IV SA/Po 225/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 06 grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 07 marca 2023 r. M. W. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 lutego 2023 r., znak sprawy: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta gminy G. z dnia 06 grudnia 2022 r. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina G..

Rozstrzygnięcia organów administracji zapadły w następującym stanie sprawy:

W dniu 13 października 2022 r. wpłynął do organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina G..

Wniosek inwestora obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o powierzchni zabudowy od 100 m do 140 m2, stanowiącej maksymalnie ok. 23,5% powierzchni obszaru objętego wnioskiem. Budynek ma posiadać szerokość elewacji frontowej od 10,0 m do 14,0 m, jedną lub dwie kondygnacje nadziemne, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,5 m do 4,5 m oraz wysokość głównej kalenicy od 7,5 m do 9,0 m, dach stromy dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°.

W wynikach analizy urbanistycznej wskazano, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, albowiem brak jakiejkolwiek działki w analizowanym obszarze, na której zlokalizowana byłaby zabudowa tożsama funkcjonalnie z planowaną zabudowa powoduje, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest spełniony, a realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa.

W analizie urbanistycznej jako obszar analizowany wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół obszaru, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej część graficzną niniejszej analizy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowego terenu, nie mniejszej jednak niż 50,0 m, tj. 60,0 m (3 x 20,0 m), zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. Wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie.

W analizie urbanistycznej podano także, że analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tej samej drogi publicznej co wnioskowy teren (tj. z drogi gminnej - dz. nr geod. 141), uwidocznione na załączniku graficznym do analizy. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa tożsama z planowaną inwestycją pod względem funkcjonalnym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Mając na uwadze powyższe, w analizie wskazano, że brak jest w analizowanym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzją nr [...] z dnia 06 grudnia 2022 r., Wójt Gminy G. odmówił na podstawie przepisów wymienionych powyżej ustalenia warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez Inwestora inwestycji .

Organ I instancji dodał również, że planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem wnioskowanego terenu ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonym uchwalą Nr [...] i Rady Gminy w G. z dnia A listopada

021 i'., określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie z kierunkami rozwoju wyznaczonymi w Studium, wnioskowana działka znajduje się terenie pozostałych gruntów rolnych, co pozostaje w sprzeczności z planowanym przez inwestora sposobem zagospodarowania terenu. Na mocy ustaleń Studium ww. tereny wyłączone są z zabudowy.

Ostatecznie organ I instancji doszedł do przekonania, że łącznie nie są spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ww. ustawy, a planowana inwestycja narusza ład przestrzenny, a więc niemożliwe było wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Od decyzji organu I instancji Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, w tym art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa.

W odwołaniu, którego zarzuty powiela też w przeważającej części skarga do WSA w Poznaniu, skarżący zarzucił, że stwierdzony przez organ I instancji brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy był konsekwencją wyznaczenia przez organ I instancji minimalnej wielkości obszaru analizowanego wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy - zdaniem Inwestora - w przedmiotowej sytuacji zachodzą przesłanki do wyznaczenia tego obszaru w wielkości większej, niż wynikające z przepisów o jego wielkości minimalnej. Za przyjęciem większego obszaru analizowanego, zwłaszcza w kierunku na północ od przedmiotowej części działki nr [...], przemawiają - wg Inwestora - uwarunkowania ładu przestrzennego, wymagające uwzględnienia zabudowy usytuowanej po drugiej stronie skrzyżowania drogi publicznej (gminnej) przy której znajduje się przedmiotowa część działki nr [...] z inną drogą publiczną (gminną). W opinii Inwestora kluczowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii jest status zabudowanych m. in. budynkami mieszkalnymi działek nr [...] które - zdaniem Inwestora - powinny się znaleźć w granicach analizowanego obszaru. Położenie tych trzech działek przedstawiono na poniższej mapie przedstawiającej północny zasięg granicy obszaru analizowanego, która - wg Inwestora - powinna w taki sposób zostać określona przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działek sąsiednich tj. [...] i [...], obręb W. (przed podziałem działka [...]), organ I instancji wskazał, że w 2022 r. zostały wydane dwie decyzje odmowne na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych - z uwagi na brak spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak sąsiedztwa dostępnego z tej samej drogi publicznej), ponadto na terenie działki [...], zostały wydane konsekwentnie kolejne cztery decyzje odmowne. Wobec powyższego, wedle organu I instancji, nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego jakoby decyzja tut. organu była uznaniowa.

