IV SA/Po 196/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg R. sp. z o.o. z siedzibą w L. i P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2022 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi w całości.

Decyzją z dnia 06 grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 22 sierpnia 2022r., nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia 03 grudnia 2020 r. znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb L..

Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 31 marca 2022 r. do SKO w P. wpłynął wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. w dniu 06 grudnia 2020 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w L.. W ocenie RDOŚ decyzja z 06 grudnia 2020 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji powinna zostać wycofana z obrotu prawnego, bowiem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., ustanowionego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]).

W dniu 10 maja 2022 r. SKO w P. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 03 grudnia 2020 r. znak [...] O fakcie wszczęcia postępowania Kolegium poinformowało strony obwieszczeniem z dnia 25 maja 2022 r., zapewniając stronom możliwość aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu. Z uprawnienia tego skorzystała R. Sp. z o.o. z siedzibą w L. . Spółka wskazała, iż w jej ocenie lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem "w okresie gdy uchwalano miejscowy plan dla miejscowości L. (rok 2005), w taki sposób opisywano tereny przemysłowe i usługowe przeznaczone na lokalizację inwestycji z zakresu OZE, zarówno farm wiatrowych jak i farm fotowoltaicznych, czego potwierdzeniem jest oficjalne stanowisko Wójta Gminy L. ". Spółka dodała, że nawet przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie doszło do błędnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprowadzającej się do zakwalifikowania inwestycji fotowoltaicznej jako obiektu związanego ze świadczeniem usług, to w jej ocenie takie hipotetyczne naruszenie prawa nie można uznać za rażące. Na koniec spółka zaakcentowała, iż w przedmiotowej sprawie sporna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy L. w dniu 03 grudnia 2020 r. została przeniesiona na rzecz innego podmiotu - P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz, że decyzja ta stanowiła element procesu inwestycyjnego w zakresie przedsięwzięcia zakończonego na etapie administracyjnym decyzją o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została również przeniesiona na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w G..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2022r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia 03 grudnia 2020 r. znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1).

Podniesiono, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wskazało, że działka nr [...], położona w miejscowości L. zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi L., ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. 3. ). Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem U1 - tereny zabudowy usługowej.

Przystępując do oceny zgodności inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w L. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SKO zauważyło, że w Rozdziale III "Przeznaczenie terenów", tereny oznaczone na rysunku planu symbolami U, Ul, U2 to tereny zabudowy usługowej. Z kolei w Rozdziale VI "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", w §13 uchwały wskazano, że dla terenu zabudowy usługowej U ustala się następujące warunki zabudowy, zagospodarowania i podziału: 1) teren oznaczony:

a) symbolem U przeznaczony jest pod usługi publiczne,

b) symbolem U1 i U2 przeznaczony jest do lokalizacji pozostałych usług,

c) na terenie U1 dopuszcza się lokalizację usług publicznych,

d) na terenie U2 usytuowany jest zabytkowy pałac, dla wybranej funkcji usługowej należy uzyskać zgodę WKZ.

Organ zauważył, że sam plan wskazuje, jak należy odczytywać jego postanowienia. W Rozdziale I "Przepisy ogólne", w § 2 uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o:

- usługach - należy przez to rozumieć usługi przynoszące dochód, świadczone odpłatnie przez firmy w zakresie: handlu, gastronomii, rekreacji, turystyki, miejsc noclegowych, sportu, kultury, rozrywki, opieki zdrowotnej i socjalnej, weterynaryjnej, rehabilitacji, obsługi bankowej, ubezpieczeń, gier losowych, transportu, wynajmu sprzętu biurowego maszyn, samochodów, itp., napraw i diagnostyki maszyn i urządzeń, samochodów, itp.,

