IV SA/Po 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi "T. Spółka akcyjna" Spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.

IV SA/Po 142/22

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy S. decyzją z [...].02.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2020.293 ze zm., dalej u.p.z.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2020.256 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z §21 uchwały Rady Miejskiej Gminy S. nr [...] z dnia [...].01.2017r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] z dn. [...].02.2017r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., gmina S., działając z urzędu ustalił Przedsiębiorstwu "T. " Spółka komandytowa z siedzibą w P. , ul. [...] (dalej jako skarżąca) ustalił :

a) jednorazową opłatę w wysokości 15% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

położonej w Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1356ha), [...] (pow. 0.1413ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1517ha), [...] (pow. 0.1516ha), [...] (pow. 0.1521ha), [...] (pow. 0.1521ha) o łącznej powierzchni 1.7919ha w wysokości [...] zł (słownie: [...]), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

b) jednorazową opłatę w wysokości 0,01% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

położonej w Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.0265ha w wysokości [...] zł (słownie: [...]), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...] czerwca 2018r. Burmistrz Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie o ustalenie tzw. opłaty planistycznej w związku ze zbyciem nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu Ł., gmina S., zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018r. Od decyzji za pośrednictwem Burmistrza Gminy S. strona złożyła odwołanie w dn. [...].10.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].09.2020r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rada Miejska Gminy S. w §21 Uchwały nr [...] z dnia [...].01.2017r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. 957 z dn. 01.02.2017r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., gmina S. ustaliła wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu dla terenów MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz US (tereny zabudowy usługowej - usług sportu i rekreacji) na poziomie 15% oraz dla pozostałych terenów - 0,01%, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020.293 ze zm.).

Po wejściu w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca spółka przystąpiła do podziału nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiącej jej własność, a położonej w Ł. , gmina S..

Decyzją Burmistrza Gminy S. nr [...] z dnia [...].11.2017r. zatwierdzono projekt podziału działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu Ł.. W wyniku podziału powstały m. in. działki nr [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.0265ha), [...] (pow. 0.1356ha), [...] (pow. 0.1413ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1517ha), [...] (pow. 0.1516ha), [...] (pow. 0.1521ha), [...] (pow. 0.1521ha) - objęte w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymienione w osnowie kontrolowanej decyzji.

Działki nr: [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.0265ha), [...] (pow. 0.1356ha), [...] (pow. 0.1413ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1517ha), [...] (pow. 0.1516ha), [...] (pow. 0.1521ha), [...] (pow. 0.1521ha) skarżąca spółka zbyła dnia [...].05.2018r., w drodze umowy sprzedaży oraz ustanowienia służebności.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości.

Uchwałą nr [...] z dnia [...].01.2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., gmina S., uchwalono plan zagospodarowania m. in. dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (przed podziałem nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].).

Do dnia uchwalenia w/w planu działki te były określone jako "użytki rolne leżące w otulinie WPN". Ponadto w nieobowiązującym aktualnie planie miejscowym, zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dn. [...].11.1993r., który stracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004r., teren znajdował się na obszarze określonym jako obszary predysponowane do zalesienia leżące na terenie obszarów predysponowanym pod poszerzenie WPN. Powołana uchwała nr [...] z dn. [...].01.2017r. zmieniła dotychczasowe przeznaczenie areału na obszar:

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN) / otulina WPN dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

teren infrastruktury technicznej (1IT) / otulina WPN dla działki nr [...];

- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN) / otulina WPN / archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej / pas technologiczny istniejącej linii napowietrznej 15 kV dla działek ewid. [...] i [...].

Zgodnie z brzmieniem §21 w/w uchwały wysokość tzw. opłaty planistycznej została ustalona na poziomie 15% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i US (tereny zabudowy usługowej - usług sportu i rekreacji) oraz 0,01% dla pozostałych terenów.

Zgodnie z uprzednią decyzją kasacyjną SKO, sporządzony został nowy operat szacunkowy, dotyczący określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej, zlokalizowanej w miejscowości Ł., gmina S. (działki nr [...]) opracowany w dniu [...].12.2020r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś. - wg stanu po zmianie w mpzp - 1 MN oraz wg stanu przed zmianą w studium - rola). Rzeczoznawca dokonał wyceny gruntu przedmiotowych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Biegły z zakresu szacowania nieruchomości określił wartość rynkową działek [...] - [...], [...] - [...] po zmianie w mpzp 1 MN, na kwotę [...]zł a wartość działek przed zmianą - w studium rola - na kwotę [...]zł.

Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy jest jedyną uprawnioną do dokonania oszacowania wartości nieruchomości osobą, gdyż posiada specjalistyczną wiedzę i odpowiednie kwalifikacje, obowiązany jest działać ze szczególną starannością, zgodnie z prawem i z zasadami etyki zawodowej oraz pozostawać bezstronnym. Zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne nie ma podstaw aby zarzucać biegłemu nieprawidłowość wykonanej opinii. Powyższe nie oznacza jednak, że ustalenia zawarte w opinii biegłego są dla organu wiążące. Operat szacunkowy zlecony przez Burmistrza Gminy S. stanowi dowód w sprawie o ustalenie tzw. opłaty planistycznej. Na podstawie art. 80 k.p.a. administracyjnego podlega ocenie. Oceniając ww. operat, organ uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego wydania: wskazuje i uzgadnia metodę zastosowaną do wyceny (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), przedstawia analizę wycenianych nieruchomości w kontekście cech różniących (położenie, uzbrojenie, wielkość i kształt, dojazd, sąsiedztwo i ograniczenia), jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku lokalnym. Podsumowując, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś. został uznany przez organ I instancji jako podstawa do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Pismem [...] z dnia [...] stycznia 2021r., Burmistrz Gminy S. zawiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, do dnia [...].01.2021r. W dniu [...].01.2021r. pełnomocnik strony dokonał przeglądu akt niniejszej sprawy. Pismem z dnia [...].01.2021r. skarżąca spółka poinformowała, że nie zgłasza uwag do zebranego materiału.

Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...].12.2020r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś. wzrost wartości zbywanej nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1513ha), [...] (pow. 0.1356ha), [...] (pow. 0.1413ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1512ha), [...] (pow. 0.1517ha), [...] (pow. 0.1516ha), [...] (pow. 0.1521ha), [...] (pow. 0.1521ha) został ustalony na kwotę [...]zł. Natomiast wzrost wartości zbywanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] został ustalony na kwotę [...]zł. Wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę wartości gruntu na dzień zbycia nieruchomości (po uchwalonym w/w mpzp) a wartością gruntu określonego jako użytki rolne leżące w otulinie WPN.

Opłata przewidziana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.:

- stanowiąca 15% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynosi [...] zł (dla terenów zabudowy jednorodzinnej);

- stanowiąca 0,01% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wynosi [...] zł (dla terenów pozostałych).

Suma powyższych wartości daje łączną kwotę w wysokości [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła T. " Spółka komandytowa w P. wskazując, że w jej ocenie brak jest podstaw do naliczenia spółce określonej w tej decyzji jednorazowej opłaty.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w Ł. , wniesiono :

- o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie, że opłata w wysokości 15% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz jednorazowa opłata w wysokości 0,01% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są uzasadnione w innej - niższej wysokości, zgodnie z prawidłowo ustalonym ewentualnym wzrostem wartości przedmiotowych nieruchomości;

- na podstawie art. 64 ust 1 pkt 2) lit b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych o rozłożenie Spółce prawidłowo ustalonych jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na dziesięć równych rat rocznych, przy czym każda rata płatna będzie do końca grudnia kolejnego roku.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w wydanej decyzji organ po raz kolejny błędnie podnosi, że Uchwała Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...].01.2017 r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] z dn. [...].02.2017r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., gmina S. "zmieniają dotychczasowe przeznaczenie areału na obszar [...]". Skarżąca zauważyła, że o zmianie przeznaczenia w/w działek nie może być mowy, gdyż w momencie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego, na tym obszarze nie obowiązywał inny plan zagospodarowania, a tylko z takiego planu mogłoby wynikać inne "przeznaczenie areału" i późniejsza ewentualna zmiana. Za niedopuszczalne należy uznać powoływanie się przez organ na wygasły z mocy prawa wiele lat temu (1 stycznia 2004 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwałę [...] Rady Miejskiej Gminy S..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "Ponadto w nieobowiązującym aktualnie planie miejscowym, zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dn. [...].11.1993r., przedmiotowy grunt znajdował się na terenie określonym jako: obszary predysponowane do zalesienia leżące na terenie W. Parku Narodowego". Ponadto organ wskazał, że do dnia uchwalenia obecnie obowiązującego planu działki były określone jako "użytki rolne leżące w otulinie WPN". Zarzucono, że organ nie wskazał jednak przez kogo, w jakim dokumencie i na jakiej podstawie wskazane działki były tak określane. Powyższe, miałoby uzasadniać tezę o zmianie przeznaczania areału jednak ten sposób argumentacji, wykraczający z jednej strony poza obowiązujący stan prawny oraz nie znajdujący potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, jest całkowicie nietrafny. Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zaistniała przesłanka z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., która pozwalałaby organowi naliczyć skarżącej opłaty.

Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na fakt, że pomimo, iż rzeczoznawca majątkowy jest jedyną uprawnioną do dokonania oszacowania wartości nieruchomości osobą, gdyż posiada wymaganą wiedzę specjalistyczną, doświadczenie i kwalifikacje, nie oznacza to, że dokonane przez niego ustalenia są dla organu wiążące. Sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie i jako taki, na podstawie art. 80 k.p.a. podlega ocenie przez organ. Organ nie może zatem bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych przez biegłego, gdyż w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest do dokonania weryfikacji zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie takiej weryfikacji po raz kolejny zabrakło. Organ nie wskazał w sposób jasny na jakiej podstawie uznaje przedłożony przez biegłego operat za trafny, ograniczając się jedynie do wskazania, że w jego ocenie operat jest zgodny z przepisami prawa, gdyż wskazuje i uzgadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę wycenianych nieruchomości w kontekście cech różniących, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku lokalnym. Powyższe nie wskazuje, by organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Fakt, że skarżąca nie zgłaszała uwag do materiału dowodowego, nie może być traktowany jako zwolnienie organu z powyższego obowiązku. Podkreślono, że skarżąca nie jest specjalistą w dziedzinie szacowania nieruchomości i nie jest uprawniona do merytorycznej weryfikacji wyceny. To do organu należy bowiem ocena prawidłowości sporządzenia operatu.

Wreszcie wskazano, że nakładając obowiązek uiszczenia opłaty organ w ogóle nie wziął pod uwagę sytuacji skarżącej oraz tego, że jednorazowa zapłata tak wysokiej należności będzie nadmiernym obciążeniem dla spółki, co może mieć znaczący wpływ na prowadzoną przez nią działalność. Organ w ogóle nie stworzył skarżącej warunków do skorzystania przez nią z dobrodziejstwa wynikającego, z art. 64 ust 1 pkt 2) lit b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który pozwala Burmistrzowi Gminy S. na wniosek zobowiązanego rozkładać na raty płatność całości należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Sytuacja skarżącej jest organowi znana, gdyż już wielokrotnie (również w toku tego postępowania), sygnalizowała ona, że nałożona opłata będzie stanowiła nadmierne obciążenie dla niej, wskazując, że celowe byłoby rozłożenie opłaty na raty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2021 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wskazał, że istota obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sprowadza się do konieczności zapłaty renty planistycznej przez właściciela, w razie wystąpienia następujących przesłanek:

- uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem nieruchomość strony,

- zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystaniem nieruchomości,

- zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

- zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany.

Wyjaśniono, że opłatą obciąża się każdą osobę, która zbyła nieruchomość. W przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki nastąpiły. W planie miejscowym działki przedmiotowe zmieniły swoje przeznaczenie. W dacie sprzedaży nieruchomość stanowiła własność skarżącej. Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu planu jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ś. sporządzony w dniu [...] grudnia 2020 r. Na dzień orzekania Kolegium dysponowało aktualnym operatem.

Zdaniem organu odwoławczego operat z dnia [...] grudnia 2020 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w punkcie 5.2 str. 12 i 5.2.1 str. 13 operatu. Przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej biegły zastosował współczynnik korekcyjny k= 0.9. Ponieważ współczynnik ten może być zastosowany wyłącznie w szczególnych, uzasadnionych przypadkach musi być przez biegłego uzasadniony odpowiednią klauzulą. W tym wypadku biegły wyjaśnił (str. 12 operatu), że "z uwagi na dużą ilość działek, przeznaczonych pod zabudowę, wystawionych na sprzedaż, wprowadzono współczynnik korekcyjny k= 0.9.

Prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazał przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu, jak i po jego wprowadzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu jak również uzasadnił wynik wyceny. Do porównania wzięto transakcje ze sprzedaży nieruchomości z 2019-2018 r., co oznacza, że trend czasowy został zachowany.

Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości, tj. głównie gmina S. i gmina B.. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje rynku lokalnego jak i sąsiedniej gminy, nie budzą wątpliwości. Do określenia wartości wycenianych nieruchomości, przy metodzie korygowania ceny średniej porównywał on kilkanaście transakcji (zgodnie z wymogami). Reasumując, operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści wniesionego odwołania wynika, że strona negując w sposób ogólny, niczym nie uzasadniony, opinię biegłego, nie przedstawiła swojego operatu.

Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, bowiem jedyny szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Podkreślono jednak to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie, a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu w sposób przejrzysty wynika, ze ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości, co do wartości nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 345/13). Kolegium wyjaśniło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, (wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 96/12).

Skarżąca w swoim odwołaniu zawarła główny zarzut, co do sporządzonego operatu, uważając, że wycena została zawyżona. Zauważono, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, gdyż organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego kwestię rozłożenia na raty ustalonej przez organ opłaty skarżąca musiałaby wyjaśnić i ustalić z Burmistrzem Gminy S.. Podkreślono, że opłata planistyczna w żaden sposób nie jest ustalana, ze względu na stan materialny właściciela nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "T. " Spółka komandytowa z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej;

- art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału, czego skutkiem było wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o opinię powołanego w sprawie biegłego, co skutkowało błędnym założeniem, że przesłanki do obciążenia opłatami z tytułu wzrostu nieruchomości zostały wykazane.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 30 czerwca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30.11.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z [...].02.2021 r. nr [...] ustalającą skarżącej jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, a następnie przez nią zbytych.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.) W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało, że skarżąca korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zbyła opisane w sentencji decyzji organu I instancji powstałe w wyniku podziału działki i przed upływem w/w terminu wszczęto postępowanie administracyjne.

Oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zarzutów dwojakiego rodzaju. Po pierwsze skarżąca kwestionowała co do zasady nałożenie na nią obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej zarzucając, że w tym przypadku nie doszło wskutek uchwalenia planu miejscowego do zmiany przeznaczenia jej działek, które następnie zbyła. Po drugie de facto skarżąca kwestionowała wysokość ciążącej na niej opłaty planistycznej, gdyż co do zasady podważała sporządzony w sprawie operat szacunkowy na podstawie którego wyliczono jej wysokość.

Sąd uznał, że ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia daniny publicznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W myśl art.36 ust.4 u.p.z.p. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W niniejszej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, więc zasadne było naliczenie stosownej opłaty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.) Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy obejmujący działki objęte zaskarżoną decyzją wszedł w życie dnia 15 lutego 2017 r. (14 dni od dnia ogłoszenia, co miało miejsce 01 lutego 2017 r.) określił jej przeznaczenie i określił stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nieruchomość obejmująca sporne działki została przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie w/w planu zbyta w dniu 09.05.2018 r., postępowanie w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wszczęto w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Nie budziło także wątpliwości Sądu orzekającego, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wcześniej wymienione.

Skarżąca spółka przede wszystkim zarzuciła, że z Uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...].01.2017 r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] z dn. [...].02.2017r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł., gmina S. nie wynika, że doszło do zmiany przeznaczenia działek, których dotyczy przedmiotowe postępowanie. Jak wskazała skarżąca w momencie uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, na omawianym obszarze nie obowiązywał inny plan zagospodarowania, a tylko z takiego planu mogłoby wynikać inne "przeznaczenie areału" i późniejsza ewentualna zmiana. Niedopuszczalne jest przy tym powoływanie się na wygasły z mocy prawa wiele lat temu (1 stycznia 2004 r.) miejscowy plan

zagospodarowania przestrzennego - uchwałę [...] Rady Miejskiej Gminy S.. Organ wskazał, że w nieobowiązującym już planie miejscowym z 1993 r., przedmiotowy teren znajdował się na terenie określonym jako obszary predysponowane do zalesienia na powiększenie W. Parku Narodowego. Powyższe, miałoby uzasadniać tezę o zmianie przeznaczania areału. Jednak ten sposób argumentacji wykraczający z jednej strony poza obowiązujący stan prawny oraz nie znajdujący potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym jest całkowicie nietrafny. Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącej należy przyjąć, że w niniejszej sprawie w ogóle nie zaistniała przesłanka z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., która pozwalałaby organowi naliczyć odwołującej opłaty.

W związku z powyższym stanowiskiem kluczowe jest więc w niniejszej sprawie ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystaniem nieruchomości, zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany.

