Wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., IV CKN 195/01
Niemożliwość dochodzenia roszczenia przewidzianego w art. 4 ust 1
ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270
ze zm.) może być – w okolicznościach konkretnej sprawy – uznana za
przyczynę powodującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Joanny C., Tomasza C., Zbigniewa C.
i Marii C. przeciwko Gminie Miasta G. przy udziale interwenienta ubocznego po
stronie pozwanej Wandy S. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 13 grudnia 2001 r. na rozprawie kasacji
powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2001 r.
uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w
Gdańsku do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 1998 r. Sąd Wojewódzki w Gdańsku,
uwzględniając powództwo, zobowiązał stronę pozwaną do złożenia oświadczenia
woli następującej treści: „Gmina Miasta G. oddaje na okres 99 lat, na rzecz
powodów Marii C., Tomasza C., Zbigniewa C. i Joanny C. udziały w użytkowaniu
wieczystym nieruchomości położonej w G. przy ul. G. nr 66, stanowiącej działkę nr
8/1, obręb 55, zapisanej w księdze wieczystej – Sądu Rejonowego w Gdańsku Kw
nr (...)96, wynoszące odnośnie do Marii C. – 85/152 i odnośnie do Tomasza C.,
Zbigniewa C. i Joanny C. – po 17/152 części, wraz z nieodpłatnym przeniesieniem
na ich rzecz takich udziałów we współwłasności budynku, znajdującego się na tej
nieruchomości, z wyłączeniem stanowiących odrębne nieruchomości: lokalu nr 6
wpisanego w księdze wieczystej Kw nr (...)97 i lokalu nr 7 wpisanego w księdze
wieczystej Kw nr (...)91 Sądu Rejonowego w Gdańsku”.
Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności.
Orzeczeniem z dnia 26 października 1949 r. Zarząd Miejski w G. przydzielił
Wojciechowi C. – nie żyjącemu już mężowi Marii C. i ojcu pozostałych powodów –
do naprawy uszkodzony w czasie działań wojennych budynek przy ul. G. nr 66.
Kolejnym orzeczeniem z dnia 25 listopada 1949 r. tenże Zarząd orzekł, że budynek
wymaga gruntownej naprawy ze względu na stopień uszkodzenia równy 92,41 %.
Orzeczeniem z dnia 16 lipca 1951 r. Kierownik Wydziału Budownictwa Prezydium
Miejskiej Rady Narodowej w G. stwierdził, że budynek został doprowadzony do
stanu używalności i jednocześnie przyznał go Wojciechowi C. z prawem
użytkowania na okres lat 20. Wszystkie wymienione orzeczenia wydane zostały z
powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i
naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jedn. tekst: Dz.U.
z 1947 r. Nr 37, poz. 181). Ich nieważność stwierdził Wojewoda G. decyzją z dnia
14 kwietnia 1992 r., a orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji
Wojewody, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1996 r. wyraził
zapatrywanie, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu
budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) została wyłączona, przewidziana w dekrecie z
1945 r., możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości osobie, która z
mocy decyzji właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli,
zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny.
Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że małżonkowie Wojciech i Maria C.
nabyli na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca
1947 r. o popieraniu budownictwa i na podstawie przepisów o własności czasowej
roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości w części zabudowanej
wyremontowanym budynkiem. Roszczenie to uległo odpowiedniemu
przekształceniu w następstwie zastąpienia instytucji własności czasowej prawem
użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce
terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz.U. z 1969 r. Nr 11, poz. 159 – dalej
"u.t.m.o.").
Roszczenie to istnieje nadal z dwu przyczyn, z których pierwsza wynika z
decyzji administracyjnych z lat 1949-1951 – aż do dnia stwierdzenia ich
nieważności, druga natomiast tkwi w ustanowionej w ustawie z 1961 r.
o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach, przejętej następnie przez ustawę z
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aż do jej zmiany
ustawą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464), regule, w myśl której
nabycie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz własności wzniesionego na tym
gruncie budynku poprzedza wydanie decyzji administracyjnej.
