IV SA/Po 148/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 27 października 2022 r. nr LXII.544.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy Krótkiej w Nowych Skalmierzycach oraz w rejonie ulicy Jabłonkowej w Śliwnikach w Gminie Nowe Skalmierzyce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 20 ust. 11; 2. zasądza od Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (dalej również: Rada Gminy; Rada; organ) w dniu 28 lutego 2024 r., zaskarżył uchwałę Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 27 października 2022 r. nr LXII.544.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy Krótkiej w Nowych Skalmierzycach oraz w rejonie ulicy Jabłonkowej w Śliwnikach w Gminie Nowe Skalmierzyce (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 17 listopada 2022 r., poz. 7995) - w części obejmującej § 20 ust. 11. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, tj. w zakresie § 20 ust. 11, ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana organowi nadzoru w dniu 4 listopada 2022 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

Następnie skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy tej uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 20 ust. 11 uchwały ustalono "konieczność zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg, a także wykluczenia budowy nowych zjazdów na posesje w obszarze oddziaływania skrzyżowań".

Zdaniem Wojewody, wprowadzenie do planu miejscowego takiej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w art. 15 u.p.z.p., gdyż powyższe ustalenia planu stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Podniósł, że zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, natomiast szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Skarżący stwierdził, że żaden z przepisów tej ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego obowiązku zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg oraz zakazu realizacji zjazdów. Podkreślił w tym względzie, że kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisanych ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tej ustawy. Wojewoda argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego - w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego. Związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby zatem bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Ponadto podniósł, że uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Wojewoda wskazał również na to, że stanowisko dotyczące sprzeczności postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zawierających zakazy budowy nowych zjazdów znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądowym. Podobnie, w odniesieniu do ustalenia konieczności zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg Wojewoda stwierdził, że stanowi to przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, jako regulacja będąca przywołaniem jednego z przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 81 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), w którym szczegółowo uregulowano wymagania w zakresie zapewnienia poszczególnym użytkownikom drogi publicznej odpowiedniej widoczności w odniesieniu do różnych miejsc na tej drodze, nie tylko skrzyżowań.

Na marginesie skarżący zaznaczył, że ustalenie zawarte w § 20 ust. 11 uchwały odniesione zostało do obszaru oddziaływania skrzyżowań, które to jednak obszary nie zostały oznaczone na rysunku planu, jest to więc ustalenie w zasadzie niemożliwe do zastosowania przez adresatów planu (poza projektantami dróg), którzy sami musieliby ustalać zakres pól widoczności.

Przy takiej argumentacji Wojewoda stwierdził, że ustalenie zawarte w § 20 ust. 11 uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Na koniec Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. w zakresie § 20 ust. 11, stąd też na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (dalej: Burmistrz), przekazując skargę wraz z aktami planistycznymi, stwierdziła, że uznaje skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 27 października 2022 r. nr LXII.544.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w części obejmującej § 20 ust. 11, który stanowi, że "ustala się konieczność zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg, a także wykluczenia budowy nowych zjazdów na posesje w obszarze oddziaływania skrzyżowań".

Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w tejże części - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., przy czym Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).

Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).

Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że uregulowana w § 20 ust. 11 zaskarżonej uchwały kwestia nie wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg publicznych.

Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).

Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320 [przepis w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały]) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 20 ust. 11 planu miejscowego zakazu lokalizacji (wykluczenia budowy) nowych zjazdów na posesje w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych [jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań] w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Oceny takiej nie zmienia powoływany przez Burmistrza w skierowanym do Wojewody piśmie z dnia 17 maja 2023 r. znak [...] argument, że wprowadzony w § 20 ust. 11 planu miejscowego zakaz budowy nowych zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowań został wprowadzony "zgodnie z przekazywanymi podczas opracowywania wcześniejszych planów miejscowych sugestiami dotyczącymi dobrych praktyk w zakresie lokalizacji zjazdów" oraz że "w ramach procedury uzgadniania projektu planu powyższy zapis nie został zakwestionowany, a opracowanie zostało uzgodnione z zarządcami dróg zlokalizowanych na obszarze planu". Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.

Również w odniesieniu do ustalenia "konieczności zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg" należy zgodzić się z Wojewodą, że stanowi to przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, jako regulacja będąca przywołaniem jednego z przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 81 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, w którym szczegółowo uregulowano wymagania w zakresie zapewnienia użytkownikom drogi publicznej odpowiedniej widoczności w odniesieniu do różnych miejsc na tej drodze.

Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej. Nadto, w takich warunkach odsyłanie do "konieczności zachowania normatywnych pól widoczności na skrzyżowaniach dróg" stanowi w istocie zwrot odsyłający pozbawiony treści (nowości) normatywnej, którego umieszczenie w planie miejscowym jest zbędne. Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 5 w zw. z § 143 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP przepisy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).

Niezależnie od powyższego Sądu stwierdza, że trafnie też skarżący zauważył, iż ustalenie zawarte w § 20 ust. 11 kwestionowanej uchwały odniesione zostało do obszaru oddziaływania skrzyżowań, które to obszary nie zostały oznaczone na rysunku planu, co budzi zasadnicze zastrzeżenia co do możliwości zastosowania się przez adresatów norm planu do takich postanowień.

W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).