Z literalnej wykładni art.36 ust.4 u.p.z.p. nie wynika, że aby nałożyć opłatę planistyczną konieczna jest zmiana przeznaczenia działek wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Tym niemniej przyjmuje się, że zmiana przeznaczenia nieruchomości jest istotną, choć nie jedyną, przyczyną wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (tak np. NSA w wyrokach z 10.06.2020 r., o sygn. II OSK 3818/19, z 24.03.2022 r. o sygn. II OSK 947/21, w wyroku WSA w Poznaniu z 18.02.2022 r., o sygn. II SA/Po 672/21 publ. CBOSA).

Sąd orzekający uznaje za błędne stanowisko skarżącej, że jedynie z bezpośrednio poprzednio obowiązującego planu miejscowego mogłoby wynikać inne przeznaczenie nieruchomości i późniejsza ewentualna zmiana tego przeznaczenia spowodowana uchwaleniem kolejnego planu miejscowego. Taka korelacja występuje jedynie w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości spowodowanej zmianą już obowiązującego planu miejscowego bądź uchwalenia nowego planu w miejsce dotychczasowego. Nie ma natomiast takiej zależności w przypadku uchwalenia nowego planu miejscowego dotyczącego terenu dotychczas nieobjętego planem. Jak trafnie wyjaśniono w wyroku WSA w Krakowie z 03.02.2021 r. o sygn. II SA/Kr 1265/20 użyty w art.36 ust.4 u.p.z.p. zwrot "w związku uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego przeznaczenie dotychczasowe nie musi wynikać jedynie z planu miejscowego, ale także z dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości, z zapisów ewidencji gruntów itd. Inny tok rozumowania byłby sprzeczny z zasadami racjonalności i logiki i ograniczałby możliwość nałożenia opłaty planistycznej jedynie do stosunkowo rzadkich przypadków, gdy na danym terenie wcześniej obowiązywał już plan miejscowy. A przecież powszechnie znany jest fakt, że plany miejscowe uchwalone są dla relatywnie niewielkiej części nieruchomości w kraju. Ponadto już z treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Tak więc sam ustawodawca dopuszcza możliwość porównania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu z przeznaczeniem terenu obowiązującym po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego.

Konkludując ten wątek, wadliwa jest więc powyżej omówiona teza skarżącej, a nałożenie opłaty planistycznej jest dopuszczalne w każdym przypadku, gdy uchwalenie albo zmiana planu powoduje przeznaczenie korzystniejsze niż przeznaczenie dotychczasowe nieruchomości niezależnie od tego z czego wynika owo przeznaczenie dotychczasowe.

W kontrolowanej sprawie przeznaczenie spornych działek w przeszłości wynikało z nieobowiązującego aktualnie planu miejscowego, uchwalonego z uchwałą [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dn. [...].11.1993r., który stracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004r. Stwierdzono w nim, że teren ten znajdował się na obszarze określonym jako "obszary predysponowane do zalesienia leżące na terenie obszarów predysponowanym pod poszerzenie WPN." Istotniejsze jest jednak, iż organy wskazały że do dnia uchwalenia w/w planu działki były określone jako "użytki rolne leżące w otulinie WPN", co stanowiło przeznaczenie dotychczasowe spornych działek. Zasadnie zarzuciła skarżąca, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego, nie wyjaśniono tego w jaki sposób działki te były tak określone, z czego (z jakiego aktu) uprzednie przeznaczenie spornych działek. Jest to niewątpliwie uchybienie, jednakże w ocenie Sądu nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Z analizy bowiem sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. (ze zmianami) z dnia [...].12.2002 r. do dnia [...].02.2013 r. działki te znajdowały się na terenach określonych jako użytki rolne leżące w otulinie W. Parku Narodowego (k.11 operatu i k.151 akt admin.). Przede wszystkim zaś z analizy załączonych do operatu szacunkowego odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla spornych działek niezbicie wynika, że przed uchwaleniem przez Radę Miejską Gminy S. Uchwały nr [...] z dnia [...].01.2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. sporne działki przeznaczone były pod grunty orne, rolę i las (k.176- 186 akt admin. organu I inst.).

W świetle powyższego nie budzi więc wątpliwości, że uchwała nr [...] z dn. [...].01.2017r. zmieniła dotychczasowe przeznaczenie areału gruntów rolnych, roli i lasu na obszar :

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN) / otulina WPN dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

teren infrastruktury technicznej (1IT) / otulina WPN dla działki nr [...];

- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN) / otulina WPN / archeologiczna strefa ochrony konserwatorskiej / pas technologiczny istniejącej linii napowietrznej 15 kV dla działek ewid. [...] i [...].

Nie budzi także wątpliwości, że co do zasady wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jest wyższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod grunty orne, rolę i las. Dlatego zasadne było sporządzenie w niniejszej sprawie operatu.

