IV SA/Po 1272/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. ze skargi I. W., G. G., O. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2020r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 293) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku (znak [...]) o ustaleniu na rzecz Spółki A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, projektowanych na działce o nr ewid.[...], ark. mapy [...] położonej w G. przy ul. [...]. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1580).

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Spółka A z siedzibą w O. zwróciła się do Prezydenta Miasta G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] jednorodzinnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce o nr ewid.[...] (po korekcie nr [...]), ark. mapy [...] przy ul. [...] w G.. We wniosku wskazano, że na działce zlokalizowana jest istniejąca zabudowa przeznaczona do rozbiórki w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Charakterystykę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna szeregowa, zagospodarowanie w postaci utwardzenia (drogi i place postojowe), wiata śmietnikowa i tereny zielone.

Do wniosku załączono zapewnienia dostawców mediów sieci wod-kan., energii elektrycznej oraz możliwości przyłączenia do sieci gazowej.

Starosta G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. pozytywnie uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony gruntów (art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).

Prezydent G. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji na działce nr [...] ark. [...] w G..

Na skutek odwołania M. K. z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po modyfikacji wniosku pismem z [...] lutego 2019r. i ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie oraz uzyskaniu, postanowieniem Starosty G. z dnia [...] marca 2019 r., pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów (art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, projektowanych na działce nr [...], ark[...], położonej w G..

Na skutek odwołania R. K. z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz I. W., G. G. i O. G. z dnia [...] czerwca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 roku ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu wniosku pismem z [...] listopada 2019r. Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]) ustalił warunki zabudowy dla budowy maksymalnie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej projektowanych na działce nr [...] ark [...] położonej w G.. W rozstrzygnięciu organ I instancji wskazał, że zgodnie z wnioskiem inwestora przewidziano budowę sześciu II kondygnacyjnych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej o wymiarach poziomych pojedynczego budynku ok. 6,8 m x 10,34 m wraz z [...] miejscami postojowymi w garażach w poszczególnych budynkach oraz urządzenie sześciu miejsc postojowych naziemnych we frontowej części działki od strony ul. [...]. Wskazano, że zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym do decyzji oraz z warunkami:

a) linia zabudowy:

- nieprzekraczalna przednia linia zabudowy w odległości 13,50 m od frontowej granicy działki - w linii zabudowy budynków na działkach sąsiednich [...] i [...] - została pokazana graficznie na załączniku mapowym,

b) wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki:

- min. 18,06%, max. 30 % całkowitej powierzchni działki;

c) szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] projektowanego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej składającego się z maksymalnie [...] segmentów:

- min. 10 m, max. 10,6 m, poszczególne budynki mieszkalne szeregowe należy projektować w systemie artykulacji pionowych (uskoków) w celu uniknięcia monolitycznej elewacji,

d) wysokość projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej do kalenicy:

- dwie kondygnacje naziemne, min. 8,0 m, max. 9,00 m do kalenicy;

e) geometria dachu dla projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej:

- dach stromy dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowej nie mniejszym niż 30° i nie większym niż 45°.

Do decyzji załączono mapę zasadniczą, opis analizy cech zabudowy i zagospodarowania tereny zawierający wyniki analizy z dokumentacją fotograficzną, załącznik graficzny do analizy sporządzony na kopii mapy zasadniczej. Organ pozyskał postanowienie Starosty G. z dnia [...] lutego 2020 r. o pozytywnym uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta złożyli I. W., G. G., O. G., R. K. oraz M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odwołujący się zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez wadliwą wykładnie i interpretację pojęcie "dobrego sąsiedztwa" skutkiem czego było błędne przyjęcie, że nowa zabudowa jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego,

3. naruszenie 109 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nie doręczenie wraz z częścią tekstową decyzji opisu analizy funkcji wraz z dokumentacją fotograficzną, załącznika graficznego do analizy sporządzonego na kopii mapy zasadniczej,

4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa,

5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,0 m w sytuacji, gdy wskaźnik ten nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