W wyniku rozpoznania apelacji pozwanej Gminy Sąd Apelacyjny w Gdańsku
wyrokiem z dnia 27 stycznia 1999 r. zaskarżony wyrok zmienił i powództwo oddalił,
przyjmując, że art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa
nie dotyczy terenów, na których usytuowane są budowle poddane naprawie po
zniszczeniach wojennych, a ponadto przepis ten nie przyznaje osobom, które
naprawy dokonały, roszczenia o nabycie gruntu na własność czasową.
Sąd Apelacyjny nie podzielił także stanowiska Sądu Wojewódzkiego
w przedmiocie określenia początku biegu przedawnienia dochodzonego roszczenia.
W wyniku rozpoznania kasacji powodów, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia
9 czerwca 2000 r. uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego i sprawę przekazał do
ponownego rozpoznania. Uznając za zasadny zarzut kasacji naruszenia przez Sąd
Apelacyjny art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, Sąd
Najwyższy wyjaśnił, że konstrukcja wymienionej ustawy, zwłaszcza jej art. 2 ust. 1 i
2, art. 3 i art. 4 ust. 1, upoważnia do wniosku, iż formą popierania budownictwa,
przewidzianą w art. 4 ust. 1, objęte zostały osoby wymienione w art. 3, do których
należą nie tylko osoby wznoszące nowe budowle, ale także naprawiające budowle
zniszczone w stopniu większym niż określony w art. 2 ust. 2 ustawy, tzn. w 33 % i
66 %. Wszystkie one nabyły zatem prawo podmiotowe, wyrażające się
obowiązkiem Skarbu Państwa lub związku samorządu terytorialnego przeniesienia
(z prawem powrotu) na ich rzecz własności nieruchomości przeznaczonej na cele
budownictwa mieszkaniowego. Dochodzeniu roszczeń stąd wynikających nie stał
na przeszkodzie brak przepisów wykonawczych, mających określać zasady
ustalania opłaty „w zamian za przeniesienie własności czasowej terenów
budowlanych” (art. 4 ust. 4 ustawy z 1947 r.). Odesłanie zawarte w art. 4 ust. 1
ustawy o popieraniu budownictwa pozwalało bowiem traktować te opłaty jako rodzaj
świadczeń przewidzianych w art. 105 pkt 4 dekretu z dnia 11 października 1946 r. –
Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 – dalej "Pr.rzecz."), a to otwierało
możliwość ich określenia w drodze czynności prawnej.
Sąd Apelacyjny, orzekając w sprawie po raz drugi, ponownie zmienił wyrok
Sądu Wojewódzkiego i powództwo oddalił. Przyjął, odmiennie niż Sąd Wojewódzki,
że przysługujące powodom roszczenie wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia
3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa uległo przedawnieniu z dniem
1 października 1960 r. Początek biegu terminu przedawnienia tego roszczenia,
zbieżny z datą, w której stało się ono wymagalne, przypada bowiem na dzień
1 października 1949 r., tj. datę rozpoczęcia remontu budynku będącego
przedmiotem sporu. Obowiązujący wówczas przepis art. 281 k.z. dla tego rodzaju
roszczeń ustanawiał wprawdzie 20-letnie terminy przedawnienia, niemniej uległy
one następnie skróceniu do lat 10 pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. –
Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 311 – dalej "p.o.p.c."), a
zgodnie z art. XIXW myśl ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy wprowadzające
przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 312), początek biegu terminu
dziesięcioletniego został w omawianym przypadku oznaczony datą 1 października
1950 r. Istnienie w obrocie prawnym do 1995 r. decyzji administracyjnych w
przedmiocie oddania do naprawy budynku oraz ustanowienia prawa użytkowania
nie stanowiło przeszkody do dochodzenia roszczenia przed sądem, mające bowiem
swe oparcie w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. decyzje „określały
wynikające z owego dekretu konsekwencje przewidzianych w nim stanów rzeczy.
Jednakże decyzje te nie rozstrzygały (…) konsekwencji innych zdarzeń prawnych, a
w szczególności istnienia bądź nieistnienia zobowiązań cywilnoprawnych,
zwłaszcza w sytuacji, gdy roszczenia miały wynikać z innego aktu prawnego niż
dekret, aktu, który przewidywał dla ich dochodzenia tryb postępowania sądowego”.