Mając na uwadze realia niniejszej sprawy Sąd orzekający stoi na stanowisku, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (OTK seria A 2010, Nr 2, poz. 9) orzekł, iż przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji tego orzeczenia ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 153, poz. 901), która to nowela weszła w życie w dniu 10 sierpnia 2011 r., do art. 87 u.p.z.p. dodano ust. 3a w brzmieniu: jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Oznacza to, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: - po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, - po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz - po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9). Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było także ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską Gminy S. Uchwały nr [...] z dnia [...].01.2017r. (Dz. Urz. Woj. W. poz. [...] z dn. [...].02.2017r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Ł. wzrosła wartość objętych tym planem działek skarżącej położonych we wsi Ł..

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1540/20, z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn., akt II OSK 1407/19).

Z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę w wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy lub – jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust.12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wspomniano zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24.03.2022 r., II OSK 947/21 – dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Rzeczoznawca jest jedynie związany zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to określa m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Konkludując, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11.12.2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, LEX nr 3121921), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących opłaty planistycznej.

Z treści wniesionego odwołania oraz skargi wynika, że strona podważa opinię biegłego, jednak nie przedstawia swojego operatu i nie wyjaśnia na czym polega jego ewentualna wadliwość. Kolegium słusznie wskazało, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). Skarżąca nie przedstawiła kontrooperatu, nie wniosła o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i nie wskazała na czym polegać ma wadliwość operatu. Ograniczyła się jedynie do ogólnikowego kwestionowania operatu nie podnosząc wobec niego żadnych konkretnych zarzutów.

W świetle powyższego trafnie organ wskazał, że operat z dnia 07 grudnia 2020 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że jeżeli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie (kontroperatu), względnie powinna przedłożyć (lub wnioskować na etapie postępowania administracyjnego o przeprowadzenie) ocenę kwestionowanego operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n.

Sąd wskazuje, że ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu. W kontrolowanej sprawie Kolegium wyjaśniło dlaczego nie ma zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i z tego względu wobec bierności dowodowej skarżącej było uprawnione stwierdzić brak konieczności jego weryfikacji w trybie art.157 u.g.n. Co istotne, brak jest jakichkolwiek konkretnych zarzutów skarżącej wobec operatu sporządzonego w tej sprawie zawartych w odwołaniu, jak i na etapie postępowania administracyjnego. W trybie art.10 k.p.a. skarżąca zapoznała się z operatem szacunkowym, jednakże nie podniosła żadnych zarzutów wobec tego operatu. Na etapie postępowania odwoławczego wprawdzie skarżąca zakwestionowała wspomniany operat, jednakże jej argumentacja w tym zakresie sprowadzała się wyłącznie do żądania, by organy prawidłowo oceniły w/w operat bez wskazania jakichkolwiek wadliwości, czy nieprawidłowości tego operatu. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł się odnieść do konkretnych zarzutów odwołania dotyczących operatu, ponieważ ich nie było.

Sąd wskazuje, iż treść art.157 § 3 u.g.n. nie wyklucza zwrócenia się przez samą skarżącą do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art.157 u.g.n. o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Przepis ten dotyczy, jak to literalnie wskazuje, tylko sytuacji, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie judykatura przyjmuje wykładnię zawężającą w tym zakresie wykluczającą przyjęcie w drodze analogii, że dotyczy to także przypadków, gdy operat szacunkowy sporządzono na zlecenie organu administracji. Ugruntowane jest już stanowisko sądów administracyjnych, że o ocenę unormowaną w art.157 § 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19.10.2021 r. o sygn. I OSK 578/21, z 08.11.2021 r. o sygn. I OSK 633/21, z 10.08.2021 r. o sygn. I OSK 494/21). Takie samo stanowisko wyrażono w doktrynie (E. Kucharczyk w Komentarzu/El do art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym skarżąca niezależnie od ewentualnej możliwości zwrócenia się przez Kolegium o dokonanie weryfikacji kwestionowanego operatu w trybie art.157 u.g.n., mogła sama złożyć stosowny wniosek do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art.157 u.g.n., czego jednak nie uczyniła.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że opłata planistyczna w żaden sposób nie jest ustalana, ze względu na stan materialny właściciela nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca powinna była się liczyć z możliwością nałożenia na nią obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej i mogła zabezpieczyć stosowne środki finansowe z uzyskanej ceny sprzedaży przedmiotowych nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił