IV SA/Po 208/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

A. Sp. z o.o. w P. pismem z dnia [...] marca 2019 roku wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz [...] położonych przy ul. [...] 1 we W..

Z treści wniosku wynika, że inwestycja planowana jest na działkach o łącznej powierzchni 3372m˛, a dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o pięciu kondygnacjach (każda z nich o wysokości 3m), powierzchni zabudowy 1377,6m˛, obejmującego 126 mieszkań wraz z wiatą śmietnikową oraz miejscami parkingowo-postojowymi dla 126 samochodów osobowych. W treści wniosku wskazano, że planowana inwestycja może niekorzystnie oddziaływać poprzez zacienienie na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

Burmistrz Miasta i Gminy W., decyzją [...] lipca 2021 roku (nr [...]), po kolejnym (trzecim) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji na działkach nr geod. [...] oraz [...], obręb W., gmina W..

W zakresie wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustanowił:

1) nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległości 4m od granicy z działką drogową nr geod. [...] oraz działkami będącymi własnością Gminy W. nr geod. [...], [...] oraz [...], przez którą należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne przybliżenie w kierunku ulicy ściany projektowanego budynku bez prawa jej przekraczania za wyjątkiem balkonów, wykuszy, gzymsów okapów dachów i itp.;

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji od 35% do 40,3%, czyli od 1195,65m˛ do 1377m˛;

3) szerokości elewacji frontowej od 55m do 60m;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 15m do 16m;

5) wysokości budynku od 16m do 17m;

6) liczbę kondygnacji: od czterech do pięciu kondygnacji naziemnych;

7) dach płaski lub skośny dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachu od 2ş do 30ş, w przypadku dachu stromego należy używać dachówki ceramicznej lub materiałów dachówkopodobnych o odcieniach czerwieni, brązu i grafitu;

8) powierzchnia terenu biologicznie czynnego od 25% do 35% wnioskowanego terenu;

9) zakaz stosowania od strony drogi ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych;

10) nakaz zachowania określonych w odrębnych przepisach normatywnych odległości od przebiegających przez teren inwestycji sieci elektroenergetycznych.

Odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał między innymi, że:

1) obsługa komunikacyjna odbywać się będzie projektowanym zjazdem do gminnej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr geod. [...] - ulica [...];

2) minimalna ilość miejsc parkingowych to 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny.

W. S. M. skorzystała z prawa do odwołania.

Strona podniosła, że nie wyraża zgody na budowę budynku wskazanego w decyzji. Powodem takiego stanowiska są problemy związane z parkowaniem samochodów na osiedlu. Powstawanie kolejnych budynków spowoduje, że problem będzie narastał. Warunki zabudowy gwarantują 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, ale są to w większości miejsca w garażu podziemnym, które będą dostępne tylko po uprzednim wykupieniu, a więc niekoniecznie dla mieszkańców tej nieruchomości. Na osiedlu przy ul. [...] oraz przy [...] brak jest wolnych terenów na pobudowanie dodatkowych miejsc parkingowych.

Planowany budynek w zamierzeniach ma mieć do pięciu kondygnacji naziemnych o wysokości 17m. Sąsiednie nieruchomości, w bliskiej odległości, mają trzy lub cztery kondygnacje, a budynki posadowione w pierzei [...] mają wysokość 6,5m-11m. Tak wysoki budynek spowoduje niewątpliwie przesłonienie i zacienienie nieruchomości sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia 18 stycznia 2022 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że kwestia miejsc parkingowych oraz kwesta zacienienia budynków sąsiednich to aspekty, które będą przedmiotem projektu budowlanego, co należy już do etapu pozwolenia na budowę. Natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz parametr wysokość głównej kalenicy zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem i nie zaburzą ładu przestrzennego okolicy.

W. M. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Spółdzielnia podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu i podniosła, że nie wyraża zgody na budowę budynku. Skarżąca zaznaczyła, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działki o numerach geod. [...] oraz [...], obręb W., gmina W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Sporne warunki zabudowy zostały ustalone z poszanowaniem treści art. 52 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Organ działał na wniosek inwestora, a zmiana zagospodarowania dotyczyła budowy obiektu budowlanego na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. kwestionowana decyzja rozstrzyga, co do: rodzaju inwestycji, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także ustala linie rozgraniczające teren inwestycji, a w zakresie innych warunków rozstrzyga kwestie dotyczące kolizji inwestycji z istniejącą infrastrukturą techniczną.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie wyjaśniające odnośnie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które zostało przeprowadzone z zachowaniem warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzja organu pierwszej instancji posiada wymagane załączniki oraz wydana została po uzyskaniu opinii/ uzgodnienia zarządcy drogi oraz w zakresie ochrony melioracji wodnych, wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także przebiegu przez teren inwestycji sieci elektroenergetycznych wysokiego i niskiego napięcia. Dowody włączone do akt sprawy potwierdzają, że teren inwestycji posiada wystarczające dla zamierzenia budowlanego uzbrojenie w zakresie przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej. Obszar analizowany organ wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.

Wyniki analiz oraz parametry ustalone dla planowanej inwestycji pozostają bezsporne, a Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania tych ustaleń.

