IV SA/Po 1623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddala skargę w całości

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Burmistrz Ś. postanowieniem z [...].06.2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.), odmówił R. S. (dalej: "skarżący") wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek datowany na dzień [...] czerwca 2020 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonanie czynności, odebrania korespondencji nadanie przesyłek w zw. z koniecznością weryfikacji: "dlaczego brak decyzji kończących i kto narusza zapisy k.p.a.", dotyczące terminów:

1. dotyczących zaświadczenia z dnia [...].12.2019 roku wniesionego do Urzędu Miasta w Ś., niezrealizowanego w ustawowym terminie 7 dni znak [...]:

- co jest przyczyną naruszenia zapisów kodeksowych przez urzędników samorządowych ?;

- w jakim terminie dotarła do Urzędu Miasta w Ś. informacja z [...].03.2020 r. [...] ?;

- jakie działania Urząd Miasta w Ś. podjął po otrzymaniu przesyłki o znaku: [...] dotyczących zaświadczenia z dnia [...].12.2019 roku wniesionego do Urzędu Miasta w Ś. niezrealizowanego w ustawowym terminie 7 dni znak [...]:

- co jest przyczyną naruszenia zapisów kodeksowych przez urzędników samorządowych ?;

- w jakim terminie dotarła do Urzędu Miasta w Ś. informacja z [...].03.2020 r. [...] ?;

- jakie działania Urząd Miasta w Ś. podjął po otrzymaniu przesyłki o znaku: [...] dotyczących zaświadczenia z dnia [...].11.2019 roku wniesionego do Urzędu Miasta w Ś. nie zrealizowanego w ustawowym terminie 7 dni dotyczącego sprawy o znaku: [...]:

- co jest przyczyną naruszenia zapisów kodeksowych przez urzędników samorządowych ?;

- co stało się z wnioskiem wniesionym wg art. 217 k.p.a. z dnia [...] listopada 2019 roku ?;

- co stało się z ponagleniem wniesionym w dniu [...]-12-2019 roku do UM w Ś. wniesionym na wniosek wg art. 217 k.p.a. z dnia [...] listopada 2019 roku?;

- jakie działania Urząd Miasta w Ś. podjął w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2019 roku ?;

- dlaczego nie otrzymał stanowiska Urzędu Miasta w Ś. w zw. z przesyłką o nr [...], z dnia [...]-05-2020 roku do Urzędu Miasta w Ś. na przekazanych (6 szt.) skarg na przewlekłość, wg ustawy z dnia [...]-06-2004 roku kierowanych do NSA. Nadal w zw. z pismem o znaku: [...] z dnia [...]-05-2020 r. UM w Ś. nie powiadomił jaka skarga została pominięta i dlaczego ?

Organ oceniając przedmiotowy wniosek stwierdził, że stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wskazał, że nie istnieje przepis prawa wymagający od wnioskodawcy zaświadczenia o treści przez niego wskazanej.

W drugim przypadku (§ 2 pkt 2 omawianej jednostki redakcyjnej) organ zobowiązany jest stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Tymczasem w tej sprawie skarżący ubiegający się o zaświadczenie nie posiada interesu prawnego w tej sprawie, jest to bowiem interes faktyczny, a nie prawny.

Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.

Zażalenie od powyższego postanowienia w ustawowym terminie wniósł R. S. podnosząc, że posiada interes prawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].07.2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznano, że trafnie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przepisy prawa nie wymagają potwierdzenia faktów wskazanych przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki wnioskodawcy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1888/12). Skarżący nie wykazał jednak w żaden sposób interesu prawnego nawet w tym szerszym ujęciu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2015 r. (I OSK 684/14) NSA wskazał, że wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że treść poszczególnych żądań skarżącego wskazuje, iż interes prawny bądź faktyczny powinien być realizowany odpowiednio w trybie ponaglenia (art. 37 k.p.a.), udostępnienia akt (art. 73 k.p.a.) bądź skarg i wniosków (art. 227 i 241 k.p.a.) a nie poprzez wydanie zaświadczenia.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. S., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając, że zaskarżone “decyzje" podjęto z rażącym naruszeniem prawa.

W chaotycznym uzasadnieniu skarżący przytoczył fragmenty wcześniejszych orzeczeń sądowych bez logicznego powiązania ich z niniejsza sprawą.

Z treści skargi można wnioskować jedynie, że skarżący jest niezadowolony z zaskarżonego postanowienia, lecz argumentacja skargi jest niezrozumiała.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Podkreślono, że skarżący nie zarzuca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenia konkretnych przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Poszczególne żądania sformułowane przez skarżącego powinny być załatwione odpowiednio w trybie ponaglenia (art. 37 k.p.a.), udostępnienia akt (art. 73 k.p.a.) bądź skarg i wniosków (art. 227 i 241 k.p.a.).

