IV SA/Po 234/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 03 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 17 stycznia 2022 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących K. P. i M. P. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr ewid. [...], obręb S., gmina P..

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. K. i M. P. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce numer [...] obręb ewidencyjny S. w gminie P..

W dniu 17 stycznia 2021 r. Wójt Gminy P. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił ustalenia na rzecz K. i M. P. warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Organ szeroko wyjaśnił na czym polega tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Przedstawił szeroko wyniki analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dokonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wskazał, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w konsekwencji uniemożliwiło - zdaniem organu - ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się budynki głównie o funkcji rekreacji indywidualnej (domy letniskowe) uzupełnione zabudową gospodarczą oraz na działce [...] znajduje się budynek mieszkalny, który jest powiązany z działalnością rolniczą, tj. zabudową zagrodową. Tak więc według Wójta funkcja zabudowy letniskowej to funkcja rekreacji indywidualnej, a z tą funkcją funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją tożsamą, a w związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie.

Następnie organ wskazał, że warunek dostępu do drogi (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), warunek braku wymagania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), warunek zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) zostały spełnione. Organ dodał także, że zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i M. P. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisów postępowania tj. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P..

W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie, a następnie przytoczył przepisy mające w nim zastosowanie, tj. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził analizę urbanistyczną, w tym prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Prawidłowe było także, zdaniem Kolegium, ustalenie, że nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. SKO w L. podało, że z przeprowadzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej analizy wynika, że w granicach terenu analizowanego występuje zabudowa o funkcji rekreacji indywidualnej (domy letniskowe). Dalej organ II instancji wskazał, że istotą zabudowy letniskowej jest rekreacja indywidualna, a komponent mieszkaniowy jest elementem uzupełniającym. Przy czym komponent mieszkaniowy służy korzystaniu z rekreacji, zakres komponentu mieszkaniowego wyznaczony jest zakresem rekreacji. Natomiast funkcja mieszkaniowa jest funkcją, w której element mieszkaniowy jest elementem zasadniczym, i wszystkie inne elementy mają charakter poboczny. Tak więc, zdaniem Kolegium, funkcja zabudowy letniskowej to funkcja rekreacji indywidualnej, i z tą funkcją funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją tożsamą, a w związku z tym nie jest możliwe stwierdzenie kontynuacji funkcji przez planowane przedsięwzięcie.

W dalszej kolejności SKO odniosło się do zarzutów odwołania wskazując, że poszerzenie obszaru analizowanego poza wskazane minimum jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wyznaczony obszar jest pewną częścią spójnej urbanistycznej całości, a okoliczności uzasadniające takie poszerzenie wynikają nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej wyników analizy. Taka sytuacja zdaniem organu II instancji nie miała miejsca w niniejszej sprawie i z uwagi na to zarzut ten został uznany za niezasadny.

Końcowo SKO odniosło się do pisma Odwołujących się z dnia 15 lutego 2022 r. dotyczącego postanowienia Starosty [...] z dnia 09 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pozytywnego projektu decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w obrębie S. gmina P. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Kolegium wskazało, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma zatem możliwości, by w toku postępowania uzgodnieniowego ocenić czy są spełnione przesłanki z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO w L. z 03 marca 2022r. złożyli K. i M. P. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj., art. 7, art. 77, art. 80 oraz i 3 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy, niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w konsekwencji błędne przyjęcie iż wnioskowana inwestycja pozostaje w kolizji z zabudową rekreacyjną, brak wykazania konkretnych okoliczności wskazujących na obiektywną sprzeczność funkcji mieszkalnej i letniskowej świadczących o braku możliwości ich współistnienia, a także niewskazanie czy wnioskowana inwestycja w ogóle wymaga wydania warunków zabudowy oraz czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) dalej jako "u.p.z.p." poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie został spełniony warunek "zasady dobrego sąsiedztwa" w aspekcie kontynuacji funkcji poprzez bezzasadne i bezkrytyczne uznanie, iż funkcja mieszkalna nie może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z funkcją rekreacyjną (letniskową);

4. art. 59 ust. 1 w zw. z u.p.z.p. w zw. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i milczące uznanie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niepołączona z wykonaniem jakichkolwiek robót budowlanych wymaga w istocie ustalenia warunków zabudowy w drodze zaskarżonej decyzji.

W związku z tym Skarżacy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem organu. Po pierwsze ich zdaniem ustalić należało, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe było procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a kwestia ta nie została przez organ w ogóle rozpoznana.

Zdaniem K. i M. P. poza przytaczaniem przepisów i orzeczeń, decyzja nie zawiera odniesienia do konkretnej sytuacji.