- usługach publicznych - należy przez to rozumieć obiekty przeznaczone pod funkcje publiczne- administracji, opieki zdrowotnej, opieki społecznej, socjalnej i wychowawczej, państwowej obsługi bankowej, edukacji sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym i drogowym, poczty i telekomunikacji, kultury, itp. Informacyjnie powinno się dodać, iż plan ten oprócz terenów przeznaczonych pod lokalizację usług, przewiduje również tereny przeznaczone pod zabudowę usługowo- produkcyjną, oznaczone na rysunku planu symbolami: UP, UP1 oraz tereny przeznaczone pod zabudowę obiektami produkcyjnymi, oznaczone na rysunku symbolem P. Tereny te przeznaczone są do produkcji i magazynowania artykułów spożywczych i napojów, drewna i wyrobów z drewna, metalowych wyrobów gotowych, wyrobów z papieru i tektury, tworzyw sztucznych i pozostałych surowców niemetalicznych, samochodów do przewożenia ładunków, działalność wspierającą i pomocniczą dla samochodów, a także składowanie i sprzętu do wynajmu z kierowcą i operatorem.

Już z samego prostego zestawienia specyfikacji i założeń planowanej inwestycji - budowy, a następnie eksploatacji instalacji fotowoltaicznej, której celem jest produkcja energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii słońca i wprowadzenie jej do sieci elektroenergetycznej (Krajowej Sieci Energetycznej) - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. widać, iż planowana inwestycja nie wpisuje się w ustalenia terenów oznaczonych symbolami U1. Z pewnością planowana farma fotowoltaiczna nie jest bowiem ani usługą przynoszącą dochód świadczoną przez firmy w zakresie: handlu, gastronomii, rekreacji itp. ani też obiektem usługowym przeznaczonym pod funkcje publiczne. Co więcej, nawet w przypadku, gdyby planowana inwestycja była zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolami UP lub P - na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej lub na terenie zabudowy obiektami produkcyjnymi, jej realizacja byłaby także niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. z 2005 r. w ogóle nie przewidują terenów przeznaczonych pod zabudowę systemami fotowoltaicznymi lub innymi systemami odnawialnych źródeł energii OZE.

Podsumowując niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. jest, w ocenie Kolegium oczywista i wbrew twierdzeniom Spółki R. nie budzi żadnych wątpliwości. Określenie zatem środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb L. w obrębie terenu oznaczonego w planie symbolem Ul rażąco narusza prawo - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 13 pkt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]). W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Ul postanowienia planu są jednoznaczne i stanowcze. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uprawnia do stwierdzenia, że teren oznaczony symbolem Ul przeznaczony został w planie miejscowym do lokalizacji usług, a nie do produkcji energii elektrycznej.

Zauważono, że w samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 03 grudnia 2020 r. znak [...] organ I instancji całkowicie pominął kwestię zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda, w toku prowadzonego postępowania pojawia się stwierdzenie, że w ocenie Wójta Gminy L. planowana inwestycja jest "urządzeniem/obiektem infrastruktury technicznej", to w uzasadnieniu spornej decyzji nie ma o tym fakcie żadnej informacji. Niezależnie jednak od powyższego, należy wyjaśnić i zaakcentować, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z pewnością nie jest ..obiektem infrastruktury technicznej", a przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, na co wskazują liczne wyroki sądów administracyjnych, które tutejsze Kolegium w pełni podziela (wyrok NSA z 09.12.2020 r., II OSK 3705/19, LEX nr 3130321, wyrok WSA w Białymstoku z 13.04.2021 r., II SA/Bk 146/21, LEX nr 3168636, wyrok WSA w Krakowie z 02.02.2022 r., II SA/Kr 1187/21, LEX nr 3339952, wyrok WSA w Łodzi z 14.07.2022 r., II SA/Łd 291/22, LEX nr 3392326, wyrok WSA w Olsztynie z 12.07.2022 r., II SA/Ol 282/22, LEX nr 3395368). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 - stanowisko, które wyklucza urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 ustawy, znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej, zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.

