IV SA/Po 102/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 06 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 14 stycznia 2022 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu w pierwszej instancji sprawy z wniosku D. O. z dnia 18 czerwca 2019 roku, przyznał wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M. O. w wysokości: po [...] zł miesięcznie za okres od 01 kwietnia 2015 roku do 31 października 2015 roku, po [...] zł miesięcznie za okres od 01 listopada 2016 roku do 31 grudnia 2016 roku po [...] zł miesięcznie za okres od 01 maja 2017 do 31 października 2017 roku i od 01 grudnia 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku.

Jednocześnie organ odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką za okresy: od 01 listopada 2015 roku do 31 października 2016 roku, od 1 stycznia 2017 roku do 30 kwietnia 2017 roku, od 01 listopada 2017 roku do 30 listopada 2017 roku oraz od 01 stycznia 2018 roku na stałe.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wyrok Sądu Rejonowego P. z dnia 25 lutego 2019 roku zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uprawomocnił się z dniem 03 czerwca 2019 roku. D. O. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę w okresie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, bo w dniu 18 czerwca 2019 roku. W takiej sytuacji prawo do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni, w związku z opieką nad mężem W. O., przyznawano specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzja z dnia 26 stycznia 2016 roku na okres od 1 listopada 2015 roku do 31 października 2016 roku, decyzja z dnia 20 lutego na okres od 1 stycznia 2017 roku do 31 października 2017 roku, decyzja z dnia 28 października 2017 roku na okres od 1 listopada 2017 roku do 31 października 2018 roku). Ostatnia zrealizowana wypłata miała miejsce w listopadzie 2017 roku.

W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego decyzją z dnia 15 grudnia 2018 roku uchylono decyzję z dnia 28 października 2017 roku, a decyzją z dnia 02 marca 2018 roku ustalono kwotę [...]zł tytułem nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 maja 2017 roku do dnia 31 października 2017 roku.

Uwzględniając powyższe Prezydent wyjaśnił, że za okresy, w których wnioskodawczyni pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem, nie należy się jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką.

Organ wskazał ponadto, że od dnia 01 stycznia 2018 roku wnioskodawczyni ma przyznaną emeryturę. Po dacie ustaleniu prawa do emerytury nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 04 września 2020 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tych, okresach w których strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kolei od dnia 1 stycznia 2018 roku wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 1880/20, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 04 września 2020 roku (nr [...]).

Sąd wyjaśnił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką za okresy uzyskiwania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem ma to, że decyzje przyznające stronie specjalny zasiłek opiekuńczy zostały w całości wykonane i wygasły na skutek upływu terminu, do którego miały obowiązywać. Stanowi to przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "wstecz" za okresy, w których strona pobierała ów zasiłek. Nie ma prawnych możliwości do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Nie jest możliwe zastosowanie art. 155 K.p.a. celem uchylenia decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż przepisu tego nie stosuje się do decyzji, które wygasły. Nie można zmienić lub uchylić decyzji, gdy z uwagi na upływ terminów nastąpiło jej wygaśnięcie. Decyzja ta bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Tym samym brak było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tym zakresie. Przyznanie świadczenia byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, wynikający ze zbiegu uprawnień, który uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Oświadczenie to może zaś wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

Sąd podzielił stanowisko organów dotyczące odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2018 roku w związku z uzyskaniem przez stronę od tej daty prawa do emerytury. Sąd podzielił tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, również w kontekście pozostałych przepisów. Sąd uznał, że treść powołanego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez D. O., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 04 września 2020 roku (nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z 22 listopada 2022 roku (nr [...]) uchyliło w części decyzję Prezydent Miasta P. oraz przyznało D. O. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką na czas nieokreślony od dnia 01 lipca 2022 roku w wysokości [...] zł miesięcznie, przy uwzględnieniu ewentualnych zmian wysokości świadczenia, w okresie, na który zostało przyznane, a w pozostałej zaskarżonej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, tj. w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okresy od 01 listopada 2015 roku do 31 października 2016 roku, od 1 stycznia 2017 roku do 30 kwietnia 2017 roku, od 01 listopada 2017 roku do 30 listopada 2017 roku i od 01 stycznia 2018 roku do 30 czerwca 2022 roku.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku D. O. z dnia 17 czerwca 2022 roku, decyzją z dnia 01 lipca 2022 roku (nr [...]) zawiesił wypłatę emerytury od dnia 1 lipca 2022 roku, tj. najbliższego terminu płatności świadczenia.

