IV SA/Po 108/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. M. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania pracy zarobkowej w celu opieki nad córką N. P..

Pierwotną decyzją z dnia 19 września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

W wyniku złożonego przez M. P. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 31 października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało m.in., że należy zweryfikować czy wnioskodawczyni posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także czy wyraża wolę podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo Kolegium poleciło ustalenie, czy istnieje konieczność sprawowania opieki przez M. P. nad niepełnosprawną córką.

Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta L. ponownie odmówił M. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania pracy zarobkowej w celu opieki nad córką N. P..

W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na to, że jednym z podstawowych warunków, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, to oznacza , że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą, której zakres wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą bliską, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotne jest jednak, że opieka taka musi - w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacja z zatrudnienia (albo jego niepodejmowania) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Tymczasem ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika zdaniem organu I instancji, że M. P. nie jest aktywna zawodowo od roku 2011, czyli nie zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Nigdy nie miała ustalonej całkowitej niezdolności do pracy, które mogłyby dyskwalifikować podjęcia zatrudnienia.

W dalszej kolejności organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. K 38/14 uznał za niezgodny z art. 32 ust.1. ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który różnicuje ze względu na moment powstania niepełnosprawności prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże zdaniem organu nie może on odmówić zastosowania przepisy wyłącznie w oparciu o zarzut niekonstytucyjności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P. wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ale w każdej chwili może otrzymać ofertę pracy. Podała, że jest zarejestrowana w PUP w L. od 2011 roku. Od 2011 roku dostała kilka ofert pracy, ale kiedy stawiała się na rozmowę do pracodawcy okazywało się, że oferty są już nieaktualne lub że nie spełnia wymogów, co uniemożliwiało podjęcie tejże pracy. Końcowo Odwołująca się podała, że ze względu na obecną sytuację rodzinną, sprawuje ona całodobową opiekę nad córką N. P., która od grudnia 2021 roku jest osobą [...]. Córka choruje również na [...]. Wymaga ona całodobowej opieki.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta z 21 listopada 2022 r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano na szereg przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 21 października 2014r. (K 38/13), który zapadł w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym prowadzi do domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej część i dlatego kwestia przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Dalej wskazano, że wśród okoliczności sprawy nie ma okoliczności świadczącej o tym, iż M. P. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, ponieważ ani jej wiek ani zdrowie nie stoją temu na przeszkodzie. Zdaniem organu z zebranego materiału dowodowego wnosić należy, iż M. P. nie przejawiała woli podjęcia zatrudnienia. Innymi słowy, w zachowaniu M. P. w okresie od zakończenia ostatniego zatrudnienia, trudno doszukać się zdarzenia, które odzwierciedlałoby wolę podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie została więc zdaniem organu wyczerpana przesłanka "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Sformułowanie "nie ma wpływu", którym posłużył się ustawodawca, oznacza, że nie ma wpływu negatywnego, jak i pozytywnego ("na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego"), czyli "zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego" jest obojętnym przy ocenie przesłanek prawnych warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Końcowo Kolegium wskazało, że pośród zebranego materiału dowodowego znajduje się wywiad środowiskowy z którego wynika, że M. P. przybywała w mieszkaniu, ale jej córka, którą miałaby się opiekować - już nie. Dla Kolegium już tylko jedno takie zdarzenie deprecjonuje inne materiały, w których miałoby wynikać, że M. P. "sprawuje opiekę". Dodatkowo zdaniem organu w świetle przywołanego wywiadu środowiskowego, zakres wykonywanych przez M. P. wobec córki czynności nie uniemożliwia podjęcia przez M. P. zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji,

2. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż rezygnacja z pracy zarobkowej przez skarżącą nie jest spowodowana koniecznością sprawowania ciągłej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy skarżąca pełni stałą, codzienną opiekę nad swoją córką i z tego też względu zrezygnowała z zatrudnienia i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, między innymi brak wyjaśnienia faktycznego zakresu sprawowania przez skarżącą opieki nad córką oraz brak uwzględnienia przez organ przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego,

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne uznanie na podstawie przeprowadzonego w dniu 5 września 2022 roku wywiadu środowiskowego, iż zakres wykonywanych przez M. P. czynności wobec córki nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą zatrudnienia,

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy była ona wadliwa, podczas gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 21 listopada 2022 roku.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że organ naruszył przepis prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem mimo iż organ powołał się w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku (sygn. akt K 38/13) to przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie wziął pod uwagę tego, iż doszło do uznania niekonstytucyjności części wyżej wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Dalej argumentowano, że M. P. ze względu na stan zdrowia córki N. P., która jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, wymaga stałej i długotrwałej opieki, nie może podjąć jakiejkolwiek pracy. Jak oświadczyła Skarżąca w dniu 7 listopada 2022 roku, w związku ze stanem zdrowia córki i potrzebę 24 godzinnej opieki zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia z Powiatowego Urzędu Pracy w L..