6. naruszenie art. 7 k.p.a., 9 k.p.a. art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak merytorycznego odniesienia się do takich argumentów, że przedmiotowa inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nowa zabudowa nie będzie kontynuowała funkcji zabudowy, która godzi w zastany stan rzeczy skutkiem czego będzie zaburzenie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudowę jednorodzinną, zakłócenie istniejącego porządku architektonicznego ze względu na kubaturę budynku, pogorszenie warunków życia ze względu na zwiększony ruch samochodów i ich parkowanie na chodnikach poprzez wprowadzenie dodatkowego obciążenia, obniżenie wartości materialnej istniejących nieruchomości, oraz - poprzez przeprowadzenie wadliwej analizy mającej na celu ustalenie czy warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało podnoszonych zarzutów za zasadne i decyzją z dnia [...] maja 2020 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] lutego 2020r.

W motywach rozstrzygnięcia SKO w P. przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazało, że na przedmiotowym terenie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy organ odwoławczy przyjął, że prawidłowo ustalono obszar analizowany i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa oraz towarzysząca zabudowa gospodarczo-garażowa, zatem planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowana inwestycja wpisuje się istniejącą zabudowę w zakresie kontynuacji cech i parametrów zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest w sytuacji gdy projektowana zabudowa sprzeczna jest z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie daje się z nią pogodzić. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy taktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. chodzi o to by możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

W dalszej części Kolegium wyjaśniło pojęcie zabudowy mieszkaniowej w świetle § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowane i przyjęło, że projektowana zabudowa szeregowa kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną istniejącą w obszarze analizowanym.

Następnie Kolegium odniosło się do poszczególnych cech i parametrów projektowanej zabudowy wskazując, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, uzasadniając to kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę przy ul. [...] i [...]. Ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy min. 18,06 % a max 30 %, przy czym zauważono, że średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 18,6% a max 50,2%, a ze względu na zróżnicowanie wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym od 5% do 50,2%. SKO nie zakwestionowało ustaleń decyzji w tym zakresie. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,62 m, gdzie min. to 7 m a max. to 16,6 m, chociaż szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w obszarze analizowanym wynosi 10,6 m, zatem SKO nie zakwestionowało ustalenia dla projektowanej inwestycji wartości 10 m do 10,6 m, a to z tego względu w szczególności, że nie przekracza ona wartości średnich i granicznych w obszarze analizowanym. W zakresie ilości kondygnacji, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkaniowe jednorodzinne od I do III kondygnacji oraz budynki garażowe i gospodarcze oraz zabudowa mieszkalna o dachach płaskich, jak i stromych, zatem SKO zaakceptowało ustalenia co do wysokości budynków i geometrii dachu. Nadto przyjęto, że działka, na której planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej, inwestycja posiada zapewnienie dostępu do mediów oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Została pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Nadto, SKO ustaliło, że do decyzji załączono wymagane załączniki stanowiące jej niezbędne elementy. Potwierdziło także dochowanie wymogu wynikającego z art. 10 k.p.a. dotyczącego zapewnienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się stronom w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli I. W., G. G., O. G., R. K. oraz M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO z [...] maja 2020r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 2020r. i przekazania do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżący, podobnie jak w odwołaniu, zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez wadliwą wykładnię i interpretację pojęcie "dobrego sąsiedztwa" skutkiem czego było błędne przyjęcie, że nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego,

3. naruszenie 109 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niedoręczenie wraz z częścią tekstową decyzji opisu analizy funkcji wraz z dokumentacją fotograficzną, załącznika graficznego do analizy sporządzonego na kopii mapy zasadniczej,

4. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa,

5. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ustalenie wskaźnika wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,0 m w sytuacji, gdy wskaźnik ten nie wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

6. naruszenie art. 7 k.p.a., 9 k.p.a. art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak merytorycznego odniesienia się do takich argumentów, że przedmiotowa inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że nowa zabudowa nie będzie kontynuowała funkcji zabudowy, która godzi w zastany stan rzeczy skutkiem czego będzie zaburzenie ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej pomiędzy zabudowę jednorodzinną, zakłócenie istniejącego porządku architektonicznego ze względu na kubaturę budynku, pogorszenie warunków życia ze względu na zwiększony ruch samochodów i ich parkowanie na chodnikach poprzez wprowadzenie dodatkowego obciążenia, obniżenie wartości materialnej istniejących nieruchomości, oraz - poprzez przeprowadzenie wadliwej analizy mającej na celu ustalenie czy warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione.

W uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się do poszczególnych zarzutów argumentowali, że trudno jest odnieść się do uzasadnienia decyzji, bowiem organ II instancji nie wskazuje w nim przekonującej argumentacji odnoszącej się do stawianych w odwołaniu zarzutów, a dodatkowo nie odnosi się do części zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2020 r. zawiera istotne uchybienie formalnoprawne, które winny skutkować jej uchyleniem przez organ odwoławczy. Skarżący zwracają uwagę, że została im doręczona jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy wraz z załącznikiem graficznym w postaci mapy zasadniczej w skali 1:1000, bez obligatoryjnej części zawierającej opis analizy funkcji i załącznika graficznego do analizy. Do powyższej okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się zdawkowo podając, że egzemplarze załączników znajdują się w aktach, a skarżący mieli możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. W ocenie skarżących powyższe stwierdzenie jest niewystarczające w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro analizy stanowią załącznik do decyzji, zatem stanowią jej nieodłączną część składową. Oznacza to, iż organ administracji zobowiązany jest do doręczenia decyzji wraz z załącznikami. Tymczasem do żadnej ze strony skarżących nie została doręczona kompletna decyzja (wraz z załącznikami), co stanowi uchybienie, które ma wpływ na wynik sprawy albowiem brak przedmiotowych załączników nie pozwala stwierdzić, czy przyjęte parametry w warunkach zabudowy zgodne są z analizą oraz czy analiza uwzględnia wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zostały zawarte w decyzji z dnia [...] października 2019 r.

W dalszej części strona skarżąca podnosiła zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Mianowicie organ administracyjny w sposób niedostateczny poczynił ustalenia w oparciu o które doszedł do przekonania, że wnioskowana inwestycja zasługuje na uzyskanie warunków zabudowy i spełnia wszystkie wymagania określone w obowiązujących przepisach prawnych. Co do zasady, za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem skarżących w obszarze analizowanym nie ma zabudowy o takiej intensywności zabudowy jak w przedmiotowej decyzji. Nie znajduje ona odzwierciedlenia na działkach sąsiednich. Brak analizy funkcji w doręczonej decyzji nie pozwala stwierdzić jaka jest rzeczywiście średnia intensywność zabudowy i czy uprawnione jest jej wskazanie na poziomie min 18,06%, max 30% , tak jak uczynił to organ. Nie wyjaśniono w sposób przekonujący dlaczego wyznaczona intensywność wykorzystania terenu jest ponadnormatywna pomimo, że wcześniej organ odwoławczy nakazał organowi I instancji, aby ten szczegółowo umotywował powyższy parametr warunków zabudowy. Organ uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie wskazuje na zabudowę mieszcząca się przy ul. [...] na działce [...], najbardziej zbliżoną do inwestycji wnioskowanej oraz odwołuje się do faktu, że maksymalny wskaźnik zabudowy na finalizowanym terenie wynosi 50,2%. W ocenie skarżących jest to niepełne uzasadnienie, a pomimo tego organ II instancji ten tok rozumowania organu I instancji w całości akceptuje. W zaskarżonej decyzji stwierdzono bez żadnego wyjaśnienia, że wskaźnik zabudowy na poziomie maksymalnego wskaźnika 30% odpowiada wskaźnikowi zabudowy na położonej po przeciwległej stronie ul. [...], działce nr [...], gdzie znajduje się zespół zabudowy szeregowej. Bez bliższego wyjaśnienia tej kwestii nie było podstaw do zastosowania odstępstwa.

