IV SA/Po 180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 5 września 2022 r., znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością realizacji funkcji usługowej w tym handlu w parterze, garaży w kubaturze budynku oraz wielokondygnacyjnych garaży podziemnych, a także przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego stajni wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek o funkcji usługowej w tym handlu, oraz z zagospodarowaniem terenu infrastruktury towarzyszącej , przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], ark. mapy [...], obręb Ł. położonej w P. przy ulicy [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 29.01.2020 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek W. sp. z o.o. sp.k. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie składającym się z części działki nr [...] o powierzchni [...] m2.

Wnioskiem objęto część działki nr [...] położoną przy ul. [...] w P., o powierzchni [...] m2. Na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek magazynowo - biurowy o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz budynek gospodarczy stajni o powierzchni zabudowy [...] m2. Zgodnie z wnioskiem budynek magazynowo biurowy przewidziano do rozbiórki.

Wnioskodawca zaplanował budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z możliwością realizacji funkcji usługowej, w tym handlu w parterach budynków) oraz przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku dawnej stajni. W ramach inwestycji przewidziano realizację 120 lokali mieszkalnych, 150 m2 powierzchni usługowej oraz 100 m2 powierzchni handlowej. W ramach zmiany sposobu użytkowania zaplanowano usługi, w tym handel o powierzchni 450 m2. Łączna powierzchnia wnioskowanej zabudowy wynosi 5081 m2, co w przeliczeniu na powierzchnię terenu objętego wnioskiem daje wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie około 35%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej (wraz z łącznikiem) ma wynosić około 105 m. Pierwszy z budynków ma zostać zlokalizowany w odległości około 14 m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką nr [...] (ul. [...]). Planowane do realizacji budynki mają posiadać wysokość do 12 m do najwyższego punktu dachu. Przewidziano dachy płaskie o kącie nachylenia do 12°. Wysokość budynku objętego rozbudową i zmianą sposobu użytkowania wynosi 9 m.

Po przeprowadzeniu postępowania zakończonego decyzją nr [...] r. z 16.02.2021 r. Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem znak [...] z 15.06.2021 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po jej ponownym rozpatrzeniu wydano decyzję nr [...] z 29.03.2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta ponownie została uchylona przez Kolegium (orzeczenie znak [...] z 30.05.2022 r.).

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 5 września 2022 r. znak [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością realizacji funkcji usługowej w tym handlu w parterze, garaży w kubaturze budynku oraz wielokondygnacyjnych garaży podziemnych, a także przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego stajni wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek o funkcji usługowej w tym handlu, oraz z zagospodarowaniem terenu infrastruktury towarzyszącej, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], ark [...], obręb Ł. położonej w P. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in, że w toku postępowań uzyskano następujące opinie i uzgodnienia:

. opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków - pismo z dnia 26,02.2020 r. znak: [...]: wnioskowana działka znajduje się w granicach obszaru dawnego F. , wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 05.12.1992 r. oraz pod nr [...] decyzją uaktualnioną z dnia 10.03.2011 r. i w związku z tym objęta ścisłą ochroną konserwatorską. Ochronie konserwatorskiej podlegają: budynek dawnej stajni dworskiej, zabytkowa brama główna, brama północna oraz ceglany mur zlokalizowany wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. Konserwator zabytków wskazał, że nie dopuszcza usunięcia, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku dawnej stajni dworskiej na wnioskowanej działce, stanowiącej cenny element historycznej zabudowy podwórza gospodarczego oraz, że ochronie podlega bryła i wystrój architektoniczny elewacji budynku dawnej stajni, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Miejski Konserwator Zabytków dopuścił usunięcie budynku zlokalizowanego po wschodniej stronie stajni. Dopuścił zabudowę działki nr [...] niewielkimi budynkami, o maksymalnej wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych o dachach płaskich lub dwuspadowych;