Skarżący podali, że z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż organ nie kwestionuje faktu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna. W ocenie Skarżących, w przepisach wykonawczych, nie istnieje bowiem podział na funkcje letniskową i mieszkalną. W Klasyfikacji Środków Trwałych brak jest jednoznacznego sklasyfikowania budynków letniskowych, co oznacza że budynki letniskowe (rekreacyjne) zaliczane są do budynków mieszkalnych. Z uzasadnienia decyzji wynika błędne, zdaniem Skarżących przyjęcie, że z funkcją mieszkaniową nie jest tożsama z funkcją rekreacyjną.

K. i M. P. stwierdzili także, że wniosek o warunki zabudowy nie dotyczył nowej zabudowy, lecz obiektu od dawna zlokalizowanego w określonym ładzie urbanistycznym i przestrzennym, gdzie okresowy charakter użytkowania obiektów letniskowych nie ogranicza się tylko i wyłącznie do sezonu letniego, a funkcje mieszkalne i rekreacyjne w istocie pokrywają ze sobą lub uzupełniają. Oczywiste jest ich zdaniem również to, że w obiektach gdzie realizowana jest funkcja rekreacyjna dopuszczalna jest również realizacja funkcji mieszkalnej, gdyż nie wchodzą one ze sobą w kolizję, a przy założeniu że obiekt rekreacyjny spełnia warunki techniczne dla obiektów mieszkalnych (co ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie) zmiana sposobu użytkowania jest tylko i wyłącznie teoretyczna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu według Skarżących należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Końcowo Skarżący poinformowali, że dla działki niezabudowanej położonej ok. 30 m dalej, Wójt Gminy P. wydał warunki zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego, wskazując, że "na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajdują się budynki, pełniące tożsamą funkcję". Skarżący dołączyli do skargi odpis tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2022 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia 17 stycznia 2022 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr ewid. [...], obręb S., gmina P..

Przeprowadzając kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz przepisy wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Przepis ten nawiązuje do art. 140 Kodeksu cywilnego który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany a nie do osób trzecich.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest zatem konieczne w sprawie niniejszej.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Punktem wyjścia do przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji określonego przedsięwzięcia jest wniosek Inwestora o wydanie takich warunków i jego szczegółowa treść. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Już w tym miejscu wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak jest opisanej wyżej analizy urbanistycznej. Znajduje się w nich co prawda załącznik nr 1 do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy (k. 89 akt adm.), który stanowi obszerny opis ustaleń dokonanych w drodze tejże analizy, a nie tylko skrótowe wyliczenie jej wyników. Jednakże już sam tytuł tego załącznika, tj. "Wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" definiuje go jedynie jako część decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, Wyniki te zostały sporządzone niestarannie, gdyż wskazane te same numery działek powtarzają się dwukrotnie (od [...], [...] do [...]), a działka [...] raz jest przedstawiona jako Bi – inne tereny zabudowane (UR), a na końcu tabeli jako grunty orne RVI (R).

Brak analizy w aktach administracyjnych sprawy nie uszedł uwadze Sądu już na etapie formalnej kontroli wniesionej skargi, jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W związku z tym zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2022 r. (k. 40 akt sąd.) wezwano organ do uzupełnienia w terminie 7 dni akt administracyjnych sprawy poprzez przedłożenie pełnych akt administracyjnych organu I instancji oraz akt administracyjnych II instancji, oraz przekazanie odwołania K. i M. P.. W odpowiedzi na to wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. (k. 46 akt sąd.) przesłało rzeczone odwołanie, jednakże wskazało także, że razem z odpowiedzią na skargę do WSA w Poznaniu przesłano pełne akta administracyjne organu I jak i II instancji.

Zatem już z tego względu decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać, albowiem w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi brak jest analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy w części tekstowej i graficznej. Bezprzedmiotowa staje się w zasadzie kontrola decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie przyjętego braku kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej zabudowy. Jakkolwiek Sąd uznał za zasadne poczynienie dalszych wskazań, celem ich uwzględnienia przez organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak już wskazywano, decyzja odmowna odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie wynikała z niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a konkretnie braku kontynuacji funkcji zamierzonej inwestycji. Sąd poczynił swoje uwagi opierając się jedynie na wynikach analizy urbanistycznej stanowiących załącznik do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, albowiem brak w aktach samej analizy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W punkcie 1 tego przepisu określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyr. NSA z 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07; wyr. NSA z 08 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 3043/14, CBOSA).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji następuje, zatem poprzez porównanie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13, CBOSA). Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 428/13, CBOSA).

W tym zakresie uwzględnić należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). I tak, § 2 z pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a) zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa usługowa,

c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e) cmentarze,

f) drogi publiczne,

g) drogi wewnętrzne,

h) obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter nie jednorodzajowy, rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy winno określać nie tylko rodzaj zabudowy, ale także wskazanie określonego sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie chodzi, zatem o porównanie rekreacyjnego sposobu zagospodarowania terenu z funkcją mieszkaniową, chyba że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali, że na terenie analizowanym występuje funkcja usługowa i w ramach tej funkcji rekreacyjne zagospodarowanie terenu. W powyższym wykazie funkcji brak bowiem funkcji rekreacji indywidualnej, jak to przyjmowały organy.