D. O., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 24 § 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym w odwołaniu zakresie,

2) art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także przez ustalenie, że skarżąca w momencie składania wniosku o zasiłek specjalny miała prawo wyboru świadczenia i wówczas dochodziło do zbiegu świadczeń, w sytuacji gdy Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał błędną decyzję, od której skutecznie odwołała się skarżąca i dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku doszło do zbiegu świadczeń, a ponadto organ mimo wyboru przez skarżącą korzystniejszego świadczenia nie wezwał skarżącej do złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, a uczynił to dopiero po upływie trzech lat od złożenia wniosku,

3) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego i emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

4) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię dokonana z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Analiza akt sprawy ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w dniu 24 sierpnia 2005 roku, aby móc sprawować większą opiekę nad córką M. O. (ur. [...] roku) cierpiącą na zespół Downa. Ostatnim miejscem zatrudnienia wnioskodawczyni był szpital MSWiA w P..

Do marca 2015 roku skarżąca pobierała świadczenie w związku z opieką nad córką. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczeniem z dnia 17 marca 2015 roku, zaliczył M. O. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

W. O., mąż wnioskodawczyni, w wyniku wypadku samochodowego stracił wzrok, a orzeczeniem Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 grudnia 2015 roku został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.

W związku z opieką nad mężem skarżącej przyznawano specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzja z dnia 26 stycznia 2016 roku na okres od 1 listopada 2015 roku do 31 października 2016 roku, decyzja z dnia 20 lutego na okres od 1 stycznia 2017 roku do 31 października 2017 roku, decyzja z dnia 28 października 2017 roku na okres od 1 listopada 2017 roku do 31 października 2018 roku).

Ostatnia zrealizowana wypłata miała miejsce w listopada 2017 roku. W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego decyzją z dnia 15 grudnia 2018 roku uchylono decyzję z dnia 28 października 2017 roku, a decyzją z dnia 02 marca 2018 roku ustalono kwotę [...]zł tytułem nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 maja 2017 roku do dnia 31 października 2017 roku.

Na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 2018 roku skarżąca nabyła prawo do emerytury od dnia 01 stycznia 2018 roku.

Sąd Rejonowy P. , wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 roku o sygn. akt [...], po rozpoznaniu odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z dnia 10 czerwca 2015 roku, zmienił zakwestionowane odwołaniem orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że ustalił, iż M. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego współudziału opiekun.

D. O., pismem z dnia 18 czerwca 2019 roku, wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M. O..

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku D. O. z dnia 17 czerwca 2022 roku, decyzją z dnia 01 lipca 2022 roku (nr [...]) zawiesił wypłatę emerytury od dnia 1 lipca 2022 roku, tj. najbliższego terminu płatności tego świadczenia.

Powołane powyżej okoliczności znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt administracyjnych oraz są bezsporne pomiędzy stronami. Sąd przyjmuje je, jako własne ustalenia w sprawie.

Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.).

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), b) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

- ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia,

- ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W świetle treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Powołane powyżej przepisy, w zakresie istotnym dla oceny legalności załatwienia kontrolowanej sprawy, obowiązują w niezmienionym brzmieniu od początku 2015 roku.

Przypomnieć jednak należy, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. poz. 1257) art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że te same argumenty konstytucyjne, co w przypadku opiekunów z ustalonym prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, należy odnosić do opiekunów z ustalonym prawem do emerytury, a sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.

