - K. S. na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że osoba wnioskująca nie spełnia wymogów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na K. S. z powodu niespełnienia warunku art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest przeznaczone wyłącznie do ustawowo określonej, poniżej wskazanej kategorii osób. Świadczenie pielęgnacyjne jest rekompensatą za niepodejmowanie bądź rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przysługuje ono matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, pod warunkiem, że niepełnosprawność podopiecznego powstała przed ukończeniem przez niego 18 lat (lub 25 lat w przypadku osób uczących się).

Organ wskazał, że z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że skarżąca orzeczeniem z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od 21.01.2008 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 07.07.2022 r. W związku z powyższym skarżąca nie spełnia przesłanki uprawniającej do przedmiotowego świadczenia, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Ponadto wskazano, że J. S., jak ustalono w toku postępowania, nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ponieważ jest synową. Wyjaśniono, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu 24.10.2022 r., potwierdza sprawowanie podstawowej, codziennej pomocy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, świadczonej przez skarżącą. Ustalono również, że K. S. jest osobą rozwiedzioną, ma dwoje dzieci, zamieszkuje wspólnie z synem i synową, jej córka z rodziną zamieszkuje we W.. Dzieci K. S. są osobami czynnymi zawodowo. Ośrodek nie zakwestionował faktycznego sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad teściową, jako przejawu osobistego zaangażowania w sprawy, rodzinne, jednak stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy wnioskodawca nie należy kręgu osób uprawnionych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła J. S. wskazując, że niepełnosprawność teściowej istnieje od 2008 roku, jednak od ponad 5 lat uległa znacznemu pogłębieniu ze względu na stwierdzoną chorobę Alzheimera i postępujące głębokie otępienie (7/10 pkt). Z uwagi na krytyczny stan teściowej, zmuszona została do rezygnacji z zatrudnienia, co nastąpiło w dniu [...]., w celu umożliwienia sprawowania opieki nad chorą. Teściowa oprócz orzeczonego na stałe znacznego stopnia niepełnosprawności, wskazaną ma również konieczność stałej opieki innej osoby z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji. W związku z tym teściowa wymaga ciągłej opieki z jej strony w każdej czynności życiowej (codzienna toaleta, ubieranie, przygotowanie posiłków, karmienie, podawanie leków, itd.), opieki psychofizycznej i bieżącej kontroli zachowań. Teściowa jest osobą rozwiedzioną (bez kontaktu z byłym mężem), ma dwoje dzieci. Córka K. S. mieszku we W., wychowuje jako wdowa samotnie dziecko i pracuje zawodowo. Skarżąca razem z synem teściowej mieszka we wspólnym gospodarstwie domowym, wychowując dwoje dzieci. Jej mąż prowadzi działalność gospodarczą i jest jedynym żywicielem rodziny, to na nim spoczywa ciężar utrzymania domu. Jak wynika z opisu stanu faktycznego, skarżąca jest jedyną osobą, która może i która rzeczywiście na co dzień sprawuje opiekę nad teściową. Pozostałe osoby, w tym jej mąż z racji wykonywanego zawodu, nie mogą tego czynić.

Skarżąca zaznaczyła, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., utracił moc z dniem 23.10.2014r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. (sygn. akt K38/13 - Dz.U. poz. 1443).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 07 grudnia 2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na powyższe przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium uznało, że w zakresie ustalonej daty powstania niepełnosprawności odwołanie jest zasadne.

Kolegium wskazało jednak, że odwołanie nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku z uwagi na to, że wnioskująca jest małżonką syna osoby wymagającej opieki. Na synowej wobec teściowej i odwrotnie bez jakichkolwiek wątpliwości w ocenie Kolegium, nie ciąży zgodnie z KRiO obowiązek alimentacyjny. Nawet gdyby przyjąć, iż taki obowiązek ciąży na synowej wobec jej teściowej, to przecież przy życiu pozostają osoby najbliższe K. S., na których bezsprzecznie obowiązek alimentacyjny ciąży. Jak wynika bowiem z akt postępowania w/w ma poza synem, a więc mężem skarżącej jeszcze córkę. Osoby te pozostają przy życiu, a ich niemożność sprawowania opieki nad matką nie wynika z przyczyn zdrowotnych, a wyłącznie z przyczyn ekonomicznych. Osoby te wykonują pracę zarobkową i z tego powodu nie mogą stałej opieki nad własną matką sprawować.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, tj. w sposób niezgodny z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.) w związku z art. 2, art. 18 i art. 67 ust. 2, art. 69 i art. 71 ust.1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja RP (Dz.U z 1997r., Nr [...], poz. 483 ze zm.) oraz art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, które determinują starania o przyznanie świadczenia nad teściową.