. stanowisko Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 28.02.2020 r. nr [...], zgodnie z którym planowana inwestycja nie obejmuje gruntów rolnych; o opinie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 27.02.2020 r., zgodnie z którą, planowana inwestycja jest częściowo zgodna z założeniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "L. odcinek północno-zachodni", niezgodna jest lokalizacja funkcji mieszkaniowej, gdyż w projekcie planu wnioskowana działka przeznaczona jest pod zabudowę usługową (zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.); lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na wnioskowanej działce jest niewskazana ze względu na zagrożenie ponadnormatywne oddziaływania hałasu komunikacyjnego oraz lotniczego;

. nr [...] z dnia 4.01.2021 r. podtrzymującą wcześniejsze stanowisko (niezgodność z projektem planu jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej - w projekcie ww. działka przeznaczona jest pod zabudowę usługową);

. nr [...] z dnia 13.08.2021 r. podtrzymującą swoje stanowisko o niezgodności inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o konieczności ochrony terenu przed ponadnormatywnym hałasem komunikacyjnym, który winien być przeciwskazaniem do lokalizacji zabudowy danego rodzaju inwestycji;

. nr [...] z dnia 5.07.2022 r. podtrzymującą swoje stanowisko o niezgodności funkcji planowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku wskazań do lokalizacji funkcji mieszkaniowej ze względu na oddziaływanie hałasu komunikacyjnego - sąsiedztwo lotniska P. , ulicy [...] oraz planowanej III ramy komunikacyjnej linii kolejowej do lotniska;

. opinie Zarządu Dróg Miejskich: nr [...] z dnia 15.04.2020 r. - dotyczącą obsługi komunikacyjnej inwestycji; nr [...] z dnia 27.08.2021 r. - podtrzymującą warunki obsługi komunikacyjnej opisane w piśmie z 15.04.2020 r.;

. opinie Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P.: pismo nr [...] z dnia 5.08.2021 r. dotyczące wymogu uzyskania dla przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; pismo z 4.11.2021 r. nr [...], zgodnie z którym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W toku postępowania została przeprowadzona ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza uwzględniała uwago Kolegium z orzeczenia z 30.05.2022 r. Na podstawie wyników tej analizy stwierdzono, że nie jest możliwe ustalenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji, które zgodne będą z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie osoba uprawniona sporządziła projekt decyzji.

Strony postępowania administracyjnego w dniu 28.07.2022 r. zostały poinformowane o zakończeniu postępowania dowodowego, zgodnie z art. 10 k.p.a. oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie wniesiono uwag, ani nie poinformowano o zmianach własności czy adresów.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 105 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontowej ok. 35 m od strony ul. [...] (3 x 35 m), skąd przewidziano główny wjazd i wejście na działkę. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym znajdują się:

. R. O. D. (ROD. I. i ROD E. ),

. działka z zabytkową willą mieszkalną w obrębie zespołu f.

(dz. nr [...]),

. budynek usługowy zlokalizowany na działce nr [...].

Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy ich część znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru, uwzględniono w całości. W najbliższym otoczeniu wnioskowanego terenu można wyodrębnić dwie odmiennie zagospodarowane strefy - po północnej stronie ulicy [...] (po której zlokalizowana jest wnioskowana zabudowa) występuje wyłącznie zabudowa usługowa, tereny ogródków działkowych, teren lotniska oraz zespół dawnego f. objęty ochroną konserwatorską. Po południowej stronie ul. [...], natomiast występuje zabudowa mieszkalna, która tworzy zwarte kwartały. Zwiększenie obszaru analizowanego, mając na uwadze powyższe, poza wartość minimalną nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym wiąże nowych ustaleń

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie.

Planowana inwestycja nie kontynuuje dominującej funkcji, linii zabudowy, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz średniej szerokości elewacji frontowej budynków występujących w obszarze analizowanym. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne. Wnioskowana zabudowa posiada znacznie bardziej intensywny charakter aniżeli zabudowa zlokalizowana w jej najbliższym sąsiedztwie. Planowana inwestycja pod względem zagospodarowania terenu, jako całość, stanowi zupełnie nowy sposób zagospodarowania przestrzeni w tym kwartale zabudowy. Wprowadzenie zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o intensywnym charakterze nie nawiązuje do dominującej w obszarze analizowanym funkcji.

