IV SA/Po 239/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 14 marca 2022 r. nr XL/287/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Rychwał w 2022 roku postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Pismem z 14 czerwca 2022 r. znak: 2007-4.Pa.21.2022 (wpływ do Sądu: 17 kwietnia 2023 r.) Prokurator Regionalny w Poznaniu (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XL/287/22 Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 14 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Rychwał w 2022 roku (dalej jako "Uchwała") - który to program stanowił załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem") - żądając stwierdzenia nieważności Uchwały w części obejmującej § 13 jej załącznika, a nadto wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638; w skrócie "u.o.z."), polegające na braku określenia w treści § 13 Programu sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 45 000,00 zł na realizację wszystkich celów Programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele, i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W datowanej na 28 kwietnia 2023 r. (sic!) odpowiedzi na skargę Burmistrz Rychwała (dalej jako "Burmistrz") oświadczył, że zarzuty Prokuratura zostały uznane za zasadne. Wyjaśnił, że w związku z tym na sesji w dniu 31 marca 2023 r. Rada Miejska w Rychwale podjęła uchwałę Nr LII/387/2023 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Rychwał w 2023 roku uwzględniającą zarzuty wskazane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania (a nawet w dniu wpływu skargi do Sądu) zaskarżona uchwała już nie obowiązywała.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem Skarżącego, zgłoszonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiot skargi stanowiła uchwała nr XL/287/22 Rady Miejskiej w Rychwale z dnia 14 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Rychwał w 2022 roku - w części, jak wynika z wniosku skargi, obejmującej § 13 Programu, który stanowił, że: "Środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach programu w kwocie 45 000,00 zł zostały ujęte w budżecie gminy i miasta Rychwał na rok 2022".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - tego rodzaju uchwała, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA", i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA).

Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 23 marca 2022 r. (poz. 2289) oraz że zgodnie z jej § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1, a także z brzmienia tytułu załącznika do niej) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. - co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje - co do zasady - bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, dostępny w CBOSA). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi.

Godzi się bowiem zauważyć, że Prokurator zaskarżył wyłącznie § 13 załącznika do Uchwały, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które zdaniem autora skargi miało polegać na "braku określenia w treści § 13 Programu sposobu wydatkowania środków". A zatem zarzut skargi w istocie sprowadzał się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, które polega właśnie na naruszeniu obowiązku wyczerpującego (w tym: w wymaganym stopniu szczegółowego i konkretnego) uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/Gl 849/21, CBOSA). Abstrahując w okolicznościach kontrolowanej sprawy od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa, polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu, może stanowić naruszenie prawa "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).

Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.