Skarżąca zarzuciła, że celowo pominięto informację, iż córka K. S. mieszka we W., wychowuje samotnie jako wdowa dziecko i pracuje zawodowo (na Akademii Medycznej jako wykładowca i pracownik naukowy). W związku z tym, nieracjonalne i nielogiczne jest twierdzenie Kolegium, jakoby córka nie miała przeszkód w całkowitej dezorganizacji swojego życia, przeprowadzce do K. i opiece nad swoją mamą, która zamieszkuje ze mną i takową opiekę uzyskuje ode mnie.

Skarżąca zauważyła, iż zamieszkuje z teściową od 1995 roku, nieprzerwanie i jest przez nią traktowana jak córka. Łączy je nie tylko wspólne miejsce zamieszkania, ale przede wszystkim bardzo silna więź emocjonalna. Centrum życiowe córki K. S. to W., zamieszkuje tam od czasów ukończenia studiów, tj. od początku lat 90-tych i niemożność sprawowania opieki nad mamą nie wynika wyłącznie z przyczyn ekonomicznych, jak sugeruje Kolegium. Nieuzasadnione byłoby też przeniesienie teściowej do W. z co najmniej dwóch względów. Po pierwsze, byłoby to szkodliwe dla zdrowia psychicznego teściowej i jeszcze bardziej pogorszyło jej obecny stan, gdyż rodzinny dom i jego otoczenie gwarantuje poczucie bezpieczeństwa. Po drugie, córka nie jest w stanie sprawować opiekę nad swoją mamą w obecnej sytuacji życiowej i w zakresie, w jakim czyni to skarżąca. Razem z synem teściowej mieszka ona we wspólnym gospodarstwie domowym, wychowując dwoje dzieci. Mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą i jest obecnie jedynym żywicielem rodziny, to na nim spoczywa ciężar utrzymania domu. Ten fakt również organ odwoławczy pominął, a miał on decydujące znaczenie przy podjętej przez nią decyzji o rezygnacji z zatrudnienia. Owszem, względy ekonomiczne są tu jedną z przyczyn jej decyzji. Trudno bowiem wyobrazić sobie nagłe zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez męża skarżącej i podjęcie opieki nad swoją mamą, w sytuacji, kiedy jego źródło zarobkowania jest gwarancją wspólnego bytu i zaspokajania potrzeb życiowych. Wykształcenie męża pozwala na uzyskiwanie wyższych dochodów, aniżeli jej była praca. Ponadto, co jest też równie istotne, jako kobieta, ma większe predyspozycje do opieki nad osobą tej samej płci, szczególnie przy wykonywaniu różnych czynności higieniczno-pielęgnacyjnych. Najprostszym rozwiązaniem byłoby nierezygnowanie przez skarżącą z zatrudnienia i umieszczenie chorej teściowej w domu pomocy społecznej, lecz jest ono nie do zaakceptowania. Jak wynika z opisu stanu faktycznego, skarżąca jest jedyną osobą, która może i która rzeczywiście na co dzień sprawuje od dawna opiekę nad teściową. Pozostałe osoby, w tym jej mąż, z racji wykonywanego zawodu, nie są w stanie tego czynić. Wnioskowane przez nią świadczenie pielęgnacyjne, to tylko połowiczna rekompensata za utracone korzyści z pracy zarobkowej i czas poświęcony teściowej.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy ta nie jest w stanie sprawować opieki. W szeregu wyroków, Wojewódzkie Sądy Apelacyjne opowiedziały się za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla powinowatych I stopnia, których nie łączy ustawowy obowiązek alimentacyjny (np. dla synowej, opiekującej się teściową bądź teściem, dla teściowej opiekującej się zięciem, wnukiem opiekującym się żonatym dziadkiem, itp.). Zgodnie z zapisem art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Subsydiarność obowiązku alimentacyjnego zobowiązanych w dalszej kolejności oznacza, że zobowiązani ci mają obowiązek przyczyniać się do utrzymania uprawnionego w takim zakresie, w jakim nie są w stanie tego czynić osoby zobowiązane w bliższej kolejności, z uwzględnieniem sytuacji życiowej i materialnej zobowiązanych (por. wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 12 marca 2014r. sygn. akt VI RCa 351/13, LEX nr 1893212 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1971r. sygn. akt III CRN 187/71, LEX nr 6961).

W ocenie skarżącej taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sprawowanie ciągłej i codziennej opieki nad K. S., zarówno przez jej syna, jak i córkę jest niemożliwe.