Ponadto wskazano, że wnioskowana inwestycja znacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla budynków z obszaru analizowanego, a planowana szerokość elewacji frontowej nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego z dopuszczoną 20% tolerancją. Przekracza również maksymalną szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występują budynki z szerokością elewacji zbliżoną do wnioskowanej.

W ocenie organu zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust 1 pkt 1 oraz wymagań ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła W. sp.z o.o sp.k. z siedzibą w P..

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji reformatoryjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazała, że organ ponownie nie uwzględnił żadnych wytycznych zawartych w decyzji Kolegium, a także, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono, iż w dalszym czasie obszar analizowany jest wyznaczony nieprawidłowo. Zarzucono nieuprawnione twierdzenie, że nie zachodzi kontynuacja funkcji w obszarze analizy, a także odwoływanie się do postanowień studium w zakresie przewidywanej funkcji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 28 grudnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, iż wbrew ustaleniom organu I instancji w badanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa, co oznacza, że kontynuacja funkcji zachodzi. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w obszarze analizowanym znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa- działka [...], ul. [...], a zatem jak wskazywano w poprzedniej decyzji Kolegium kontynuacja funkcji zachodzi. Z ustaleń organu zawartych w analizie wynika wprost, że w obszarze analizowanym zlokalizowany jest zespół dawnego F. , w obrębie którego znajduje się zabytkowy budynek mieszkalny oraz budynek dawnej stajni dworskiej

Brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy jest jednak w ocenie Kolegium brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Z akt sprawy wynika, że planowana przez inwestora zabudowa ma wynosić 5081m2, tj.35 % powierzchni zabudowy. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej ma wynosić około 105 m. Pierwszy z budynków ma zostać zlokalizowany w odległości około 14m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką nr [...]. Planowane do realizacji budynki mają charakteryzować się wysokością 12 m do najwyższego punktu dachu. Przewidziano dach płaski o kącie nachylenia do 12 stopni. Wysokość budynku objętego rozbudową i zmiana sposobu użytkowania wynosi 9m .

W obszarze analizowanym znajdują się jedynie dwie działki zabudowane. Linia zabudowy kształtuje się od 63 m do 165 m. Powierzchnia zabudowy wynosi od 2 do 4%, średnio 3%, szerokość elewacji frontowej 20 do 23 m, średnio 21,5m, co z tolerancją do 20% wynosi od 17,2 m do 25,8m.

Z akt sprawy wynika, że organ rozważał możliwości zastosowania odstępstwa w ww. zakresach, biorą jednak pod uwagę tak znaczne przekroczenia możliwości ustalenia parametrów zabudowy na zasadzie odstępstw, nie było to możliwe.

W poprzednich decyzjach Kolegium wskazywano dwukrotnie, iż należy rozważyć poszerzenie obszar analizowanego, wskazując na stan faktyczny terenu objętego wnioskiem, kształtu działki i zabudowę znajdującą się poza jego granicami.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, nie znajdując podstaw do jego rozszerzenia. Wyjaśniono równocześnie, że rozważano kwestię ewentualnego uwzględnienia działki nr [...], dla której ustalono warunki zabudowy dla budowy salonu samochodowego, również nie znajdując ku temu podstaw. Kolegium wskazało m.in., że powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby właśnie poszukiwanie działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej, a z kolei takie działanie nie sposób uznać za uprawnione.