Organ I instancji potwierdził również w tym piśmie, wydanie w 2019 r. pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy na terenie ówczesnej działki [...] (obręb W. ), ponieważ posiadał wówczas pozytywny projekt decyzji przygotowany przez uprawnioną osobę i po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, nie mógł wydać innej decyzji.

Organ I instancji dodał, że w przypadku, gdy w terenie analizowanym i przy tej samej drodze publicznej powstaną budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, będzie możliwość powtórnego przeprowadzenia analizy zasadności wydania pozytywnej decyzji. Na obecną chwilę takich budynków brak, w związku z tym urbanista nie ma podstaw do przygotowania pozytywnego projektu decyzji, a Wójt nie może procedować w sprawie i wystąpić o uzgodnienia projektu, w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że organ I instancji słusznie przyjął, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponieważ nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, to wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielił rozważania faktyczne i prawne z zaskarżonej decyzji,

W skardze skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

§ 2 pkt 4) i 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, Poz. 1588),

§ 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, Poz. 1588),

art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

oraz przepisów art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa w zw. z art. 107 §3 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że stwierdzony przez organ I instancji brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy był konsekwencją wyznaczenia przez organ I instancji minimalnej wielkości obszaru analizowanego wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy - zdaniem Skarżącego - w przedmiotowej sytuacji, z uwagi na konieczność oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na panujący w okolicy ład przestrzenny, w tym również po drugiej stronie skrzyżowania drogi publicznej przy której znajduje się wnioskowana przez Skarżącego inwestycja, zachodzą przesłanki do wyznaczenia tego obszaru w wielkości większej, niż wynikające z przepisów o jego wielkości minimalnej.

Zdaniem Skarżącego, w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności, które uzasadniały przyjęcie większego, aniżeli ustalony przez organ I instancji minimalny obszar analizowany wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Za przyjęciem większego obszaru analizowanego, zwłaszcza w kierunku na północ od przedmiotowej części działki nr [...], przemawiały - wg Skarżącego - uwarunkowania ładu przestrzennego, wymagające uwzględnienia zabudowy usytuowanej po drugiej stronie skrzyżowania drogi publicznej (gminnej) przy której znajduje się przedmiotowa część działki nr [...] z inną drogą publiczną (gminną).

W opinii Skarżącego, kluczowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii jest status zabudowanych m. in. budynkami mieszkalnymi działek nr [...] i [...], które - zdaniem Inwestora - powinny się znaleźć w granicach analizowanego obszaru, a które zostały pominięte w analizie przeprowadzonej przez organ I instancji.

Wg Skarżącego, działki nr [...] i [...] należało też uznać za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej. Skoro bowiem do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki posiadające jedynie dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną, jak i służebność przejazdu), to tym bardziej należy wziąć pod uwagę działki, które posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej poprzez krzyżującą się z nią drogą publiczną lub - jak w przypadku działki nr [...] - poprzez pas jezdni drogi publicznej krzyżującej się z drogą publiczną, do której bezpośredni dostęp ma przedmiotowa część działki objęta planowaną przez Inwestora inwestycją.

W skardze skarżący podkreślił, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący zarzucił także decyzji organu I instancji uznaniowość, albowiem wg stanu wiedzy Skarżącego, organ I instancji wydał uprzednio decyzje o warunkach zabudowy dla dwóch działek położonych w sąsiedztwie przedmiotowej części działki nr [...]: działki nr [...] położonej w odległości 63 m na północ od przedmiotowej części działki nr [...] oraz działki nr [...] położonej w odległości 86 m na północ od przedmiotowej części działki nr [...].

Już w odwołaniu Skarżący wskazał też, że w swoim uzasadnieniu organ I instancji błędnie wskazał przeznaczenie przedmiotowej części działki nr [...] określone w załączniku nr [...] (Kierunki rozwoju) do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Przeznaczeniem tym nie są "tereny pozostałych gruntów rolnych", "grunty rolne klas IV - VI i rolnicze nieużytki, tereny które można przeznaczyć pod zalesienie". Przeznaczenie, o którym pisze organ I instancji to przeznaczenie określone w zał. 1 do Studium (Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego).

