IV SA/Po 1807/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. S., T. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. S. i T. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na dz. [...] ob. P..

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia [...] maja 2020 r. do Starostwa Powiatowego w N. Tomyślu wpłynął wniosek T. S. i D. S. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na dz. nr [...], obr. [...] P., jedn. ewid. N. T. . Do wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy, decyzję o podziale gruntów, kserokopię aktu notarialnego dotyczącą służebności drogi.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] zobowiązał wnioskodawców do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zobowiązując m.in. do uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego obejmującego cztery budynki mieszkalne oraz cztery budynki gospodarczo-garażowe zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, którą legitymuje się inwestor.

Odpowiedź na ww. postanowienie wpłynęła do organu dnia [...] czerwca 2020 r., przy czym wnioskodawcy oświadczyli, ze planują realizację jednego tylko budynku mieszkalnego (z 4 o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy) oraz posiadają prawo do dysponowania tylko dz. nr [...] wydzieloną z działki nr [...], której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wnieśli wnioskodawcy.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na dz. [...] ob. P..

Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy. W przypadku natomiast stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W następnej kolejności wyjaśniono, że na obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby spornej inwestycji inwestor przedłożył decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. (znak: [...]) ustalającą na rzecz P.-M. S.. z o. o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech budynków gospodarczo-garażowych na dz. nr [...], położonej w P., gm. N. T., przeniesioną decyzją z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) na rzecz D. S. i T. S.. Wojewoda zauważył, że przedmiotowa decyzja określa warunki zabudowy działki o nr ewid. [...] wskazując nieprzekraczalne linie zabudowy oraz obowiązującą formę zabudowy terenu. Starosta [...] w zaskarżonej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę wyjaśnił, iż przyczynę odmowy stanowi niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji zobowiązał inwestorów do doprowadzenia planowanego zamierzenia do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy pod względem zakresu inwestycji, tj. uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego obejmującego cztery budynki mieszkalne oraz cztery budynki gospodarczo-garażowe zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, którą legitymuje się inwestor. W odpowiedzi na co inwestorzy wskazali, iż ich zamiarem jest budowa wyłącznie jednego budynku mieszkalnego na działce o nr [...] powstałej w wyniku podziału działki o nr [...]. Wojewoda zaakcentował, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestię sporną stanowi możliwość "wykorzystania" decyzji o warunkach zabudowy wydanej i określającej parametry zabudowy dla zespołu budynków, na potrzeby realizacji zamierzenia w niej określonego na części działki (powstałej w wyniku podziału pierwotnie analizowanego w ramach decyzji o warunkach zabudowy terenu). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Zaakcentowano, że wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania. W przedmiotowym przypadku Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawców, że projektowany budynek stanowi, "etap końcowy" inwestycji obejmującej teren byłej już działki [...]. Organ II instancji zaakcentował, że każdorazowo decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać aktualny stan zagospodarowania i niedopuszczalnym jest wykorzystywanie jej w części odnoszącej się do fragmentu terenu dla jakiego określono parametry zabudowy. Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. wydana została dla terenu obejmującego całą działkę o nr ewid. [...] i określa warunki zabudowy dla całego jej obszaru. W decyzji tej nie przewidziano podziału nieruchomości i nie określono parametrów zabudowy dla nowo wydzielonych działek ewidencyjnych. W związku z tym, w ocenie Wojewody, nie jest możliwe uzyskanie kilku pozwoleń na budowę na odrębnych działkach ewidencyjnych, należących obecnie do różnych podmiotów, na podstawie jednej decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ II instancji podkreślił, że nie są prawdziwe twierdzenia odwołujących, by dla budynków realizowanych w sąsiedztwie wydano decyzje o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, którą obecnie oni dysponują, ale poszczególni inwestorzy uzyskali odrębne decyzje o warunkach zabudowy dla poszczególnych nowo wydzielonych działek ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego zasadnie w tej sytuacji organ I instancji zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż zakres inwestycji określony we wniosku i wynikający z projektu powinien być tożsamy z tym określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor planujący budowę jednego budynku mieszkalnego na konkretnej działce o określonej powierzchni powinien więc dysponować warunkami zabudowy dla takiej właśnie inwestycji.

W przewidzianym prawem terminie małżonkowie S. wnieśli do sądu administracyjnego skargę domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i akcentując, że planowana przez nich inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020, poz. 1333 – dalej jako: "P.b.").

