IV SA/Po 162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w dniu 05 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nazwania skweru imieniem M. i L. K. postanawia: odrzucić skargę

Pismem z [...] lutego 2022 r. Przewodnicząca Zarządu R. M. w P. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nazwania skweru imieniem M. i L. K.. Do skargi dołączyła uchwałę nr [...] R. M. z dnia [...] stycznia 2022 r w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ww. uchwały Rady Miasta.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. W jego ocenie skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Ponadto organ jednostki pomocniczej nie ma legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez gminę, która tę jednostkę ustanowiła w statucie. Rada O. nie posiada zdolności sądowej. Końcowo organ wskazał, że postanowieniem z 14 grudnia 2021 r., IV SA/Po 948/21, WSA w Poznaniu odrzucił skargę radnych R. M. na tożsamą uchwałę Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Natomiast jak stanowi art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, w tym osiedla. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, a statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (stanowi o tym art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g.). Na podstawie tego przepisu (tj. art. 35 u.s.g.) podjęto uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu O. S. M. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]; dalej: Statut O.).

Podkreślenia zatem wymaga, że w myśl art. 25 p.p.s.a.:

§ 1. Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

§ 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

§ 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

§ 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 1150/06, zgodnie z którym osiedle jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa. Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że rada osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Brak zdolności sądowej skutkuje z kolei odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Analogicznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do dzielnicy w postanowieniu z 18 grudnia 2012 r., II OZ 1107/12, w którym wskazał, że Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, ponieważ osobowość taką posiada tylko gmina (art. 2 u.s.g.), która niewątpliwie posiada także zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.).

Oczywistym jest więc, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/03 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA z 2001 r. Nr 4, poz. 187).

Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 p.p.s.a. grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacja społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84).

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP z 2003, Nr 15, poz. 349, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1992 r., SA/WR 300/92, Wspólnota z 1992 r. Nr 33, poz. 21).

W odniesieniu do wskazywanego przez organ braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej, co stanowiłoby przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd wskazuje, że ocena przysługiwania interesu jest kwestią wtórną wobec ustalenia, że skarżącej nie przysługuje zdolność sądowa.

Ponadto, jakkolwiek pełnomocnik organu nie wskazał jakie braki formalne, w jego ocenie, występują w skardze, Sąd zaznacza marginalnie, że mimo załączenia do skargi i podjętej uchwały Rady O. w sprawie zaskarżenia uchwały Rady Miasta jedynie uzasadnienia do projektu uchwały Rady O. [bez określenia jej numeru i daty] – nie stanowiło to przeszkody do rozpoznania złożonej skargi, bowiem spełnia ona wymogi z art. 57 § 1 p.p.s.a., tj. wskazuje zaskarżoną uchwałę i organ, a także określa naruszenie interesu prawnego.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.