Kolegium analizując akta administracyjne sprawy zauważyło także, że opis inwestycji zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia: łączna powierzchnia terenu zajętego przez przedmiotową inwestycję wyniesie około 4,06 ha, a w ramach inwestycji zaplanowano montaż i/lub budowę m. in: paneli fotowoltaicznych (do 7200 szt.) o łącznej mocy nominalnej do 2,0 MW, inwerterów (do 40 szt.), okablowania pomiędzy inwerterami a modułami PV, okablowania pomiędzy inwerterami a stacją transformatorową, kontenerowych stacji transformatorowych, elementów infrastruktury telekomunikacyjnej umożliwiającej nadzór eksploatacyjny elektrowni, jednoznacznie wskazuje na to, iż planowana inwestycja jest zakładem przemysłowym, który będzie produkował energię elektryczną wykorzystując promieniowanie słoneczne (o łącznej mocy do 2 MW) i przekazywał ja do systemu elektroenergetycznego, natomiast "obiekty infrastruktury technicznej" (wyżej wymienione), tylko jej towarzyszą, pełniąc rolę służebną/uzupełniającą wobec samej elektrowni.

Na skutek wniosku R. sp. z o.o. i P. sp. z o.o., o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO w P. decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 22 sierpnia 2022r.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją rozstrzyga w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powoduje to, że nie jest ono prowadzone w zwykłym toku lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, w trakcie którego zadaniem organu jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź wystąpienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Oznacza to, iż organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzi postępowanie w I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowanie odwoławcze. Bada on zatem istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ponownie rozpatruje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności.

Kolegium, mając na uwadze zakres postępowania o stwierdzenie nieważności, zobowiązane było w przedmiotowej sprawie, do ponownej oceny czy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wójta Gminy L. znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach lub czy nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami, na podstawie których zostało wydane.

Przechodząc do zarzutów przedstawionych w obu wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, dot. naruszenia przez organ orzekający w I instancji, art. 80 ust.2 ustawy o udostępnianiu do informacji o środowisku i jego ochronie (...) i braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., SKO podzieliło w pełni ustalenia poczynione przez organ orzekający w I instancji, a niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., w przekonaniu Kolegium, jest oczywista i wbrew twierdzeniom wnioskodawców nie budzi żadnych wątpliwości.

W przekonaniu Kolegium, zgromadzony oraz przeanalizowany przez organ I instancji materiał dowodowy w pełni uprawnia do stwierdzenia, że teren oznaczony symbolem U1 przeznaczony został w planie miejscowym do lokalizacji usług, a nie do produkcji energii elektrycznej, co w sposób szczegółowy uzasadniono w decyzji z dnia 22 sierpnia 2022r.

Skoro więc, zgodnie z art. 80 cytowanej wyżej ustawy o udostępnianiu do informacji o środowisku i jego ochronie (...), właściwy organ, wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, to jeśli inwestycja jest niezgodna z ustaleniami tego planu, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest jak najbardziej zasadne, co więcej - konieczne, wobec spełnienia się przesłanek tamże zawartych.

Z kolei, odnosząc się do zarzutów niespełnienia zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przesłanki rażącego naruszenia prawa, to Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest więc wyjątkiem od obowiązującej reguły wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji i jego zadaniem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosi go do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z jego rażącym naruszeniem.

W ocenie organu odwoławczego oczywistym jest, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z 26.10.2021 r., II SA/Lu 484/21, LEX nr 3294322, wyrok WSA w Krakowie z 02.02.2022 r., II SA/Kr 1333/21, LEX nr 3325293).

Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagą ustalenia poczynione w niniejszym postępowaniu jak i charakter naruszeń prawa wskazanych przez organ orzekający w sprawie w I instancji, bez wątpienia należy przyjąć, iż rozpatrywana decyzja Wójta Gminy L. w sposób rażący narusza art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, (...) bowiem, jak wyżej wykazano, dotyczy naruszenia podstawowych i pryncypialnych zasad ustanowionych przez ustawodawcę w tymże przepisie.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzję administracyjną naruszającą zasadnicze (podstawowe) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikować należy jako decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy L. w dniu 03 grudnia 2020 r., znak sprawy [...]

