IV SA/Po 1958/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 04 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania R. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. S., J. S. i E. K. złożyli wniosek z [...] października 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] (ark. [...], obręb S.), położonej w P. przy ulicy [...] od ulicy [...].

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z [...] października 2017 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z [...] lipca 2018 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z [...] maja 2019 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta po raz czwarty odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z [...] lutego 2020 r. ([...]) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta po raz kolejny odmówił R. S. i J. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] (ark. [...], obręb S.), położonej w P. przy ulicy [...].

Od tej decyzji odwołanie złożyła R. S., reprezentowana przez adw. P. D..

Uchylając ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. – SKO wskazało, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną, możliwe są ustalenia w zakresie średniego wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz geometrii dachu. Natomiast u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji znalazł się fakt, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiednich działek, a nadto wprowadzenie wnioskowanej zabudowy nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu.

W związku z tym SKO podkreśliło, że dokonując językowej i celowościowej wykładni przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "r.w.n.z.z.") nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Ustalana jest tylko jedna linia zabudowy, od strony drogi publicznej, którą należy rozumieć jako linię "nieprzekraczalną". Nie ma natomiast prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". W rezultacie w przypadku budowy obiektów budowlanych na działce posiadającej już zabudowę od strony drogi publicznej lub na działce znajdującej się za działką posiadającą taka zabudowę, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie ma przesłanek prawnych do wyznaczania kolejnej linii zabudowy znajdującej się za taką linią istniejącą już od strony drogi publicznej. SKO podkreśliło, że ponownie zwraca uwagę na powyższe organowi I instancji.

Dalej SKO zauważyło, że analiza urbanistyczna ma wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych (wszystkich) działek w obszarze analizowanym, a ponadto wymagane parametry – takie, jak powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 r.w.n.z.z.) – a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych.

Tymczasem organ I instancji przedstawił w ujęciu tabelarycznym zestawienie co do powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz przedstawił na części graficznej, jak kształtuje się linia zabudowy i szerokość elewacji, ale odnośnie do § 7 i 8 r.w.n.z.z. organ wskazał jedynie wartości min. i max. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza, zdaniem SKO, zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). W ocenie SKO istotne w sprawie jest, i ponownie wymaga podkreślenia, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w zakresie parametrów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej w skrócie "u.p.z.p."), poza linią zabudowy, planowana inwestycja kontynuuje parametry: wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, geometrii dachu oraz spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Przy tym kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.

W konkluzji SKO stwierdziło, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania I instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów k.p.a. co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, według SKO, uzasadnia brak możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czy orzeczenia zgodnego z wnioskiem.

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO z [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. S., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do niczym nieuzasadnionego uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, niewymagający jakiegokolwiek w zasadzie uzasadnienia, jak również całokształt ustalonych w sprawie okoliczności, uzasadniały, w całej rozciągłości, uchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy;

2) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak precyzyjnego i dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej kwestionowanej decyzji, w szczególności co do rzekomego braku zaistnienia podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym brak wskazania dowodów, na jakich organ oparł się wydając decyzję, przyczyn uwzględnienia bądź ich nieuwzględnienia, a także ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiającej w dalszej kolejności właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumieniem ich, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w sposób rzeczowy i wyczerpujący

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi odwoławczemu" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja SKO nie spełnia wymogów wyartykułowanych i określonych w treści art. 138 § 2 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym ustalone okoliczności, pozwalają organowi odwoławczemu na wydanie merytorycznej decyzji – nie ma konieczności (a na co wskazuje również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO) uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie, ani przeprowadzania w niej żadnych dalszych czynności.