Pełnomocnik skarżącego z urzędu pismem z dnia [...].02.2021 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o przyznanie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wskazano, że przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia przez Burmistrza Ś. o treści wskazanej we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2020r.

Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.k.p.a.). W myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Pełnomocnik wskazał, że zarówno z wniosków skarżącego o wydanie zaświadczeń oraz z treści odwołania i skargi wynika, że poprzez uzyskanie zaświadczenia o pożądanej treści skarżący zmierza do ustalenia okoliczności, które mogą okazać się przydatne w innych postępowaniach zmierzających do kontroli legalności działań Urzędu Miasta w Ś..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.).

W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z [...] lipca 2020 r., [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. (z [...] czerwca 2020 r., [...]) o odmowie wydania zaświadczenia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., w skrócie "k.p.a.").

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241).

W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych.

W niniejszej sprawie skarżący, powołując się w swym wniosku datowanym na [...] czerwca 2020 r. na przepis art. 217 § 1 k.p.a., domagał się podania w formie zaświadczenia potwierdzającego "wykonanie czynności, odebrania korespondencji nadanie przesyłek w zw. z koniecznością weryfikacji dlaczego brak decyzji kończących i kto narusza zapisy k.p.a." dotyczących:

- podania co jest przyczyną naruszania przepisów kodeksowych przez urzędników,

- podania w jakim terminie dotarła do UM w Ś. informacja [...],

- podania jakie działania podjął UM w Ś. po otrzymaniu informacji [...],

- podania w jakim terminie dotarła do UM w Ś. informacja [...],

- podania jakie działania podjął UM w Ś. po otrzymaniu informacji [...],

- podania "co stało się z wnioskiem wniesionym wg art. 217 k.p.a. z dnia [...] listopada 2019 r.",

- podania jakie działania podjął UM w Ś. w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2019 r.,

- dlaczego skarżący nie otrzymał stanowiska Urzędu Miasta w Ś. w zw. z przesyłką o nr [...], z dnia [...]-05-2020 roku do Urzędu Miasta w Ś. na przekazanych (6 szt.) skarg na przewlekłość, wg ustawy z dnia [...]-06-2004 roku kierowanych do NSA. Nadal w zw. z pismem o znaku: [...] z dnia [...]-05-2020 r. UM w Ś. nie powiadomił jaka skarga została pominięta i dlaczego?

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości (nie kwestionują tego też organy obu instancji), że wszystkie żądane dane (może z wyłączeniem informacji, dlaczego ewentualnie nie przekazano skarg) są danymi znajdującymi się w posiadaniu organu I instancji, w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., ponieważ co do zasady wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub akt administracyjnych.

Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw odmowy wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia – tzn. niewykazania przez skarżącego interesu prawnego – należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217–art. 220) k.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61–art. 163g) k.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne. Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15.10.2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa).

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego.

Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia – będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 k.p.a. – wynikają z art. 63 § 2 i art. 217 § 2 k.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine k.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze k.p.a.).

Jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów – a więc dotknięty jest brakami – wówczas stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10.06.2010 r., I OSK 1097/09, CBOSA). W myśl tego przepisu: "Jeżeli podanie nie spełnia innych [niż wskazanie adresu wnoszącego podanie – uw. Sądu] wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wezwały skarżącego celem wyjaśnienia, czy ma interes prawny w potwierdzeniu faktów wynikających z zasobów organu, jednak uchybienie to w ocenie składu orzekającego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na fakt, że nawet profesjonalny pełnomocnik na etapie wniesienia skargi do sądu nie wyjaśnił i nie uzasadnił istnienia interesu prawnego skarżącego w zakresie żądanych informacji.

Wskazał jedynie, że poprzez uzyskanie zaświadczenia o pożądanej treści skarżący zmierza do ustalenia okoliczności, które mogą okazać się przydatne w innych postępowaniach zmierzających do kontroli legalności działań Urzędu Miasta w Ś.. Nie wskazał o jakie postępowania chodzi i na czym ta kontrola miałaby polegać. W szczególności nie wyjaśnił jaki konkretny interes prawny (jakie powiązanie z przepisami prawa) związany jest z żądaniem zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku.

Ponadto analiza żądań (w zakresie wydania zaświadczenia) skarżącego prowadzi do wniosku, że ewentualny interes prawny bądź faktyczny skarżącego powinien być realizowany odpowiednio w trybie ponaglenia (art. 37 k.p.a.), udostępnienia akt (art. 73 k.p.a.) bądź skarg i wniosków (art. 227 i 241 k.p.a.), a nie poprzez wydanie zaświadczenia.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.