Skargi na powyższą decyzję wywiodły do Sądu R. sp. z o.o. i P. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygniecie, a w szczególności poprzez naruszenie normy art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez podtrzymanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji, podczas gdy decyzja ta jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. (ustanowionego uchwałą Rady Gminy w L. nr [...] z dnia 30 czerwca 2005 r., Dz. Urz. Woj. W. nr [...], poz. [...]) i nie zachodzi przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygniecie, a w szczególności:

a) normy art. 7 w zw. z art. 8 § 1, 77 § 1, art. 80 k.p.a.- poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dowolne interpretowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, a zatem również Skarżącej. Wydanie decyzji nieuwzględniającej całokształtu zgromadzonego materiału i wybiórcze dokonanie ustaleń godzi w zasadę równego traktowania stron i narusza zaufanie uczestnika postępowania do organu prowadzącego sprawę.;

b) normy art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, skutkujące nieprawidłowym rozstrzygnięciem, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia 3 grudnia 2020 r ; jest dotknięta wadą nieważności, podczas gdy z treści samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. explicite wynika, że na działce [...] dopuszcza się realizację inwestycji związanych z OZE. Organ zupełnie pominął dokonanie ustalenia w tym zakresie, nie odnosząc się do powyższego zapisu ani w decyzji z dnia 22 sierpnia 2022 r., ani w decyzji z dnia 6 grudnia 2022 r.

c) normy art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji przesłanek, którymi Organ kierował się przy jej wydawaniu oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutów Skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie wskazał dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności nie odniósł się do zapisu' miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., dopuszczającego realizację inwestycji związanych z OZE na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Organ lakonicznie wskazał jedynie; ze podziela własne stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 22 sierpnia 2022 r., nie wskazując przy tym przyczyn takiego rozstrzygnięcia i powodów, dla których nie podziela trafności zarzutów Skarżącej.

d) normy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ooś - poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia 22-sierpnia 2022 r., w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności, albowiem jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest działka o numerze ewidencyjnym [...] w gminie L..

5) normy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy L. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia 22 czerwca 2022 r. nr w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia 03 grudnia 2020 r. znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb L..

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przytoczonej regulacji w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sposób załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, że powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji administracyjnej (por.m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., II OSK 3122/18, 28 października 2020 r., II OSK 2886/18, z 26 maja 2020 r., II OSK 3165/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a poza tym, gdy w wyniku owego naruszenia prawa m.in. powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r. I OSK 2301/20, Lex nr 3179238).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać, należy, że działka nr [...], położona w miejscowości L. zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi L., ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem U1 - tereny zabudowy usługowej.

W Rozdziale VI Planu "Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", w § 13 uchwały wskazano, że dla terenu zabudowy usługowej U ustala się następujące warunki zabudowy, zagospodarowania i podziału: 1) teren oznaczony:

a) symbolem U przeznaczony jest pod usługi publiczne,

b) symbolem U1 i U2 przeznaczony jest do lokalizacji pozostałych usług,

c) na terenie U1 dopuszcza się lokalizację usług publicznych,

d) na terenie U2 usytuowany jest zabytkowy pałac, dla wybranej funkcji usługowej należy uzyskać zgodę WKZ.

W Rozdziale I "Przepisy ogólne", w § 2 uchwały wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o:

- usługach - należy przez to rozumieć usługi przynoszące dochód, świadczone odpłatnie przez firmy w zakresie: handlu, gastronomii, rekreacji, turystyki, miejsc noclegowych, sportu, kultury, rozrywki, opieki zdrowotnej i socjalnej, weterynaryjnej, rehabilitacji, obsługi bankowej, ubezpieczeń, gier losowych, transportu, wynajmu sprzętu biurowego maszyn, samochodów, itp., napraw i diagnostyki maszyn i urządzeń, samochodów, itp.,