W konsekwencji prawidłowa wykładania art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana w zgodzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz konstytucyjnymi wymogami równego traktowania, czyli bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, nakazuje przyjmować, że przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest samo ustalenie prawa do renty, czy emerytury (wyrok NSA z 8.07.2022 r., I OSK 1749/21, LEX nr 3486731). Ustalenie prawa do emerytury nie wyklucza możności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, a spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Przy czym zawieszenie pobierania emerytury uchyla negatywną przesłankę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska o istotnym naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub nieprawidłowe zastosowania.

Na gruncie kontrolowanej sprawie skarżąca korzystała już z prawa złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 roku o sygn. akt I OSK 1179/21).

Zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 10 lutego 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 1880/20 skarżąca podnosiła zarzuty naruszenia prawa tożsame z tymi zawartymi w aktualnie rozpoznawanej skardze.

Strona zarzucała naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 24 § 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym w odwołaniu zakresie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także przez ustalenie, że skarżąca w momencie składania wniosku o zasiłek specjalny miała prawo wyboru świadczenia i wówczas dochodziło do zbiegu świadczeń, w sytuacji, gdy Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał błędną decyzję, od której skutecznie odwołała się skarżąca i dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku sądu doszło do zbiegu świadczeń;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez wnioskodawcę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa w/w przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Po rozpoznaniu powołanych powyżej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Sąd wyjaśnił, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. NSA uznał, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu nie było prawidłowe oraz wyjaśnił, że zmiana ostatecznej decyzji może mieć miejsce na podstawie prawem przewidzianych procedur. Wnioskowanie z celu na środki, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, nie może uzasadniać konstruowania hybryd prawnych, które nie odpowiadają trybom przewidzianym w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Skarżąca nietrafnie przyjmuje, że podstawą do zmiany decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego mógłby być przepis art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Możliwość stosowania wskazanego trybu wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. NSA wyjaśnił, że przeszkodą w zastosowaniu przepisu art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest brak tożsamości sprawy. Skoro bowiem postępowanie w sprawie dotyczyło przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, to zmiana owej decyzji w trybie art. 155 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie może powodować przyznania innego świadczenia - świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji we wskazanym powyżej zakresie, pomimo wadliwej argumentacji, jest zgodny z prawem.

NSA uznał jednocześnie, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego, poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie skarżącej prawa do emerytury nie wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) powołanej ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

NSA wyjaśnił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw (ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów – art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznać zatem należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Tym samym trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że D. O. powinna być pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, jeżeli chce skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kwestionowana skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 roku o sygn. akt I OSK 1179/21 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 10 lutego 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 1880/20 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 04 września 2020 roku (nr [...]).

Przepisy prawne aktualne z punktu widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie uległy zmianie.

Analiza rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznych wniosków, że organ odwoławczy przy ponownym rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy zastosował się zarówno do oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na obecnym etapie postępowania niedopuszczalna jest jakakolwiek weryfikacja kwestii już prawomocnie osądzonych, w tym poprzez odwoływanie się do orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach.

Przypomnieć należy, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 P.p.s.a.). Z kolei wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.).

Aktualnie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (wyrok NSA z 6.09.2022 r., I OSK 2186/21, LEX nr 3442703; wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 1029/21, LEX nr 3334041). Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok NSA z 15.02.2023 r., I OSK 961/22, LEX nr 3504025; wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 1271/21, LEX nr 3360389; wyrok NSA z 20.01.2022 r., I OSK 882/21, LEX nr 3302098; wyrok NSA z 24.02.2021 r., I OSK 2511/20, LEX nr 3147482).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że koniecznym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie pobierania świadczenia emerytalnego, to tym samym potwierdził brak możliwości łącznego pobierania obu wskazanych świadczeń.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.