IV SA/Po 125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz J. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...] obręb D., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

J. S. w dniu 12 marca 2021 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...] obręb D..

Burmistrz Gminy S. decyzją z dnia 02 lipca 2021r. nr [...] odmówił ustalenia na rzecz J. S. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2021 r., Nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W następstwie powyższego organ I instancji kierując się treścią uzasadnienia decyzji kasacyjnej, w dniu 11 stycznia 2022 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie graficznej, jak również o wskazanie jakiej wartości parametru linii zabudowy inwestor oczekuje.

Przy piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. inwestor uzupełnił wniosek. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zgromadzonych dowodów i materiałów Burmistrz Gminy S. decyzją z dnia 14 kwietnia 2022r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie ustalenia na rzecz J. S. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł J. S..

SKO w P. decyzją 24 października 2022 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało na treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "Rozporządzeniem").

Wskazano też, że z dniem 03 stycznia 2022 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

SKO podniosło, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wymaga się ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w tym przepisie (w brzmieniu sprzed nowelizacji).

SKO zważyło, że w myśl postanowień Rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7). a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1 - 4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Kolegium przypominało organowi I instancji, że działka sąsiednia to działka położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, LEX 513847, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.04.2012 r., sygn. akt II SA/Po 86/12, dostępne: CBOSA). Błędnie jest zatem twierdzenie organu I instancji zawarte w analizie urbanistycznej, że jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy." Nieprawidłowe jest pominięcie w analizie cześć działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, choć dostępnych z innych dróg publicznych. Takie działanie stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.04.2009r. II OSK 582/08 dostępny w bazie Lex N. 562841).

SKO podniosło, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz Gminy S. wskazał, że planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Tymczasem brak jest szczegółowej analizy w zakresie linii zabudowy. To jak kształtuje się linia zabudowy zostało przedstawione jedynie w części graficznej (brak tabelarycznego zestawienia) i to w zakresie części działek.

Stąd też brak jest uzasadnienia dla ogólnikowego twierdzenia organu zawartego w uzasadnieniu decyzji, że brak jest możliwości zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium, wymagane jest uzupełnienie analizy urbanistycznej w zakresie parametru linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym (również w części tekstowej analizy). Nadto, przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7 ustawy stanowią, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze w § 1 pkt 1 używa tego samego pojęcia, jednakże w § 4 użyty został termin "obowiązująca linia zabudowy". Niemniej jednak dokonanie wykładni przepisu § 4 rozporządzania wykonawczego w kontekście przepisów ogólnych tego rozporządzenia: § 1 pkt. 1 i § 2 pkt. 3 oraz w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt. I i ust. 7 ustawy oraz przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r." poz. 460, ze zm.) prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy, jako co do zasady linia nieprzekraczalna, wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi. Za wykraczające natomiast poza zakres postępowania i nie mające podstawy prawnej SKO uznało określanie odległości planowanej zabudowy od pozostałych granic działki, tym bardziej organ ustalający warunki zabudowy nie może wskazywać "nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy".

Rozważając stanowisko organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy Kolegium ponownie wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.09.2010 roku (sygn. akt. II OSK 1311/09), w uzasadnieniu którego podane zostało, że "w art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. ujęto zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co przy wykładni omawianego przepisu nie pozwala przyjmować automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. M.in. z tych względów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt. 1 w z w. z § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy, (por. wyrok NSA z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt II OSK 789/07).

SKO przyznało rację odwołującemu wskazując na możliwość ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej zgodnie z jego wnioskiem (14-16 m).

Organ odwoławczy wskazał, że wedle § 6 rozporządzenia ( w brzmieniu sprzed nowelizacji):

1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1.

Jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej, owszem oczekiwany parametr przekracza wartość średnią występująca w obszarze (10,3 m), ale w obszarze analizowanym występują działki, gdzie szerokość elewacji frontowej budynków jest podobna jak oczekiwana, a nawet wyższa.

Organ I instancji wskazał; że nie ma możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na negatywne skutki dla środowiska naturalnego i ładu przestrzennego. Tymczasem § 6 rozporządzenia odwołuje się do szerokości elewacji frontowych określonych w analizie, występujących w obszarze analizowanym, a nie do innych przepisów. O ile organ powołuje się na przepisy dotyczące ochrony środowiska, to zauważyć trzeba, że kwestie te mogą być wyjaśnione w oparciu o przepisy art. 53 ust. 4 u.p.z.p..

Organ odwoławczy wskazał też, że właściwej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar [...] dokonał w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 25.01.2021 r. (znak [...]), uznając, ze inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]: [...] i [...], albowiem przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony ww. obszarów.