- usługach publicznych - należy przez to rozumieć obiekty przeznaczone pod funkcje publiczne- administracji, opieki zdrowotnej, opieki społecznej, socjalnej i wychowawczej, państwowej obsługi bankowej, edukacji sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym i drogowym, poczty i telekomunikacji, kultury, itp. Informacyjnie powinno się dodać, iż plan ten oprócz terenów przeznaczonych pod lokalizację usług, przewiduje również tereny przeznaczone pod zabudowę usługowo- produkcyjną, oznaczone na rysunku planu symbolami: UP, UP1 oraz tereny przeznaczone pod zabudowę obiektami produkcyjnymi, oznaczone na rysunku symbolem P. Tereny te przeznaczone są do produkcji i magazynowania artykułów spożywczych i napojów, drewna i wyrobów z drewna, metalowych wyrobów gotowych, wyrobów z papieru i tektury, tworzyw sztucznych i pozostałych surowców niemetalicznych, samochodów do przewożenia ładunków, działalność wspierającą i pomocniczą dla samochodów, a także składowanie i sprzętu do wynajmu z kierowcą i operatorem.

Należy zgodzić się z organem, iż opis inwestycji zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jednoznacznie wskazuje na to, iż planowana inwestycja jest zakładem przemysłowym (produkcyjnym), który będzie produkował energię elektryczną wykorzystując promieniowanie słoneczne (o łącznej mocy do 2 MW) i przekazywał ją do systemu elektroenergetycznego, natomiast "obiekty infrastruktury technicznej" tylko jej towarzyszą, pełniąc rolę służebną/uzupełniającą wobec samej elektrowni.

Planowana inwestycja jaką jest farma fotowoltaiczna nie jest ani usługą przynoszącą dochód świadczoną przez firmy w zakresie: handlu, gastronomii, rekreacji itp. ani też obiektem usługowym przeznaczonym pod funkcje publiczne. Co więcej, nawet w przypadku, gdyby planowana inwestycja była zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolami UP lub P - na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej lub na terenie zabudowy obiektami produkcyjnymi, jej realizacja byłaby także niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. z 2005 r. w ogóle nie przewidują terenów przeznaczonych pod zabudowę systemami fotowoltaicznymi lub innymi systemami odnawialnych źródeł energii OZE.

Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw przesądzono, że farmy fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii.

W wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy jest ono zgodne z ustaleniami planu (art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc ma charakter przepisu prawa. Akt taki podlega interpretacji. Odrębność wykładni planu miejscowego wynika z tego, że akt taki jako specyficzne normy prawne, składa się nie tylko z części opisowej (tekstowej), ale także z rysunków planu. planowana inwestycja jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego.

Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3214/14, LEX nr 2818485), iż przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...), przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Nie można jednak z wymogu precyzyjności wyprowadzać obowiązku organu planistycznego formułowania szczegółowych zakazów lokalizacji określonych przedsięwzięć na danym terenie, gdy teren ten ma określone, nadane mu przez plan przeznaczenie podstawowe. Byłoby to zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego. Przeznaczenie określonego terenu na konkretny cel samo w sobie oznacza bowiem niedopuszczalność realizacji na tym terenie celu innego.

Wydanie decyzji środowiskowej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego narusza prawo, przy czym w sytuacji, gdy naruszenie to dotyczy postanowień planu o charakterze zasadniczym (podstawowym), naruszenie takie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Ustalony ład przestrzenny winien bowiem dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to plan miejscowy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r., II OSK 1657/17).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł postępowania wskazanych w skardze. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, , art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść stosowanych w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 i k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tego rodzaju ustalenia i oceny, które w pełni umożliwiają dokonanie sądowej kontroli decyzji. Także sposób i zakres, w jakim organ odniósł się do zarzutów odwołania umożliwia dokonanie kontroli sądowej decyzji, albowiem w pełni pozwala na ustalenie motywów organu odwoławczego, którymi organ ten kierował się nie uwzględniając odwołania.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.