Mając na uwadze zarzuty skargi/odwołania oraz niekwestionowane stanowisko organów administracji publicznej, a potwierdzone analizą urbanistyczną, wskazać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie nie budzi zastrzeżeń. Wynosi on 246m, co odpowiada trzykrotność granicy frontowej terenu inwestycji przylegającego do drogi publicznej (około 82m). Tak wyznaczony obszar, zgodnie z treścią analizy urbanistycznej, jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Analizą objęto 238 zabudowanych działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym (pominięto działki niezabudowane).

Przy ustalaniu powierzchni zabudowy, tj. terenu przyjętego pod zabudowę w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, pominięto istniejący na działkach objętych wnioskiem budynek usługowy o pow. 870m, który jest przeznaczony do rozbiórki.

Obowiązująca linia nowej zabudowy dla terenu działek nr [...] oraz [...] została wyznaczona w odległości 4m od granicy frontowej terenu inwestycji, tj. zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (§5 ust. 1-2 powołanego powyżej rozporządzenia) oraz szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu inwestycji (§6 ust. 1-2 powołanego powyżej rozporządzenia) zostały ustalone na zasadzie odstępstwa od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Niemniej z treści analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że ustalone parametry dla planowanej zabudowy mieszczą się parametrach granicznych dla analizowanego obszaru, a ponadto korespondują z parametrami zabudowy w kwartale ograniczonym ulicami [...]., gdzie znajdują się budynki wielorodzinne o powierzchni zabudowy od około 550m˛ do około 1700m˛ i szerokości elewacji frontowej od 27m do 85m. W dalszej odległości od inwestycji, ale w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 125m.

Sąd nie ujawniła podstaw do zakwestionowania legalności warunków zabudowach ustalonych w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości budynku, czy liczby kondygnacji.

Treść niekwestionowanej analizy urbanistycznej wskazuje wprost, że budynki wielorodzinne w obszarze analizowanym w najbliższej okolicy terenu inwestycji mają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszącą 21m, a przy tej samej ulicy znajduje się budynek odznaczający się wartością 15m. Ponadto na działkach w obszarze analizowanym znajdują się budynki o siedmiu kondygnacjach.

W konsekwencji nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organów, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 16m do 17m dla budynku od czterech do pięciu kondygnacji znajduje uzasadnienie w wynikach analizy oraz nie zaburza ładu przestrzennego z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym różnorodnej zabudowy, co do wskazanych parametrów.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W., z uwagi na ustalenie warunku dotyczącego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji o treści "minimalnie 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny".

Przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) stwierdza, że "liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne". Powołany powyżej przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku na gruncie art. 64 w związku z art. 54 pkt 2 lit. c) lit. d) należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (porównaj wyrok NSA z 7 maja 2019 roku o sygn. akt II OSK 1534/17, LEX nr 2687330).

W ocenie Sądu taki właśnie zapis zaskarżona decyzja zawiera, czyli ustala wskaźnik dla szczegółowych ustaleń odnoszących się do liczby miejsc postojowych na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. "minimalnie 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny".

Argumentacja skargi/odwołania nie wskazuje żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać stanowisko, że minimalny wskaźnik ilość miejsc postojowych na jedno mieszkanie ustalony w kwestionowanej decyzji jest niedostosowany do rodzaju planowanej zabudowy, czy parametrów planowanej zabudowy, a w konsekwencji podnoszonego przez skarżącą Spółdzielnię braku wolnych terenów na pobudowanie dodatkowych miejsc parkingowych na osiedlu przy ulicy [...] oraz ulicy [...].

Podnoszone w odwołaniu argumenty, że miejsca w garażu podziemnym będą zapewne dostępne tylko po uprzednim wykupieniu, a więc niekoniecznie dla mieszkańców tej nieruchomości, pozostaje bez związku z określaniem warunków dla obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym ochrony interesów osób trzecich, co do zapewnienia odpowiedniej przestrzeni parkingowej dla planowanej zabudowy. Zasady doświadczenia życiowego nakazują przyjmować, że miejsca parkingowe w planowanym budynku będą wykorzystywane właśnie przez mieszkańców spornego budynku, ewentualnie mieszkańców sąsiednich budynków. Nieracjonalne jest zakładać, że z podziemnych miejsc parkingowych w spornym budynku pozostaną niewykorzystane lub oddane do korzystania mieszkańcom z odległych części miasta.

Okolicznością uzasadniającą usunięcie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji nie mogła być argumentacja wyrażającą się ogólnym sprzeciwem dla realizacji planowanej inwestycji z powołaniem się na okoliczność, że skarżąca Spółdzielnia jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działki wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art. 63 ust. 4 u.p.z.p.). W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (prawo własności, czy też prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane) jest kwestią indyferentną dla wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie. Wnioskodawca (adresat decyzji) nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, a kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 63).

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kwestia zacienienia sąsiednich budynków/nieruchomości nie jest okolicznością, którą można/należy rozważać w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Analiza oraz rozstrzygnięcie wskazanego zagadnienia staje się aktualne na etapie pozwolenia na budowę, co wprost potwierdza treści przepisów § 40 ust. 2, § 60 ust. 1 i ust. 3, czy § 309 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.