Skarżący nie kwestionowali prawa inwestora do zabudowy przedmiotowej działki nr [...], pod warunkiem, że będzie to inwestycja nie kolidująca z otaczającą zabudową, stanowiącą budownictwo jednorodzinne, przeważnie wolnostojące. Ustalone warunki zezwalają w istocie na zabudowę działki nr [...] w taki sposób, że spowoduje to zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego, gdyż wprowadzona zostanie zabudowa wielorodzinna pomiędzy zabudowę jednorodzinną, a to zakłóci istniejący porządek architektoniczny ze względu na kubaturę budynku.

Skarżący podkreślali, że wskutek wprowadzenia zabudowy wnioskowanej przez inwestora pogorszeniu ulegną warunki życia mieszkańców, a to ze względu na zwiększony ruch samochodów i ich parkowanie na chodnikach. Okoliczności te bez wątpienia stanowić będą dodatkowe obciążenie i wpłyną na obniżenie wartości materialnej istniejących nieruchomości.

Powstająca zabudowa bowiem powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Nowa zabudowa de facto stanowi zabudowę wielorodzinną ([...] budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) i w żaden sposób nie odpowiada ona charakterystyce urbanistycznej terenu sąsiedniego, gdzie głównie występuje zabudowa jednorodzinna (pojedyncze budynki mieszkalne).

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ocenie skarżących z zaskarżonej decyzji, nie wynika jednoznacznie w jaki sposób ustalono w analizie obowiązującą linię zabudowy dla nowej inwestycji. W decyzji określono ją na poziomie 13,5 m od frontowej granicy działki. Organ nie wyjaśnił zatem w jaki sposób ustalił obowiązującą linię zabudowy linię nowej inwestycji, a niewątpliwie nie sposób przyjąć, że stanowi ona przedłużenie obowiązującej linii zabudowy ustalonej dla zabudowy sąsiedniej. Inna bowiem linia zabudowy znajduje się na działce sąsiedniej nr [...], a inna na działce nr [...] oraz nr [...].

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Ustalając ten wskaźnik organ winien również wziąć pod uwagę, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce, a jej powierzchnią.

Organ wyznaczył nieprawidłowo wysokość górnej kalenicy. Wysokość górnej kalenicy, ustalona przez organ I instancji na poziomie max. 9,0 m, nie wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy na całym obszarze analizowanym.

Podsumowując powyższe rozważania skarżący zarzucili, że organy administracyjne błędnie wyprowadziły wnioski z definicji dobrego sąsiedztwa. Organ I instancji przy akceptacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydając rozstrzygnięcie w oparciu o błędnie sporządzoną analizę nie zebrał w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięcia organu na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nieznajdując przesłanek do uwzględnienia skargi i odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] września 2020r. odrzucił skargę R. K. i M. K. z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego od skargi.

W dniu [...] grudnia 2020r. w imieniu uczestnika postępowania Spółki A aktualnie z siedzibą w P. do postępowania włączyła się pełnomocnik adw. J. Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 16 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (k. 107 akt sąd.). Strony zostały o tym poinformowane oraz umożliwiono im złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 111, 117-120, 140 akt sąd.).

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2020r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, projektowanych na działce o nr ewid.[...], ark. mapy [...] położonej w G. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skierowany jest więc do podmiotu mającego tytuł prawny do terenu, który ma być zainwestowany, a nie do osób trzecich. Stąd też osoba trzecia (skarżący) z unormowania tego, co wymaga podkreślenia - o ogólnym charakterze, nie może wywodzić swoich uprawnień. Na tym etapie procesu inwestycyjnego "uciążliwość" nie mająca oparcia w przepisach prawa nie podlega ochronie (wyr NSA z 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 385/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej, stanowiącej załącznik decyzji o warunkach zabudowy, zatem jej integralną część, jak słusznie podnosili skarżący. Sporządzenie analizy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobie posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej, albom osoba taka upoważniona jest do sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Taka też uprawniona osoba sporządziła analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy oraz projekt decyzji w niniejszej sprawie.