Z uwagi na niemożność wypełnienia obowiązku alimentacyjnego przez krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, teściowa zależna jest od skarżącej, która podjęła wszystkie możliwe kroki, aby temu sprostać. Ponadto przepis art. 128 K.r.o. określa pojęcie obowiązku alimentacyjnego w ten sposób, że jest to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Wypełnianie tego obowiązku może polegać też na osobistych staraniach zobowiązanego względem osoby z niepełnosprawnością. W orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo wykonanie obowiązku alimentacyjnego w taki sposób wobec innego uprawnionego niż małoletnie dziecko poprzez stosowanie per analogiom przepisu art. 135 § 2 K.r.o. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. akt III CKN 1412/00, LEX nr 1211023). Obowiązek ten ma charakter wzajemny w tym sensie, że krewni w linii prostej, rodzeństwo, powinowaci w linii prostej pierwszego stopnia są wobec siebie zobowiązani do alimentacji, a jednocześnie uprawnieni, przy czym aktualizacja uprawnienia do żądania świadczeń alimentacyjnych następuje w przypadku spełnienia się przesłanek wskazanych w ustawie, tj. potrzeba zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb, których uprawniony samodzielnie nie może zaspokoić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. Art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm., dalej: "u.ś.r.").

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7.12.2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z 4.11.2022 r., znak [...] odmawiającą J. S. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad teściową K. S..

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował przyjęcie przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako jednej z podstaw odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Przypomnieć należy, że z treści tego przepisu wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przytoczony przepis – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 910/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1090/16; opubl. w CBOSA).

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ pierwszej instancji wadliwie zastosowany jako jedna z podstaw odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kolegium słusznie jednak również uznało, że powyższa wada nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, albowiem o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki na teściową K. S. przesądza okoliczność, iż na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec swej podopiecznej.

Krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Obowiązek alimentacyjny został uregulowany w Dziale III ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej jako "k.r.o."). Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ww. ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 cyt. ustawy, obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

Przepisy k.r.o. regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m.in. w art. 131, zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2).

Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Skarżącej nie łączą z niepełnosprawną K. S., będącą jej teściową, więzy pokrewieństwa. Co oczywiste, nie są one również osobami związanym relacją przysposobienia. Skarżącą i jej teściową K. S. łączą natomiast więzy powinowactwa. Zgodnie bowiem z art. 61 (8) k.r.o. z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Obowiązek alimentacyjny między powinowatymi zachodzi jednak wyłącznie pomiędzy macochą lub ojczymem a pasierbem (art. 144 k.r.o.).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji, nie może budzić żadnych wątpliwości, że skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny wobec K. S.. Przepisy k.r.o. nie przewidują przy tym "pośredniego" obowiązku alimentacyjnego synowej wobec teściowej, wynikającego z obowiązków synowej wobec swojego męża. Podkreślić należy, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. niewymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi.

Brak po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec K. S., czynił niemożliwym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej nad nią opieki, niezależnie od oceny pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia (w tym przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki). Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został wyraźnie ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji.

Wprawdzie w części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany był dawniej pogląd przeciwny, w ramach którego przyjmowano, że w pewnych stanach faktycznych możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych, niż objęte obowiązkiem alimentacyjnym, członków szeroko rozumianej rodziny, jeżeli faktycznie sprawują oni opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i z tego tytułu rezygnują z zatrudnienia. Stanowisko powyższe zostało jednak odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której przyjęto, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r.

Uzasadniając powyższą tezę NSA wskazał, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i wyroki z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, w których Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA podkreślił przy tym, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. W rezultacie nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.s.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W cytowanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. podkreślono także, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Nie można jednak, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Wprawdzie przytoczona uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale pozostaje aktualne na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Do stanowiska przyjętego w powyższej uchwale nawiązuje zresztą aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zdecydowanie wyklucza się możliwość tak daleko idącej korekty wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobom, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Co więcej, orzecznictwo wyklucza nawet korygowanie wykładni językowej w taki sposób, aby pomijać ustawową kolejność obowiązku alimentacyjnego, określoną w przepisach k.r.o., wbrew jednoznacznej treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1954/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1399/20; z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20; z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 480/21; z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 572/21 i I OSK 527/21; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 915/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2776/20; z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 475/21; z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 712/21; z dnia z 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 804/21; opubl. w CBOSA).

Podsumowując, skoro przepisy art. 17 ust. 1 art. 17 ust. 1a u.ś.r., przez odesłanie do przepisów k.r.o., jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji wobec podopiecznego (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka), to skarżącej – jako synowej K. S., a zatem osoby niezobowiązanej wobec niej do alimentacji – nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej nad nią opieki. Treść ww. przepisów, nie może być bowiem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z k.r.o.

Na taką wykładnię ww. przepisów nie mają wpływu okoliczności faktyczne powołane przez skarżącą w zakresie zatrudnienia i miejsca zamieszkania córki K. S., a także zatrudnienia jej syna. Organy nie podważają faktu sprawowania opieki skarżącej, a także jej więzi emocjonalnej z teściową. Brak obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec teściowej w świetle obowiązującej ww. uchwały NSA (sygn. akt I OPS 5/13) czyni niemożliwym przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad teściową.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, należy uznać za niezasadne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się także naruszenia innych, niż objęte zarzutami skargi, przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.