Skarżący podtrzymał wyrażane podczas postępowania administracyjnego przekonanie, że stwierdzony przez organy I i II instancji brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie był konsekwencją wyznaczenia minimalnej wielkości obszaru analizowanego wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy - zdaniem Skarżącego - w przedmiotowej sytuacji, z uwagi na konieczność oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na panujący w okolicy ład przestrzenny, w tym również po drugiej stronie skrzyżowania drogi publicznej przy której znajduje się wnioskowana przez Skarżącego inwestycja, zachodzą przesłanki do wyznaczenia tego obszaru w wielkości większej, niż wynikająca z przepisów o jego wielkości minimalnej.

Skarżący załączył do skargi decyzję o warunkach zabudowy z dnia 29.03.2012 r., [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie położonym w miejscowości W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy 1 (obręb W. ).

Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia 04.09.2014 r., [...], jednak zmiana ta dotyczyła wyłącznie nowego nr działki ([...]) związanego z podziałem działki nr [...], szerokości elewacji frontowej, kąta nachylenia głównych połaci dachowych oraz dostępu działki do drogi publicznej.

Budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, działka ma powierzchnię 0,1118 ha, a na obszarze działki nie znajdują się żadne budynki gospodarcze. Ponadto właściciele działki nr [...] nie są właścicielami działek sąsiednich, które są wykorzystywane do działalności rolniczej lub zabudowane budynkami gospodarczymi. Brak jest zatem podstaw, aby zakwalifikować znajdujący się tam budynek mieszkalny jako budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej.

Wg Skarżącego działki nr [...] i [...] należy uznać za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, a to w związku ze wskazaniami art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bierze się pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki posiadające jedynie dostęp pośredni (poprzez drogę wewnętrzną, jak i służebność przejazdu), to tym bardziej należy wziąć pod uwagę działki, które posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej poprzez krzyżującą się z nią drogą publiczną lub - jak w przypadku działki nr [...] - poprzez pas jezdni drogi publicznej krzyżującej się z drogą publiczną, do której bezpośredni dostęp ma przedmiotowa część działki objęta planowaną przez Inwestora inwestycją.

Skarżący podtrzymał wyrażone już wcześniej w odwołaniu stanowisko, że - wbrew twierdzeniu zawartemu w decyzji organu I instancji - budowa budynku mieszkalnego w sposób przez niego określony nie będzie stanowić dysonansu krajobrazowego, nie zaburzy harmonijnej całości i, co najważniejsze, nie naruszy istniejących relacji kompozycyjno - estetycznych, a tym samym nie naruszy ładu przestrzennego.

Skarżący podtrzymał również wyrażone już wcześniej w odwołaniu stanowisko, że decyzje wydawane przez organ I instancji dla obszaru, na którym jest położona działka Skarżącego, mają charakter uznaniowy, o czym świadczy wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], co przyznaje sam organ I instancji oraz w uzasadnieniu do swojej decyzji organ II instancji. Skarżący nie ma wiedzy co do dalszych decyzji wydawanych w tej sprawie dla działek powstałych z podziału działki nr [...], nie może się wiec do tego odnieść.