W ocenie pełnomocnika skarżącej wydaje się, że kwestią sporną na chwilę obecną w toku postępowania jest jedynie kwestia interpretacji, zastosowania przepisów prawa, określających zasady i przesłanki ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, przy uwzględnieniu przywoływanych przez SKO poglądów doktryny oraz orzecznictwa. Co istotne, te poglądy przywoływane były już wielokrotnie poprzednio przez SKO, bowiem w toku postępowania organ I instancji już, bodajże, czterokrotnie wydawał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Każdorazowo decyzja, na skutek wnoszonych odwołań, była uchylana, a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania. A organ odwoławczy każdorazowo w zasadzie w treści decyzji powoływał się na tożsame argumenty, przepisy i stanowisko doktryny oraz orzecznictwa. Mimo tak czynionych zaleceń i wytycznych organu odwoławczego, Prezydent Miasta, z coraz to nowych przyczyn, odmawiał ustalenia warunków zabudowy, pomijając, w całej rozciągłości, dane mu wytyczne SKO. W toku postępowań zaś, po ich zwrocie, brak było jakichkolwiek czynności dowodowych, uzupełniających w sprawie. Wydaje się zatem, iż podejmowane przez organ I Instancji, na chwilę obecną, działania, polegające na wyszukiwaniu coraz to nowych okoliczności, podstaw, uzasadniających, rzekomo, odmowę ustalenia warunków zabudowy, jawią się jako celowe, zmierzające do niczym nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i zamierzonego nieuwzględnienia wniosków Skarżącej.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta dotyczy tożsamej inwestycji, a ciągłe doszukiwanie się przez organ w zakresie tej inwestycji coraz to nowych przyczyn mających uzasadniać odmowę ustalenia warunków zabudowy, a dalej uchylanie tej decyzji przez organ II instancji, i to w zasadzie celem ponownego wydania decyzji odmownej, świadczy o celowym działaniu organów administracji, braku obiektywności w wydawaniu decyzji i prowadzi do znacznej przewlekłości (przez okres blisko już 5 lat skarżąca nie otrzymała ostatecznej decyzji umożliwiającej jej skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego i uzyskania stosownego rozstrzygnięcia sądu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z [...] października 2020 r. nr [...]) uchylającej, do ponownego rozpoznania, decyzję Prezydenta Miasta P. (z [...] lipca 2020 r. nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy – został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ww. zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Cytowany przepis stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA), wskazał, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") organ odwoławczy nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia – por. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z. – tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już piątą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] października 2016 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 4 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), iż stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz piąty (sic!), uznał, że należy uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "r.w.n.z.z.") – czyli w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, odnośnie do których, jak stwierdziło SKO, "organ [I instancji] wskazał jedynie wartości min i max" – to mógł i powinien był powyższe uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Nie dość na tym. W niniejszej sprawie należy bowiem mieć też na uwadze, że analiza urbanistyczna jednoznacznie pokazuje, jaka zabudowa istnieje w obszarze analizowanym. Fakt niewskazania w zestawieniu tabelarycznym dokładnych wysokości budynków nie zawsze oznacza brak możliwości ustalenia tego parametru w konkretnej sprawie. Na gruncie kontrolowanej sprawy na podkreślenie zasługuje fakt, że już w samych wynikach analizy (część tekstowa) załączonych do decyzji organu I instancji (załącznik nr [...]) stwierdza się wyraźnie, że planowana inwestycja kontynuuje wysokość zabudowy z obszaru analizowanego i można ją wyznaczyć na podstawie § 7 ust. 4 r.w.n.z.z. Podobnie w zakresie geometrii dachu stwierdzono, że istnieje możliwość jej ustalenia zgodnie z § 8 r.w.n.z.z.

Co więcej, samo SKO w motywach zaskarżonej decyzji stwierdziło expressis verbis, że: "Jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną, możliwe są ustalenia w zakresie średniego wskaźnika intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków oraz geometrii dachu" (s. 5 decyzji). W tym kontekście jako niezrozumiały jawi się sformułowany dalej wytyk pod adresem organu I instancji – mający uzasadniać potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej – że "ale odnośnie § 7 i 8 rozporządzenia organ wskazał jedynie wartości min i max. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 Kpa" (s. 6-7 decyzji). Potrzeba prowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie jest jednak pozorna, skoro w kolejnym akapicie SKO zaznacza, że "Istotne w sprawie jest i wymaga podkreślenia, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że w zakresie parametrów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poza linią zabudowy planowana inwestycja kontynuuje parametry: wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, geometrii dachu oraz spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p." (s. 7 decyzji). W tym kontekście finalne stwierdzenie organu II instancji o "konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części" razi swą nieadekwatnością.

Tym bardziej, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji – orzeczona przez ten organ odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została oparta jedynie na dwóch przesłankach, tj. na stwierdzeniu (i) braku możliwości ustalenia linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiednich działek, oraz na konstatacji, że (ii) "planowana inwestycja nie kontynuuje sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, gdyż nie występuje zabudowa zlokalizowana w tak dużej odległości od frontowej granicy działki, ustawiona frontem do projektowanej drogi wewnętrznej oraz z dojazdem do niej. [...] brak możliwości sytuowania nowej zabudowy w głębi działek, w strefie ogrodów i upraw".

W przypadku obu tych twierdzeń organ II instancji doszedł do odmiennych wniosków niż organ I instancji, uznając, że przywołane okoliczności nie stoją na przeszkodzie ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy.

W związku z tym należy podkreślić, że z unormowań dotyczących zasad rozstrzygania spraw o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wydanie decyzji w.z. musi być w zasadzie poprzedzone jedynie wykonaniem stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 r.w.n.z.z.), powołaniem osoby o odpowiednich kwalifikacjach, która sporządzi projekt decyzji w.z. (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a także dokonaniem niezbędnych uzgodnień (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W kontrolowanej sprawie organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne), a powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach do przygotowania projektu decyzji w.z., a następnie dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu nie stanowią okoliczności, która uzasadniałaby, w okolicznościach tej sprawy, kolejne – już po raz piąty (a w kontekście następnej odmownej decyzji Prezydenta Miasta, z [...] grudnia 2020 r. nr [...], której kopię pełnomocnik skarżącej przedłożył wraz z pismem procesowym z [...] lutego 2021 r.: po raz szósty) – przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu w takim przypadku – noszącym znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu decyzji w.z., uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, CBOSA).

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu przeciwnego, wyrażanego niekiedy w orzecznictwie, zgodnie z którym, jeśli projekt decyzji w.z. nie został uzgodniony mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 u.p.z.p., to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy jeszcze, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz piąty – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga, zdaniem Sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a..

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba. Trzeba mieć wszakże na uwadze, że przepisy ustawy planistycznej nie wymagają sporządzenia analizy przez osobę o szczególnym przygotowaniu zawodowym. To zostało zastrzeżone dla wymogu sporządzenia projektu decyzji w.z. – który to projekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powinna sporządzić osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego adwokata ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.