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych oraz czterech budynków gospodarczo-garażowych na dz. nr [...] położonej w P., gm. N. T.. Bezsporne pozostaje też, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr: [...], [...], [...] i [...], a decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] przeniósł na rzecz D. S. i T. S. decyzję Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Kwestią bezsporną pozostaje, że w dniu [...] maja 2020 r. D. S. i T. S. wystąpili do Starosty [...] w N. Tomyślu o pozwolenie na budowę

- jednego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...].

Istota sporu sprowadza się do tego, czy w opisanym stanie faktycznym istniały podstawy do uzależnienia udzielenia Skarżącym pozwolenia na budowę - jednego - budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki na działce nr [...] od przedstawienia projektu zagospodarowania terenu całej dawnej działki nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę - czterech - budynków mieszkalnych.

W ocenie Skarżących skoro ich zamierzenie budowlane dotyczy - jednego - z czterech obiektów budowlanych, przewidzianych decyzją Burmistrz [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy, i są oni właścicielami tylko - jednej - z czterech działek, które powstały na skutek podziału działki nr [...], to dla realizacji planowanego przez nich zamierzenia budowlanego nie ma potrzeby przedstawiania projektu zagospodarowania terenu całej dawnej działki nr [...].

W ocenie organów, skoro Skarżący wystąpili o pozwolenie na budowę, które ma zostać wydane w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych oraz czterech budynków gospodarczo-garażowych na dz. nr [...], to inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu, tożsamego z przeniesioną w całości decyzją nr [...]. Zakres inwestycji określony we wniosku małżonków S. i wynikający z projektu powinien być tożsamy z tym określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro tak nie jest, to należało odmówić Skarżącym pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne.

Rozpoznając badaną sprawę należało niewątpliwie, wziąć pod uwagę brzmienie art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. , który stanowi, że projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący określenie granic działki lub terenu. Podkreślić trzeba, że w kontekście istotnym dla badanej sprawy, bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje zmiana brzmienia art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. dokonana przez art. 1 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej ten przepis z dniem 19 września 2020 r. To co bowiem dla sprawy kluczowe, to fakt, że art. 34 ust. 4 P.b. - w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez Wojewodę - stanowił, że "projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę". Uwagę należy zwrócić, że już w ówczesnym brzmieniu chodziło o zatwierdzenie projektu budowlanego, którego element stanowił projekt zagospodarowania działki lub terenu. W doktrynie akcentuje się, że nie ma w Prawie budowlanym innej normy prawnej, która dawałaby podstawę do skutecznego twierdzenia, że spełnienie określonego w art. 33 ust. 1 P.b. obowiązku przedstawienia przez inwestora przy składaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnego etapu inwestycji projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego jest równoznaczne z tym, że projekt taki ulega zatwierdzeniu przez organ wydający to pozwolenie (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Wyd/El 2021). Wskazywano, że w takiej sytuacji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dla konkretnego etapu inwestycji i zatwierdzając projekt budowlany, organ zatwierdzałby jednocześnie przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, co prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której przy kilkuetapowej inwestycji w każdej decyzji dotyczącej poszczególnego etapu projekt zagospodarowania terenu podlegałby kolejnemu zatwierdzeniu. Jakkolwiek, Sąd dostrzega argumentację organów, co do tego, że w badanej sprawie nie chodzi de facto o realizację

- jednego z etapów - tego samego zamierzenia, to jednak nie sposób nie dostrzec analogii tych (opisywanego w doktrynie i zaistniałego na gruncie badanej sprawy) stanów faktycznych, w kontekście wymogu przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Okoliczność ta ma tym bardziej doniosłe znaczenie, że przepisu art. 34 ust. 4 P.b. uległo dokonanej z dniem 19 września 2021 r. zmianie (na mocy art. 1 pkt 15 lit. e ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) i aktualnie przepis ten wprost stanowi, że "projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę". Ustawodawca potwierdził w ten sposób literalnie, że skutek decyzji o pozwoleniu na budowę obejmuje zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Organy w badanej sprawie domagają się od Skarżących przedstawienia projektu zagospodarowania - terenu objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy - nr [...]. Tymczasem - literalne brzmienie - art. 33 ust. 1 P.b. wskazuje, że inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Co szczególnie ważne, to inwestor określa we wniosku jakie jest jego faktyczne zamierzenie budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, a rolą organów jest sprawdzenie czy jest ono zgodne z przepisami, przy czym ocena konkretnego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 P.b. przeprowadzania jest z pominięciem okoliczności, czy inwestor posiada ewentualną koncepcję dalszych etapów inwestycji, które nie zostały objęte danym wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1070/18). W okolicznościach badanej sprawy Skarżący jednoznacznie określili zamierzenie budowlane, wskazując, że jest nim budowa - jednego - domu jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki.