Organy zarówno I jak II instancji również stwierdzają w swoich decyzjach, że "kontynuacja funkcji" to jest to coś, co jest tożsame rodzajowo, ewentualnie służy bezpośrednio realizacji istniejącej funkcji.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie - co wynika z Wyników analizy - ustalono, że na obszarze analizowanym na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się budynki głównie o funkcji rekreacji indywidualnej (domy letniskowe) uzupełnione zabudową gospodarczą oraz na działce [...], [...], [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, także powiązane z działalnością rolniczą, tj. zabudową zagrodową.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu I instancji, a także powielające te ustalenia uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, są wewnętrznie sprzeczne.

Z jednej strony, z uzasadnienia organu I i II instancji wynika wprost, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z drugiej strony, organy podnoszą, że funkcja mieszkaniowa jest sprzeczna z funkcją rekreacyjną istniejącą na analizowanym obszarze, skoro "istotą zabudowy letniskowej jest rekreacja indywidualna, a komponent mieszkaniowy jest elementem uzupełniającym". Funkcja pełniąca rolę uzupełniającej względem innej funkcji, co wynika z istoty rzeczy, nie można być z nią sprzeczna. Ostatecznie organy uznały, że funkcja zabudowy letniskowej nie jest tożsama z funkcją mieszkaniową, a w związku z tym niemożliwe jest stwierdzenie kontynuacji funkcji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyjaśni powyższe sprzeczności wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezrozumienie stanowiska zwłaszcza organu I instancji potęguje dołączona do skargi kserokopia decyzji tego organu z 02 marca 2022r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym – nr [...]. W rozstrzygnięciu tej decyzji (pkt II) wskazano na spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – teren zabudowy mieszkaniowej.

Mając jednak na uwadze powyżej przytoczone stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę oraz w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podziela stanowisko, że projektowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny nie koliduje, nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową. Organy same argumentowały, że zarówno jedna, jak i druga funkcja zawierają ten sam komponent mieszkaniowy. Zatem uznać należy, że funkcje te mogą się uzupełniać, tak też argumentowały organy - a skoro tak, to te funkcje nie mogą być ze sobą sprzeczne. Projektowana funkcja nie musi być także tożsama z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy funkcji przedstawionej przez urbanistę jedynie w dostępnych w aktach sprawy Wynikach analizy wyczytać można, że na terenie analizowanym zabudowa letniskowa uzupełniona jest zabudową gospodarczą, ale także zabudową mieszkaniową. Biorąc pod uwagę dane zgromadzone w Wynikach analizy urbanistycznej stwierdzić należy, że z zawartej na str. 3-5v załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy tabeli wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne (działki nr [...], [...], [...]), budynki niemieszkalne (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Za zbyt wąskie uznać, zatem należy wnioskowanie organów, że dopuszczalna w niniejszej sprawie jest tylko taka funkcja projektowanej inwestycji, która jest tożsama ze sposobem użytkowania istniejącym na przedmiotowym obszarze analizowanym.

Kwestia ta będzie musiała zostać ponownie wyjaśniona i rozważona przez organ I instancji na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy tekstowej i graficznej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia. Organy będą musiały ocenić ponownie czy planowana zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na przedmiotowym terenie wpisuje się w zastany ład urbanistyczny i stanowi kontynuację szeroko rozumianych funkcji istniejących na obszarze analizowanym, zgodnie z wykładnią tego pojęcia dokonaną powyżej i biorąc pod uwagę występujące na nim funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129), jak w niniejszej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą miały na uwadze fakt, że dla sąsiadującej działki nr [...] o zbliżonych parametrach wydana została pozytywna decyzja z dnia 2 marca 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności powinien przede wszystkim zamieścić w aktach pełną analizę urbanistyczną, która będzie mogła stać się podstawą do wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Na jej podstawie organ ponownie przeanalizuję kwestię kontynuacji funkcji dla niniejszej inwestycji, zgodnie ze stanowiskiem Sądu przedstawionym powyżej oraz cech i parametrów zabudowy, a także spełnienie dalszych wymogów o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Po przeprowadzeniu postępowania organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z zachowaniem zasad postępowania, w tym zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie nie tylko decyzji organu odwoławczego, ale też również decyzji organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a składało się na nie wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018r., poz. 265), 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz uiszczony wpis sądowy w wysokości 500 zł, którego wysokość została określona stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na wniosek w tym zakresie złożony w treści odpowiedzi na skargę, albowiem Skarżący ani uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).