Zgodnie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzeniem w odległości 67,50 m wokół działki budowlanej, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 22,50 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Brak było zatem przesłanek do poszerzenia terenu analizowanego celem lepszego ujęcia całości urbanistycznej. Sąd potwierdza prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. W analizie tej ujęto następnie wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym i określono funkcje, cechy i parametry istniejącej zabudowy co zostało uwidocznione w części graficznej oraz tekstowej analizy (k. 71, 353-349, 362-371).

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku należy się kierować ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Celem art. 61 u.p.z.p. jest bowiem powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy stanowisko organów, że tak wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną, pozwalającą na określenie istniejących funkcji i następnie ocenę funkcji projektowanej inwestycji perspektywy zachowania jej kontynuacji. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że prawidłowo organy ustaliły, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej od strony u. [...] działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w zakresie funkcji na obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza, jak i zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] zabudowana szeregowa oraz towarzysząca zabudowa gospodarczo-garażowa (k. 180, 201, 204-205, 186-187). Zdaniem Sądu zasadnie przyjęły organy administracji, że projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej kontynuuje funkcję zabudowy zastaną na obszarze analizowanym.

Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12). Nie ma więc znaczenia argument, że w istocie dominująca jest zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. W ocenie Sądu funkcja wnioskowanego obiektu – [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej stanowi w oczywisty sposób kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem zabudowa jednorodzinna czy to wolnostojąca, czy szeregowa należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową (wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 651/18). Wynika to także z § 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o warunkach zabudowy, gdzie w zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy wskazuje się zabudowę mieszkaniową (określając jej rodzaje na jednorodzinną i wielorodzinną) odrębną od innych funkcji zabudowy zagrodowej, usługowej, czy produkcyjnej. Słusznie wyjaśnia organ odwoławczy, że zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna należą do tego samego rodzaju zabudowy. Przy czym art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019r., poz. 1189 ze zm.) wyraźnie definiuje, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu żadna sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i planowanego obiektu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne szeregowej (tak też wyr. NSA z 31 maja 2019r., sygn. akt II OSK 1821/17, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że projektowana inwestycja stanowi zabudowę jednorodzinną i kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne istniejącej na przedmiotowym terenie. Błędne jest zatem wnioskowanie skarżących, że projektowana inwestycja wprowadza nieznaną na obszarze analizowanym i sprzeczną z istniejącą funkcją zabudowy funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Tym bardziej, że funkcja mieszkaniowa wielorodzinna stanowi ten sam rodzaj funkcji mieszkaniowej.

Nadto, słusznie podkreślały organy, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej dostępna z tej samej drogi publicznej, do której projektowana zabudowa wprost nawiązuje parametrami i gabarytami. Zasadnie zatem przyjęły organy administracji, że projektowana zabudowa nie może przekraczać cech, parametrów i gabarytów istniejącej zabudowy na działce nr [...], zatem w decyzji organu I instancji określając parametry projektowanej zabudowy wprost odniesiono się na cech, parametrów i gabarytów istniejącej już na aktualnej mapie zasadniczej zabudowy zlokalizowanej na powyższej działce nr [...].

Mając na względzie treść wniosku o wydanie warunków zabudowy dla projektowanych [...] budynków mieszkalnych spełnione zostały parametry zabudowy określone w § 4-8 rozporządzenia.

Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy, wynika że wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 13,5 m od frontowej granicy działki z drogą publiczną, jako przedłużenie elewacji frontowej budynków na działce o nr ewid. gruntów [...] i [...]. W ocenie Sądu, z analizy zabudowy na obszarze analizowanym wynika bowiem, że niezasadne jest jej wytyczenie jako przedłużenie linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], bowiem prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości zagospodarowania terenu i zabudowy na przedmiotowej działce nr [...].

Nadto, organ (Wydział Techniczno-Inwestycyjny) pozytywnie zaopiniował przedmiotową decyzję w zakresie infrastruktury drogowej, co zostało uwzględnione w decyzji (punkt 2.3).