Tymczasem roszczenie przewidziane w art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu
budownictwa nie zostało wyłączone żadnym późniejszym przepisem ani też
przekazane do dochodzenia w innym trybie.
Sąd Apelacyjny zauważył również, że roszczenie powodów, wywiedzione z
art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, uległo
przedawnieniu jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.
o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach. Tak zakładając, Sąd Apelacyjny
przyjął, że roszczenie to nie przekształciło się w roszczenie o oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste (art. 39 ust. 1 u.t.m.o.).
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyli powodowie. W kasacji opartej na obu
podstawach przewidzianych w art. 3931
k.p.c. wnieśli o zmianę tego wyroku i
oddalenie apelacji. Naruszenia prawa materialnego powodowie upatrywali w
błędnej wykładni art. 276 k.z, art. 108 p.o.p.c., art. 39 u.t.m.o., art. 4 ust. 1 ustawy o
popieraniu budownictwa w związku z art. 100 Pr.rzecz. oraz niewłaściwym
zastosowaniu art. 5 dekretu Prezydium KRN z dnia 12 listopada 1946 r., art. 3, 105 i
106 p.o.p.c., art. 273 k.z., art. 5 i 117 k.c., natomiast obrazy przepisów
postępowania, w szczególności art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 386 § 6 i art. 391
§ 1 k.p.c. w „całkowitym niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej
uznania, że roszczenie powodów o przeniesienie własności czasowej nie
przekształciło się w roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste…”
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W decyzji z dnia 16 lipca 1951 r., przyznającej Wojciechowi C. „prawo
użytkowania całej nieruchomości, część składową której … stanowi naprawiony
budynek murowany III piętrowy, podpiwniczony o kubaturze 4034 m3
, zawierający
na parterze lokale handlowe, a na pozostałych kondygnacjach mieszkania…” organ
administracji – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. – powołał się na przepisy
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków
zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Tymczasem, jak to wyjaśnił Sąd
Najwyższy w uchwale z dnia 22 lutego 1996 r., III AZP 35/95 (OSNAPUS 1996, nr
16 poz. 217), z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu
budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) w sytuacji określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust.
1 tej ustawy została wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października
1945 r. możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości, której część
składową stanowi naprawiony budynek, osobie, która z mocy decyzji właściwego
organu administracyjnego dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej
wskutek wojny. Powołana uchwała, w konfrontacji z wymienioną decyzją
administracyjną z 1951 r., prowadzi do wniosku, że w okolicznościach stanu
faktycznego sprawy organ administracji uchylił się od wykonania ciążącego na nim
względem Wojciecha C. obowiązku płynącego z art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu
budownictwa, tzn. przeniesienia, stosownie do przepisów tytułu III, działu IV Prawa
rzeczowego własności czasowej nieruchomości. Jest to zdarzenie
symptomatyczne, zważywszy na założony w omawianych przepisach program
wspierania budownictwa mieszkaniowego, także przez odbudowę budynków
uszkodzonych i zniszczonych w czasie wojny. Zdarzenie to świadczy o nierównym
traktowaniu podmiotów prawa własności, wyraźnie na niekorzyść osób fizycznych.
Nie wynikało to zresztą z wadliwych lub nagannych praktyk urzędniczych, ale miało
swe podłoże w jednoznacznie już określonych w pierwszych latach powojennych
celach ustrojowych państwa. Sprzyjanie inwestowaniu osób fizycznych
w budownictwo i odbudowę nie eliminowało, a nawet nie hamowało zabiegów
legislacyjnych, zmierzających do ograniczania sfery uprawnień właścicielskich osób
fizycznych. Wyrazem tego były zwłaszcza przepisy wyznaczające dopuszczalne
granice powierzchni lokali mieszkalnych i domów jednorodzinnych (ustawa z dnia
28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów
jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, jedn. tekst:
Dz.U. z 1962 r. Nr 47, poz. 228).