Kolegium ponownie też zwróciło uwagę, że ład przestrzenny polega na kontynuacji przez nową zabudowę funkcji dotychczasowej zabudowy oraz odnosi się także do kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy, które nie wynikają z bezpośredniego sąsiedztwa.

Ponadto niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845).

SKO wskazało, że ponownie prowadząc sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyższe wskazania i zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dowodowego. W toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA).

Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem Skarżącego, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszej sprawie wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiódł do Sądu J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie zasadne było wydanie decyzji reformatoryjnej,

2) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 136 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie po raz kolejny uchylił decyzję Burmistrza Gminy S.. Stało się tak pomimo faktu, że w odwołaniu z dnia 14.04.2022 r. wskazano, że w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił argumentów i wskazówek zamieszczonych w decyzji SKO z dnia 25.10.2021 r. nr [...] Podkreślano, że stanowi to jeden z argumentów przemawiających za koniecznością wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej. Wydanie wskazanej decyzji czyniłoby zadość zasadzie szybkości postępowania skodyfikowanej w art. 12 k.p.a.

Sprawę o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej planowaną budowę budynku mieszkalnego rozpoczął wniosek złożony dwa lata temu - 12.03.2021 r., "organ odwoławczy już trzy razy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Analogiczna sytuacja miała miejsce w pozostałych postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb D., toczących się pod sygn. akt [...] oraz [...]".

W ocenie skarżącego organ II instancji dokonał naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 136 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym stanie faktycznym wobec podnoszonych w odwołaniu uchybień w analizie cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należało przeprowadzić - uzupełnić ten dowód ponownie przed organem II instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Wniesiony sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo wytycznych SKO zawartych w pierwszej decyzji kasatoryjnej, organ I instancji nie zastosował się do nich. Kolegium ponownie wskazało na pominięcie niektórych działek w analizie urbanistycznej. Za nieprawidłowe uznano pominięcie w analizie części działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, choć dostępnych z innych dróg publicznych.

Powtórnie wskazano na brak szczegółowej analizy w zakresie linii zabudowy, co rodzi konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej w zakresie parametru linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym. SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium zważyło, że ze sporządzonej analizy urbanistycznej, co prawda wynika że wskazany we wniosku parametr przekracza wartość średnią występująca w obszarze (10,3 m), ale w obszarze analizowanym występują działki, gdzie szerokość elewacji frontowej budynków jest podobna jak oczekiwana, a nawet wyższa.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że nie ma możliwości zastosowania § 6 ust. 2 Rozporządzenia, czyli wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja jest drugą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie, a wniosek o ustalenie warunków zabudowy wniosek złożony został - 12.03.2021 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie istnieje żadna przeszkoda, żeby SKO rozpoznało sprawę merytorycznie. Stwierdzić należy, że w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak również by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., II SA/Po 760/17; a także: wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2018 r., IV SA/Wa 1293/18, dostępne w CBOSA).

Ponadto jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, dokonało kontroli decyzji I instancji pod kątem spełniania warunków z art. 61 u.p.z.p. i wskazało, ze nie widzi przeszkód do ustalenia warunków zabudowy.

Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

W nawiązaniu do powyższych rozważań, wskazać przyjdzie, że jeżeli w kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz drugi, uznał, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - w skrócie "rozporządzenie MI" – którego przepisy, jak trafnie zauważyło SKO, w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie w pierwotnym brzmieniu), to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. też wyrok WSA z 04.03.2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Tym bardziej, że - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji - orzeczona przez ten organ odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została oparta na 2 przesłankach - braku możliwości ustalenia linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiednich działek oraz braku możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej.

W przypadku tych twierdzeń organ II instancji doszedł do odmiennych wniosków niż organ I instancji, uznając, że z samymi tymi twierdzeniami, jak i argumentami przywołanymi na jego poparcie, nie można się zgodzić.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że wydając decyzję kasacyjną - co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto argumentując wydanie decyzji kasacyjnej organ powołał się - również w sposób ogólny - na naruszenie zasady dwuinstancyjności w przypadku zastosowania art. 136 k.p.a. co należy uznać za niewystarczające. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tylko w tym zakresie - mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a. - Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy. W szczególności zaś w zakresie kompetencji Sądu nie pozostawało wyrażanie ocen na gruncie prawa materialnego, jak też przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego - 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz 1800, z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej. Trzeba mieć wszakże na uwadze, że przepisy ustawy planistycznej nie wymagają sporządzenia analizy przez osobę o szczególnym przygotowaniu zawodowym. To zostało zastrzeżone dla wymogu sporządzenia projektu decyzji w.z. – który to projekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powinna sporządzić osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.