Skoro zatem ustawodawca dopuszcza wydanie na wniosek inwestora pozwolenia na budowę dotyczącego wybranych obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 33 ust. 1 P.b.), a do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor zobowiązany jest przedłożyć projekt zagospodarowania działki lub terenu całego zamierzenia budowlanego, i projekt ten podlega zatwierdzeniu decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 P.b.), to niewątpliwie ustawodawca przewiduje również, że teren zamierzenia budowlanego, może nie być tożsamy z terenem inwestycji wskazanym w decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie, której inwestor domaga się wydania pozwolenia na budowę.

Prawidłowości przedstawionego przez Sąd stanowiska pośrednio dowodzi również załączona do akt decyzja podziałowa Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Należy bowiem zauważyć, że decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 1990 – dalej jako: "u.g.n."). Przepis ten stanowił, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, w znajdującej się w aktach sprawy decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 2010 r. - wprost - wskazano, że "projekt podziału wykonano zgodnie (...) z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] i znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie 2x4 budynków mieszkalnych i 2x4 budynków gospodarczo-garażowych". Dalej wskazano, że w wyniku podziału nieruchomości wydziela się działki (m.in. dz. nr [...]) "które będą przeznaczone pod budowę j.w.". Na decyzji podziałowej widnieje pieczęć dotycząca jej ostateczności i wykonalności (k. 18 akt adm.). Zaakcentować trzeba, że zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu tego przepisu oznacza, że podział nie może być sprzeczny z zasadami zagospodarowania i zabudowy tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 3708/18).

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu II instancji, co do tego, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przewidziano podziału nieruchomości i nie określono parametrów zabudowy dla nowo wydzielonych działek należy zwrócić uwagę, że kwestia dopuszczalności określania warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy pozostaje co najmniej dyskusyjna. Wyraźnej podstawy do takiego orzekania nie daje art. 94 ust. 1 u.g.n., w myśl którego w przypadku braku miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można natomiast rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. II OSK 651/13). W judykaturze akcentuje się i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to przyjmuje za swoje, że dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego - w zgodzie z warunkami - określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak też NSA w wyroku z 25 września 2014 r. sygn. II OSK 651/13, dost. Lex nr 1664502). Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości ocenia się przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwe jest bowiem w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalenie warunków dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 684/20).

Ustalającą warunki zabudowy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na którą powołują się Skarżący pozostaje w obrocie prawnym. Należy zauważyć, że na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2021, poz. 724) decyzje WZ dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc. Okoliczność ta nie może być pomijana, w szczególności w sytuacji gdy z akt sprawy jasno wynika, że uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla dz. nr [...] było badane i stwierdzono, że jest to niemożliwe ze względu na usytuowanie nieruchomości w zasięgu oddziaływania elektrowni wiatrowej (tj. w odległości wyznaczonej poprzez 10-krotna wysokość turbiny wiatrowej) – k.20 akt adm. Z akt sprawy nie wynika również, aby doszło do wygaszenia, choćby w części decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] z przyczyn określonych w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 741). Z uwzględnieniem tej decyzji wydano decyzję podziałową, która jest ostateczna i która rozstrzyga o możliwości zagospodarowania nowo wydzielonych działek w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wykładnia znajdujących w sprawie przepisów, przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych prowadzi do spójnego wniosku, że w okolicznościach badanej sprawy nie było podstaw do tego, aby udzielenie małżonkom Smolibowskim pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji zamierzenia budowlanego obejmującego budowę - jednego - budynku jednorodzinnego, na dz. nr [...] położonej w m. P. w [...], na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], uzależniać od przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją ustalająca warunki zabudowy (obejmującego - cztery - budynki mieszkalne oraz cztery budynki gospodarczo-garażowe), którą legitymuje się inwestor.

Wobec powyższego, uznając, że organy dokonały błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego i niezasadnie uzależniły udzielenie małżonkom Smolibowskim pozwolenia na budowę - jednego - budynku jednorodzinnego od przedłożenia przez nich projektu zagospodarowania całego terenu objętego decyzją ustalająca warunki zabudowy (obejmującego - cztery - budynki mieszkalne oraz cztery budynki gospodarczo-garażowe), Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę organy dokonały błędnej wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 P.b.

Reasumując, skarga okazała się zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, i lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wykładnię prawa przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.