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Sądu prawidłowo w oparciu o sporządzoną analizę organy przyjęły, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji winien wynosić od min. 18,06% do max 30% całkowitej powierzchni działki. Odpowiada bowiem takiemu wskaźnikowi jako został ustalony na działce nr [...], gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej, a więc zabudowa najbardziej zbliżona pod względem cech i parametrów do projektowanej zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że na terenie analizowanym maksymalny współczynnik zabudowy wynosi 50,2%, zatem znacząca wyższy niż przyjęty dla projektowanej zabudowy. Wbrew temu co podnoszą skarżący, zasadniczą kwestią jest okoliczność, że projektowana zabudowa nawiązuje w zakresie współczynnika zabudowy do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym i to na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Organy zatem wbrew twierdzeniom skarżącej prawidłowo zastosowały § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy na działce [...] wynika z analizy urbanistycznej. Organy administracji obu instancji, wbrew temu co zarzucali skarżący, uzasadniły w wystarczający sposób odstępstwo od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu, przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy jest zatem dopuszczalny zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przy czym podkreślić należy, że organy nie dopuściły dla projektowanej zabudowy wskaźnika maksymalnego (50,2%), tylko niższy bo od 18, 6% (zbliżonego do średniego wskaźnika) do maks. 30% .

Powyższe rozważania odnieść należy także do ustalenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia) i za prawidłowe ocenić należy przyjęcie maksymalnie [...] segmentów o szerokości elewacji min 10 m do max. 10,6 m co odnosi się do szerokości elewacji frontowej zabudowy na działce nr [...]. Przy czym, słusznie organy przyjęły, że poszczególne budynki należy sytuować w systemie artykulacji pionowej (uskoków) w celu uniknięcia elewacji monolitycznej. Skoro średnia szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 10,6 m to w istocie szerokość elewacji frontowej przyjęta dla projektowanej zabudowy mieści się w średniej szerokości z tolerancja do 20%, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia prawidłowo przyjęto wysokość elewacji frontowej min 8 m do maks. 9 m w kalenicy, jako nawiązanie do wysokości elewacji frontowej istniejącej na działce [...], gdzie występuje najbardziej zbliżona do projektowanej zabudowa jednorodzinna szeregowa. Niezasadny jest zatem zarzut skarżących braku wystarczającego uzasadnienia dla przyjętego przez organy sposobu ustalenia wysokości elewacji frontowej, skoro została ona wyznaczona jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce nr [...].

W świetle § 8 rozporządzenia skarżący nie kwestionowali przyjętego określenie geometrii dachu, poprzez nawiązanie do tego parametru na działce [...]

Niezasadny jest zatem zarzut skarżących dotyczący nienależytego, zwłaszcza niepełnego wyjaśnienia i uzasadnienia dla przyjętych parametrów nowej zabudowy. Trudno bowiem wymagać od organu dodatkowego szerokiego uzasadnienia, gdy organ wskazuje wprost że parametry nowej zabudowy nawiązują do parametrów zastanej na obszarze analizowanym i najbardziej zbliżonej do niej zabudowy usytuowanej na działce nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej i nadto położnej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej zabudowy.

W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Projektowana budowa [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej kontynuuje funkcje, cechy i parametry istniejącej zabudowy na terenie analizowanym.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego określania parametrów zabudowy. Jednak nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. W pełni dopuszczalne jest określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który musi zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w ramach tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX nr 1222377).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że taki dopuszczalny sposób wskazania parametrów przedstawił organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji określając maksymalną oraz minimalną wartość każdego parametru zabudowy, które zostały określone w wyniku analizy istniejącej już zabudowy – nie naruszył wyżej wskazanych przepisów prawa. Przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest każdorazowo konkretne zamierzenie inwestycyjne, którym w tym przypadku jest budowa sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej.