Po analizie akt sprawy, Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Uzupełniono analizę zgodnie z wytycznymi Kolegium w zakresie linii zabudowy Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła W. Sp. z o.o. s.k. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 6, 7 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że brak było podstaw poszerzenia i przesunięcia obszaru analizowanego z uwagi na specyficzne położenie działki, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja;

b) art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez Kolegium do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu Spółki;

c) art. 15 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne dwuinstancyjne co przejawia się w obowiązku Organu II instancji samodzielnego zbadania materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ustalenia stanu faktycznego oraz samodzielnego poczynienia na tej podstawie wniosków, w sytuacji gdy organ drugiej instancji zaniechał samodzielnego dokonania wszystkich ww. czynności, ograniczają do powołania stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji przytoczenia jego twierdzeń;

d) art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady prawdy obiektywnej i zasady wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zgodnie z którymi Organ II instancji zobowiązany jest do podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie rozpatrzenia wszystkich dowodów, podczas gdy Organ II instancji zaniechał działań, które zmierzałyby do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na wskazaniu w zaskarżonej decyzji okoliczności i argumentów podjętych przez organ I instancji i w znacznej mierze bezkrytycznym uznaniu poczynionych przez ten organ ustaleń, co skutkowało utrzymaniem w n decyzji organu I instancji;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych;

f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowałoby utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

2. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, iż sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest prawidłowa, a tym samym nie istnieje potrzeba poszerzenia i przesunięcia obszaru analizowanego z uwagi na specyficzne umiejscowienie działki, na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 14 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 grudnia 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 5 września 2022 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością realizacji funkcji usługowej w tym handlu w parterze, garaży w kubaturze budynku oraz wielokondygnacyjnych garaży podziemnych, a także przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego stajni wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek o funkcji usługowej w tym handlu, oraz z zagospodarowaniem terenu infrastruktury towarzyszącej , przewidzianej do realizacji na części działki nr [...], ark. mapy [...], obręb Ł. położonej w P. przy ulicy [...].

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości.

Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak zasadnie wskazali skarżący, wolność zagospodarowania jest elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego, formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia zagadnienia ładu przestrzennego w procesie planowania przestrzennego.

Zaznaczyć należy również, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Ustawodawca przewidział w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika więc konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania i formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się przez analizę istotnych uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości w promieniu 105 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontowej ok. 35 m od strony ul. [...] (3 x 35 m), skąd przewidziano główny wjazd i wejście na działkę. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwiła przeprowadzenie analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym znajdują się:

- R. O. D. (ROD i. i ROD E. ),

- działka z zabytkową willą mieszkalną w obrębie zespołu f.

(dz. nr [...]),

- budynek usługowy zlokalizowany na działce nr [...].

Sąd wskazuje, że słusznie uznało Kolegium, że nie było podstaw do przyjęcia przez organ I instancji, że w przedmiotowej sprawie brak jest kontynuacji funkcji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż w obszarze analizowanym znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa - działka [...] , ul. [...], a zatem jak wskazywano w poprzedniej decyzji Kolegium kontynuacja funkcji zachodzi. Z ustaleń organu zawartych w analizie wynika wprost, że w obszarze analizowanym zlokalizowany jest zespół dawnego F. , w obrębie którego znajduje się zabytkowy budynek mieszkalny oraz budynek dawnej stajni dworskiej.

Niemniej niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Z akt sprawy wynika, że planowana przez inwestora zabudowa ma wynosić 5081m2 tj. 35 % powierzchni zabudowy. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej ma wynosić około 105 m. Pierwszy z budynków ma zostać zlokalizowany w odległości około 14m od granicy terenu objętego wnioskiem z działką nr [...]. Planowane do realizacji budynki mają charakteryzować się wysokością 12 m do najwyższego punktu dachu. Przewidziano dach płaski o kącie nachylenia do 12 stopni. Wysokość budynku objętego rozbudową i zmiana sposobu użytkowania wynosi 9m.

Odnosząc się do powyższych parametrów Sąd wskazuje, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem zlokalizowana jest głównie zabudowa rekreacyjna usytuowana w ramach rodzinnych ogródków działkowych oraz jedynie dwie działki zabudowane.