Skarżący podtrzymał również wyrażoną już wcześniej w odwołaniu opinię, że w sprawie będącej przedmiotem jego wniosku o wydanie warunków zabudowy nie można nie uwzględnić postanowienia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem sprecyzowanie koniecznych do spełnienia warunków w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy było konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że zasadą będzie prowadzenie inwestycji na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie jedynie wyjątkiem. Założenia te niestety stały się bardzo odległe od rzeczywistości. Wobec faktu, że większość gmin, w tym i niestety nadal gmina G. nie posiada miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest wydawanie takich decyzji, na podstawie przepisów, które poważnie ograniczają zagospodarowanie terenu osobom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości na takich terenach. Jest to zatem forma ograniczenia prawa własności, która musi uwzględniać postanowienia art. 64 ust 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. z póżn. Zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, co do zasady, nie dopatrzył się uchybień poza tymi, które w przeważającej mierze pokrywają się z zarzutem skarg, a częściowo dopatrzył się również uchybień, opisanych poniżej, z urzędu.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r. rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzaniu rozprawy na odległość oraz z uwagi na wielość stron, o czym strony zostały zawiadomione i miały możliwość złożenia wniosków dowodów i twierdzeń, które mogłyby być podniesione na rozprawie w terminie 7 dni.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02, dalej jako "u.p.z.p."). Z jej przepisów wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym w tej konkretnie sprawie organy powinny w sposób oczywisty dążyć do tego aby tego prawa wynikającego z ustawy nie naruszyć. Jeżeli organ pierwszej instancji podaje, że cyt.:" Organ I instancji dodał, że w przypadku, gdy w terenie analizowanym i przy tej samej drodze publicznej powstaną budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, będzie możliwość powtórnego przeprowadzenia analizy zasadności wydania pozytywnej decyzji. Na obecną chwilę takich budynków brak, w związku z tym urbanista nie ma podstaw do przygotowania pozytywnego projektu decyzji, a Wójt nie może procedować w sprawie i wystąpić o uzgodnienia projektu, w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Oznacza to, że co do zasady nie wyklucza się zabudowy co do inwestycji wskazanej na terenie oznaczonym przez wnioskodawcę.

Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy zachowaniu warunków określonych w przepisach Rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U. nr 164,poz,1588 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji-dalej jako: Rozporządzenia z 2003 r.)

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia z 2003 r.

W zakresie wyznaczania obszaru analizowanego należy wskazać, że na podstawie § 3 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującego w dacie wydawania decyzji organu I i II instancji (§ 3 uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U.2021.2399 zmieniającego rozporządzenie 2003 z dniem 3 stycznia 2022 r.). § 2 Rozporządzenia nakazuje do spraw o ustalenie warunków zabudowy wszczętych a nie zakończonych decyzja ostateczną przed wejściem w życie rozporządzenia stosować dotychczasowe przepisy. Tym samym aktualne jest w tej sprawie orzecznictwo i wykładnia przepisów prawa funkcjonujące do daty zmiany przepisów. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analiza urbanistyczna) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. (tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji - przez który należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego - i jaka jest jego szerokość. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając szerokość przyjętego frontu działki, a co za tym idzie, obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. Wyrok NSA z 29 listopada 2018, sygn. akt II OSK 50/17, dostępny w CBOiS).

Użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 czerwca 2022 r., II SA/Łd 44/22, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2022 r., LEX nr 3363005). Rozumienie terenu inwestycji jako działki inwestycyjnej zostało podkreślone w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2022 r., II SA/Op 586/21, LEX nr 3315541 wedle którego teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością zaś włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej, mogą przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne.

Natomiast nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 201/21, LEX nr 3248809). Dopuszczenie możliwości swobodnego określania terenu inwestycji, całkowicie niezależnie od przebiegu granic działek ewidencyjnych pozwala na swobodne manipulowanie parametrami nowej zabudowy, co dotyczy zwłaszcza intensywności zabudowy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 874/19, CBOiS).

W analizie urbanistycznej podano, że obszar analizowany wyznaczono jako szerokość granicy frontowej wnioskowanego obszaru to 20,0 m (Sąd zauważa, że przyjęto więc za punkt wyjścia dla wyznaczenia obszaru analizowanego jedynie fragment frontu działki o nr ewid. [...] – ten fragment, który został wskazany we wniosku przez inwestora). Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi (działki o nr ewid.[...]), z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren. Trzykrotna wartość tej szerokości wynosi 60,0 m, zatem przyjęto granicę obszaru analizowanego w lej odległości od wszystkich granic przedmiotowego terenu. Bezkrytyczne zaakceptowanie określonego we wniosku terenu inwestycji powoduje wadliwość całej sporządzonej w sprawie analizy. Wadliwość ta jest tego rodzaju, że nie może zostać usunięta w ramach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Szerokością frontu działki o nr ewid. [...], której dotyczy wniosek o warunki zabudowy od strony drogi publicznej, która powinna stanowić podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego powinna być nie szerokość zakreślona we wniosku przez inwestora, która błędnie stanowiła podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego w analizie (a więc błędnie przyjęto jedynie szerokość 20 metrów), lecz szerokość całego frontu działki nr [...] (w jej granicach ewidencyjnych -wynikających z ewidencji gruntów, a nie jedynie obszar zakreślony przez inwestora), a więc od z jednej strony (w kierunku północnym) granicy z działką nr [...] do z drugiej strony (w kierunku południowym) w kierunku granicy z działką nr [...] (w granicach ewidencyjnych działki nr [...]).