Prezydent Miasta w decyzji o warunkach zabudowy ustalił, że miejsca postojowe należy realizować w granicach własnej działki, w ilości nie mniejszej niż 2 stanowiska postojowe dla każdego lokalu mieszanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Skarżący niezasadnie podnosili, że projektowana zabudowa spowoduje parkowanie na chodnikach. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są oba ustępy § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065). Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjmuje się zatem, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym – przygotowania projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji architektonicznej ustalił sposób projektowania miejsc postojowych – na terenie działki inwestycyjnej, a także wskazał ich liczbę – 2 stanowiska na każdy lokal mieszkalny w budynku mieszkalny. Przyjąć należy, że organ rozważył to zagadnienie prawidłowo, ustalając optymalną liczbę miejsc postojowych dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Chybione są przy tym zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości projektowanej inwestycji. Zagadnienie to nie jest przedmiotem oceny w toku ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymogi w tym zakresie określa się na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa danego obiektu zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania budynku, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Istotą postępowania o warunki zabudowy jest ustalenie, czy i w jaki sposób dopuścić można na danym terenie projektowaną przez wnioskodawcę inwestycję oraz szczegółowe ustalenie warunków nowej zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że dana inwestycja rzeczywiście powstanie, jest dopiero etapem wstępnym, aczkolwiek koniecznym do dalszej realizacji zamierzenia budowlanego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja z jej funkcją oraz parametrami jest dopuszczalna na danym terenie.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zasadne zarzuty sprowadzające się do naruszenia interesu faktycznego skarżących (utrudnienia w ruchu, zwiększenie uciążliwości dla użytkowników drogi i okolicznych mieszkańców, spadek wartości nieruchomości). Jednolite jest w tym względzie stanowisko sadów administracyjnych, że przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie są zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego, o czym było już powyżej (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, wydana w sprawie organu I instancji została sporządzona zgodnie z prawem, posiada wymagane elementy wynikające z treści art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, zgodna z prawem jest zatem decyzja organu I instancji w zakresie wymaganej treści oraz niezbędnych i prawidłowo sporządzonych załączników stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wynikami analizy wraz z częścią graficzną analizy i projektem decyzji o warunkach zabudowy sporządzonym przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 -3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p.)

W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ administracji. Co istotne, uzasadnienia odnoszą się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ramach postępowania, w tym odwoławczego, zgromadzono dokumenty pozwalające zweryfikować stanowisko organów administracji. W tych okolicznościach zarzucany brak wyczerpującego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, czy brak należytego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów, w tym i w odwołaniu, nie może zostać uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uprawnia do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji I i II instancji z obrotu prawnego.

Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od [...] września 2017r., decyzje organu I instancji były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy. Nadto, w świetle akt sprawy wykonane zostały wytyczne z decyzji Kolegium z [...] października 2019r. Organ I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił i uzasadnił przyjęte parametry wysokości elewacji frontowej (w metrach a nie tylko poprzez odniesienie się do liczby kondygnacji), konta nachylenia dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy, w oparciu o konkretny rodzaj zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym. Cechy i parametry wszystkich zabudowanych działek wskazano w formie jasnej i czytelnej tabeli. Nadto organ I instancji pozyskał aktualne zapewniania gestorów mediów. W ocenie Sądu nawet pewne niedostatki w zakresie szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie mogą w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, tym bardziej, że stanowisko organów znajduje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, związanych z niedoręczeniem stronom wszystkich załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy, podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a znajdujące oparcie w orzecznictwie, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. O ile zgodzić należy się ze skarżącymi, że niedoręczenie omawianych załączników stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 24.09.1998r. sygn. akt IV SA 1727/96 LEX nr 45723), to nie skutkuje ono koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Przy czym, sprecyzować należy, że zgodnie z § 9 rozporządzenia chodzi tu o wyniki analizy w części tekstowej i graficzna, a nie analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to zarzucali skarżący. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący otrzymali zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego wraz z pouczeniem w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (k. 374 – 379 akt adm. I inst.). Wbrew, zatem zarzutowi skarżących, niedoręczenie stronom wszystkich załączników do decyzji, nie stanowi uchybienia, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II OSK 1368/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 23 października 2009r, sygn. akt IV SA/Wa 735/09, w Łodzi z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1011/14, w Poznaniu z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II SA/Po 339/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień procesowych, w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 80 k.p.a. skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ze wskazanych wyżej względów należało oddalić skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.