Linia zabudowy kształtuje się od 63 m do 165 m. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Słusznie uznały organy, że brak jest podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca planuje m.in. budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Pierwszy z budynków ma zostać zlokalizowany w odległości około 14 m od ulicy [...], natomiast pozostałe w głębi terenu inwestycji. Planowana inwestycja nie znajduje się na przedłużeniu linii zabudowy budynków zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...]. W kwartale zabudowy, w którym zlokalizowana jest wnioskowana inwestycja, nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne oraz ich zespoły, których lokalizacja i sposób rozmieszczenia względem ulicy [...] mógłby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Powierzchnia zabudowy wynosi od 2 do 4 % średnio 3%, szerokość elewacji frontowej 20 do 23 m, średnio 21,5m, co z tolerancją do 20% wynosi od 17,2 m do 25,8m.

Z akt sprawy wynika, że organ rozważał możliwości zastosowania odstępstwa w ww. zakresach, biorąc jednak pod uwagę tak znaczne przekroczenia możliwości ustalenia parametrów zabudowy na zasadzie odstępstw, organ słusznie uznał, że nie było to możliwe.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd wskazuje, że z prawidłowo sporządzonej analizy wynika brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z tego powodu z punktu widzenia skarżącej najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie była możliwość powiększenia obszaru analizowanego, ponieważ parametry nieruchomości w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wykluczają realizację inwestycji.

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego.

Bezsporne jest, że z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Podkreślić jednak należy, że sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa.

Wbrew oczekiwaniu skarżącej, z cytowanego przepisu nie wynika, że jeżeli w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadą zawartą w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., znajduje się specyficzna zabudowa (w przypadku tej sprawy chodzi m.in. o tereny zabudowane rodzinnymi ogródkami działkowymi), to organ administracji ma obowiązek rozszerzania obszaru analizowanego aż do granic, w których znajdzie się zabudowa, która pozwoli na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z planem inwestora. Przyjęcie stanowiska skarżącej powodowałoby, że organ mógłby wyznaczać obszar analizowany w odległości wielokrotnie większej niż przewidziana przez ustawodawcę, byleby objął działki pozwalające na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie parametrów zabudowy tj. linii zabudowy, powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej), niezależnie od tego czy ta nieruchomość i działka wnioskodawcy znajdowałyby się w tej samej zwartej jednostce urbanistyczno-architektonicznej, czy też poza nią.

Należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że wyznaczanie granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary nie może charakteryzować się dowolnością, lecz powinno być uzasadnione tym, że przyjęta wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (zob. m.in. wyroki NSA z: 21.09.2022 r., sygn. II OSK 3106/19; 20.07.2022 r., sygn. II OSK 3235/19; 12.10.2021 r., II OSK 2157/18; 17.02.2021 r., sygn. II OSK 1969/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Sąd wskazuje, że z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Niewątpliwie obszar ten może być poszerzony, lecz dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów.

Regulacja granic obszaru analizowanego, wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego, nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 4.01.2023 r., sygn. II OSK 2469/21 i przywołany tam wyrok NSA z 27.10.2009 r., sygn. II OSK 1636/08, CBOSA).

Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyroki NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA). II OSK 2321/21 z 20.12.2022 r., CBOSA).

Dodać należy, że w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 27.09.2017 r., sygn. II OSK 141/16, 26.10.2017 r., sygn. II OSK 2711/15, 22.03.2017 r., sygn. II OSK 1840/15 i 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20) dopuszczono możliwość rozciągnięcia obszaru wyznaczonego do analizy z uwagi na istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, jednocześnie podkreślając, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. W sytuacji gdy wymóg ten nie jest spełniony, nie można skutecznie domagać się rozszerzenia granic obszaru analizowanego.

Sąd wskazuje, że brak poszerzenia obszaru analizowanego nie jest ograniczeniem prawa właściciela działki do jej zabudowy. Zauważyć należy, że Konstytucja nie stanowi o prawie własności jako nieograniczonym w jakikolwiek sposób, gdyż jednoznacznie art. 64 ust. 3 przewiduje, że własność może być ograniczona, z zastrzeżeniem, że może to nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W odniesieniu do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w takim zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel musi spełnić określone w tej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. To zabudowa istniejąca na działce sąsiedniej (w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wobec działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wpływa na kształt nowej zabudowy na tej działce, a nie wyłącznie wola wnioskodawcy.

Organy oceniły możliwość powiększenia obszaru analizowanego, o co wnioskowała skarżąca. Stwierdziły jednak, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na rozszerzenie granic obszaru analizowanego. W ocenie Sądu takie poszerzenie obszaru analizowanego spowodowałoby sztuczne zwiększenie tego obszaru w celu odnalezienia zabudowy odpowiadającej formie i parametrom planowanej zabudowy.

Sąd wskazuje, że poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z żądaniem skarżącej byłoby w swej istocie kuriozalne, ponieważ miałoby polegać na niemal 2,5 krotnym poszerzeniu promienia obszaru analizy ze 105 do około 250 metrów. Należy wskazać, że obszar na którym znajduje się działka dotycząca planowanej inwestycji jest obszarem specyficznym, ponieważ znajduje się w sąsiedztwie rodzinnych ogródków działkowych. Niemniej specyfika tego obszaru nie uzasadnia w żadnym stopniu poszerzanie obszaru analizowanego. Na prawidłowo wyznaczonym obszarze znajdują się bowiem dwie zabudowane nieruchomości, których parametry w sposób znaczący odbiegają od parametrów planowanej inwestycji. Bezrefleksyjna praktyka poszerzania obszarów analizowanych może doprowadzić do stanu, w którym nie byłoby możliwe uznanie żadnego obszaru za wyjątkowy i specyficzny w sposób determinujący kształt, charakter i parametry zabudowy sąsiedniej, ponieważ możliwe byłoby poszukiwanie nieruchomości o podobnych parametrach właściwie bez ograniczeń, co jawiłoby się jako fikcja prawna w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd wskazuje, że specyfika przedmiotowego obszaru związana jest również z bliskością lotniska P. , ulicy [...] oraz planowanej III ramy komunikacyjnej (linii kolejowej do lotniska), a Miejska Pracownia Urbanistyczna zaopiniowała negatywnie planowaną inwestycję wskazując na konieczność ochrony terenu przed ponadnormatywnym hałasem komunikacyjnym, który powinien być przeciwskazaniem do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W ocenie Sądu jest to kolejna przesłanka wskazująca na to, że właśnie specyfika przedmiotowego obszaru powoduje, że brak jest podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego.

Zaznaczyć powtórnie należy, że powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (zob. wyroki NSA z: 4.01.2023 r., II OSK 2469/21; 23.04.2020 r., sygn. II OSK 1389/19, oraz z 17.07.2020 r., sygn. II OSK 450/20, CBOSA), który w niniejszej sprawie zostałby zaburzony, ponieważ żądanie poszerzenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do sytuacji, w której zaplanowana inwestycja byłaby sprzeczna z parametrami nieruchomości sąsiednich (tych w najbliższym sąsiedztwie w promieniu 105 metrów), a nawiązywałaby swoimi parametrami do nieruchomości oddalonych o ponad 250 metrów, znajdujących się na terenach niezwiązanych architektonicznie i przestrzennie z przedmiotowym obszarem

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy i materiał dowodowy został ustalony w sposób pełny i wyczerpujący. Sad nie dostrzega naruszeń wskazanych w skardze przepisów procesowych (m.in. art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a.).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewłaściwej kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej i wystarczającej kontroli legalności decyzji Prezydenta Miasta P., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy należało bowiem ustalić, czy wnioskowana zabudowa odpowiada wymogom wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Taka analiza została przeprowadzona i doprowadziła do uznania, że wymogi te nie są spełnione i wobec tego odmówiono wydania warunków zabudowy. Kolegium podało podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśniło, jak należy je rozumieć w kontekście ustalonego w sposób wiarygodny i prawidłowy stanu faktycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.