W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany przyjąć, że terenem inwestycji jest cała działka nr [...] i stosownie do tego ponownie przeprowadzić analizę architektoniczno - urbanistyczną. Front działki [...] to cały front (cała długość) w styku z drogą publiczną, w granicach ewidencyjnych działki [...], a nie tylko fragment o długości 20 metrów nieprawidłowo przyjęty w dotychczasowej analizie. W ponownie prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym należy wziąć pod uwagę do analizy również te działki, które granice obszaru analizowanego będą przecinały (to jest również te działki, które nie znajdują się w całości na obszarze analizowanym, ale ich fragment będzie znajdował się w obszarze analizowanym).

Odnośnie podnoszonej przez organ I instancji jak i skarżącego kwestii pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. działek znajdujących się "za skrzyżowaniem", za "rozwidleniem" drogi publicznej, do której przylega działka [...]), należy wskazać, na Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 601/21 zgodnie z którym pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. Zwrócić należy uwagę, iż przyjęcie rozumienia pojęcia działki sąsiedniej tak jak uczynił to organ I instancji w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, iż w wielu wypadkach nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową. Wyznaczenie obszaru analizowanego byłoby zaś w takiej sytuacji zbędne, skoro decydujące znaczenie miałaby lokalizacja wzdłuż (jednej i tej samej) drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17).

Dlatego też, po ponownym, prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, organ weźmie pod uwagę wszystkie działki, które znajdować się będą w ponownie, prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, także te będące w obszarze analizowanym dostępne z drogi publicznej znajdującej się "za skrzyżowaniem" w stosunku do działki [...]. Organ winien zgodnie z art.107§3 k.p.a. opisać w uzasadnieniu decyzji działki te na tyle szczegółowo aby możliwa była weryfikacja przez sąd ustaleń faktycznych poczynionych na etapie postępowania administracyjnego.

Organ podniósł także kwestię związaną z kontynuacją funkcji zabudowy (że nawet gdyby organ wyznaczył obszar analizowany większy, niż w oparciu o długość frontu 20 metrów, to i tak nie znalazłby się w nim działki, które byłaby przeznaczone na funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedynie znalazłyby się tam same działki w zabudowie zagrodowej). W sprawie błędnie został wyznaczony obszar analizowany, a więc Sąd nie może dokonać oceny, czy te twierdzenia organu, jak i skarżącego, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znalazłyby się działki z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, byłyby prawidłowe, tym niemniej jeżeli chodzi o kontynuację funkcji zabudowy, to organ ponownie rozpoznając sprawę, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, dokładnie zbada i opisze każdą ze znajdujących się w na nowo, prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym działek (także te działki, które będą przecinały granice obszaru analizowanego, a więc których tylko fragment znajdzie się w obszarze analizowanym zostaną wzięte pod uwagę) z uwagi na to jakie funkcje zabudowy pełnią (tzn. czy po tak przeprowadzonej analizie chociażby jedna działka pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie jedynie zabudowy zagrodowej) i w dalszej kolejności, po przeprowadzeniu dokładnej analizy i jej udokumentowaniu w treści ponownie wydanej decyzji, organ I instancji dokładnie uzasadni swoje stanowisko odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy. Przy czym zauważyć należy, że jeżeli chodzi o organ II instancji to jego uzasadnieniena wypadek rozpoznawania sprawy musi spełniać te same wymogi co organu I instancji albowiem rozpoznaje on sprawę na nowo a nie jako organ kasacyjny.(art.107§3Kodeksu postępowania administracyjnego). Decyzja organu II instancji rozpoznawana aktualnie przez sąd narusza treść powyżej powołanego przepisu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia 06 grudnia 2022 r. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym W. , gmina G..

O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącego w wysokości 500,00 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.