Skarżąca podała, że w sytuacji podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy, jej córka pozostałaby całkowicie bez opieki. Organ błędnie uznał zdaniem Skarżącej, iż rezygnacja z pracy zarobkowej nie jest spowodowana koniecznością sprawowania ciągłej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy Skarżąca pełni stałą, codzienną opiekę nad swoją córką i z tego też względu zrezygnowała z zatrudnienia i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. od 2011 roku. Mimo ofert z Powiatowego Urzędu Pracy, Skarżąca nie mogła ich przyjąć i podjąć zatrudnienia z uwagi na to, iż zmieniła się sytuacja zdrowotna jej córki N. , wobec której orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności. Nadto, nie ma znaczenia brak łączności pomiędzy zakończeniem zatrudnienia/zaprzestaniem pracy, a ustaleniem wobec N. P. znacznego stopnia niepełnosprawności.

Dalej Skarżąca argumentowała, iż organ wydając skarżoną decyzję naruszył również szereg przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, między innymi brak wyjaśnienia faktycznego zakresu sprawowania przez skarżącą opieki nad córką. Tymczasem Skarżąca pomaga swojej niewidomej córce we wszystkich czynnościach życia codziennego takich jak: przygotowanie posiłków (specjalna dieta), pomiar cukru, ubieranie, poranna toaleta, załatwianie spraw w urzędzie, zakupy spożywcze, zaprowadzanie córki na wizyty lekarskie, podawanie leków, spacer i inne. Odnosząc się do sytuacji nieobecności córki Skarżącej podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego Skarżąca podała, że N. P. mimo iż jest niewidoma, ma prawo do życia towarzyskiego. Powyższe nie oznacza jednak, iż skarżąca nie sprawuje nad córką długotrwałej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania Skarżącej M. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką N. P..

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej: "u.ś.r.", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji), a w szczególności art. 17 ust. 1 tej ustawy.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Uwzględniając aktualna wykładnie powyższego przepisu Skarżąca należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec córki w pierwszej kolejności, zatem to ona zobowiązana jest opiekę sprawować i - po spełnieniu pozostałych przesłanek oraz wyeliminowaniu przesłanek negatywnych - uprawniona jest do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z tą opieką.

Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że słusznie organ odwoławczy nie przyjął w ślad za organem I instancji jako podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego kwestii powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji u córki Skarżącej po 18 lub 25 roku życia. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.

Organ II instancji ustalił jednak również, że w sprawie nie została spełniona przesłanka pozytywna do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotycząca niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wykluczało jego zdaniem przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W pierwszej kolejności omówić należy kwestię twierdzeń organu co do zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad córką. Zdaniem SKO już sam fakt, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 5 września 2022 r. w mieszkaniu Skarżącej nie była obecna jej córka świadczy o tym, że Skarżąca w istocie nie sprawuje nad córką opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Dodatkowo zakres ustalonych czynności opiekuńczych według Kolegium nie wyklucza podjęcia pracy przez Skarżącą.

W tym miejscu wskazać należy, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności w stopniu znacznym na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji danej osoby. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 82/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie ("stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone").

W niniejszej sprawie wydane zostało orzeczenie powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 8 lipca 2022 r. (nr [...], nienumerowana k. akt adm.), w którym zaliczono N. P. (ur. [...].) do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., a niepełnosprawność istnieje od [...] r. Tym samym organy rozpoznające niniejszą sprawę nie były uprawnione do oceny tego, czy zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącą względem jej córki pozwala na podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia, skoro wydane wobec niej orzeczenie zawiera takie zastrzeżenie.

Przede wszystkim jednak organ za podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. P. przyjął brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją przez Skarżącą z pracy, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką.

W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji ustaliły, że ostatnie udokumentowane zatrudnienie M. P. miało miejsce przed ustaleniem wobec N. P. znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto, pomiędzy końcem udokumentowanego ostatniego zatrudnienia (28 lutego 2011 r.), a ustaleniem w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności wobec N. P. ([...].) istnieje odstęp czasowy ponad 11 lat. Organy ustaliły, że wydane wobec M. P. orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia [...]. (nr [...]) zawiera wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia – pracę na otwartym rynku pracy (nienumerowana k. akt adm.). Te fakty, w połączeniu z pozostawaniem Skarżącej w wieku produkcyjnym i brakiem podjęcia zatrudnienia mimo rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, zdaniem organu świadczą o tym, że nie zachodzi związek między zakończeniem pracy przez Skarżącą, a powstaniem znacznego stopnia niepełnosprawności i konieczności stałej opieki nad jej córką.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wyraźnie ustawodawca wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, CBOSA) i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z pracy lub innego zatrudnienia; rezygnacja zaś z pracy lub innego zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu, co do zasady kwestia 11-letniej przerwy między ostatnim stałym zatrudnieniem Skarżącej, a początkiem konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad córką mogłaby stanowić negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby nie można było doszukać się związku między końcem pracy w tym czasie, a początkiem tej opieki. Jednakże w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że Skarżąca od 2011 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna. Pamiętać należy, że ustawodawca nie wyłączył bowiem osób bezrobotnych z możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, a sam fakt formalnego posiadania statusu bezrobotnego nie może stanowić negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 6 u.ś.r. zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 6 został dodany przez art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1428) zmieniającej m.in. ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 sierpnia 2017 r. Z kolei z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690) wynika, że bezrobotnym jest osoba, która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych z przepisów tych wywieść należy, że status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 października 2021 r. I OSK 491/21, CBOSA).

Nie oznacza to jednak, że w przypadku osoby bezrobotnej, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny można przyjąć automatycznie spełnienie przesłanek o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Innymi słowy, art. 17 ust. 6 u.ś.r. nie wyłącza konieczności prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy niepodejmowanie pracy przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającą jednocześnie status bezrobotnego ma związek ze sprawowaniem opieki. Jeżeli jednak osoba bezrobotna rezygnuje z dalszego poszukiwania pracy (gotowości do podjęcia zatrudnienia) i ma to bezpośredni związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to nie ma przeszkód do przyjęcia, iż określona w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie występuje.

W niniejszej sprawie Skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna od 2011 r., co jest faktycznie znacznym okresem, jednakże nieuprawnione są twierdzenia organu w zakresie braku woli podjęcia przez nią zatrudnienia. Cechą zarejestrowanego bezrobotnego jest co do zasady gotowość do podjęcia zatrudnienia, a kwestie faktycznej możliwości jej podjęcia nie podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i są dla tego postępowania irrelewantne. Publiczne służby zatrudnienia tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi i to one są uprawnione do oceny faktycznego statusu bezrobotnego. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy to starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego m.in. w wypadku gdy bezrobotny odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. A takich okoliczności w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie ustaliły.

Z akt sprawy wynika, że od [...] r. datuje się stopień znacznej niepełnosprawności córki Skarżącej. Nadto, od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a Skarżąca deklaruje, że opiekę tę sprawuje, będąc przy tym gotową i zdolną do podjęcia zatrudnienia, poprzez posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Przy tym, okoliczności te zostały potwierdzone w ostatnim aktualnym wywiadzie środowiskowym z 14 listopada 2022r. (akta adm. I inst.), z którego wynika, że z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia Pani N. nie przebywa już w P., tylko zamieszkuje z matką w L.. Skarżąca sprawuje nad córką stałą opiekę. Skoro, więc M. P. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze stałą opieką nad córką, rezygnując z możliwości dalszego poszukiwania pracy, to uznać należy, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między tą rezygnacją, a sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Dodatkowo sama Skarżąca w treści skargi i oświadczeń składanych w toku postępowania przed organami administracji wskazywała, że opiekuje się córką od grudnia 2021 r., a od momentu określenia stopnia niepełnosprawności jako znacznego, co miało miejsce w lipcu 2022 r., a stopień niepełnosprawności ustalono od maja 2022 r., sytuacja zdrowotna N. P. zmieniła się na tyle, że nie miała możliwości przyjęcia żadnej oferty z urzędu pracy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, naruszyły przepisy postępowania: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego: art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.ś.r., co musiało skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zasadne okazało się zatem uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2023 r., jak Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do właściwego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, bez konieczności wyjaśnienia jej przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku i jego uzasadnieniu. Przyjmie, że w istocie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem przez M. P. pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, a zawiera się w nich ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem Skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznana w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).