Postępujące uszczuplanie atrybutów własności prywatnej utrwalało tendencję
do regulowania stosunków prawnorzeczowych między państwem a osobą fizyczną
w drodze decyzji administracyjnych. Nie pozostawało to bez wpływu także na
zachowania samych uprawnionych wobec dysponentów własnością państwową,
szczególnie wówczas, gdy realizacja określonego roszczenia nie tylko nie rokowała
korzyści, ale mogła sprowadzić ujemne następstwa, np. w postaci obciążeń
związanych z utrzymaniem domu podlegającego publicznej gospodarce lokalami
(szczególnemu trybowi najmu). Jeżeli zatem strona pozwana podniosła, że nie jest
znany ani jeden przypadek oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie
art. 4 ust. 1 ustawy o popieraniu budownictwa, to nie dlatego, że prawnie było to
niemożliwe, ale ze względu na wymuszone okolicznościami powstrzymywanie się
zainteresowanych od dochodzenia należnych im roszczeń. Trudno bowiem
wytłumaczyć zaniechanie dochodzenia roszczenia wynikłego z odbudowania domu
w 92,41 %, czyli de facto wzniesienia nowego, z przyczyn innych niż świadomość
niepowodzenia w razie wystąpienia z takim roszczeniem.
Nie znaczy to jednak, że takich prób zrekompensowania wydatków na remont
i odbudowę domów nie podejmowano, jakkolwiek niekoniecznie w postaci
uzyskania własności nieruchomości (budynku) i nabycia prawa użytkowania
wieczystego gruntu. Przykładem jest spór w sprawie zawisłej przed Sądem
Powiatowym w Gdańsku w 1970 r., wskazujący na sposób pojmowania celu i
skutków inwestowania środków w odbudowę domu ze zniszczeń wojennych. W
odpowiedzi na pozew w tej sprawie pozwany Skarb Państwa – Wydział Gospodarki
Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium MRN w G. wywodził, że „wkłady
poniesione, przez powoda na odbudowę domu zamortyzują się do dnia 24
października 1972 r. i po tym okresie nieruchomość winna być zwrócona
właścicielowi (Skarbowi Państwa) wolna od wszelkich obciążeń z tytułu dokonanej
naprawy. O uzyskaniu prawa użytkowania i o terminie jego trwania (nie dłużej niż lat
20) orzeka władza administracyjna „z wyłączeniem zwykłej drogi sądowej (art. 9 i 10
cyt. dekretu). Wydana w tej sprawie decyzja jest dla Sądu wiążąca i z zakresu jego
kontroli co do merytorycznej jej zasadności – wyłączona”.
Przytoczony fragment odzwierciedla właściwy tamtemu okresowi sposób
pojmowania wzajemnych relacji między rodzajowo określonymi własnościami,
z których dominowała własność ogólnonarodowa (państwowa). Presja tak ustrojowo
ukształtowanego założenia sprawiała, że działania zmierzające do uszczuplenia
własności uprzywilejowanej, choćby wykazane istnieniem prawa podmiotowego,
stawały się zjawiskiem negatywnym. Istnienie w takich okolicznościach decyzji
administracyjnych, nawet wydanych bez ustawowego umocowania, ale
określających stan rzeczy w zakresie władania nieruchomością, przesądzało o
niepowodzeniu każdej próby odmiennego ułożenia stosunku prawnego między
wierzycielem a dłużnikiem.
Decyzja administracyjna, z 1951 r., która czyniła Wojciecha C. na okres 20 lat
użytkownikiem nieruchomości, do takich właśnie decyzji należy. Dopóki nie została
ona wyłączona z obrotu, a przynajmniej do czasu, gdy takie wyłączenie stało się
możliwe, dopóty przyjąć należy, że stanowiła ona przeszkodę niweczącą realną
możliwość skorzystania z roszczenia, wyrażającego się uprawnieniem do nabycia
własności budynku i prawa użytkowania wieczystego gruntu (uprzednio własności
czasowej). Dopóki też nie została ona wyłączona z obrotu, dopóty podlegała ocenie
z uwzględnieniem panującego zapatrywania, że podlega kontroli wyłącznie w
wyniku odwołania się bądź czynności nadzorczych, kontroli sądowej natomiast tylko
na podstawie przepisu szczególnego. Świadomość takiego jej znaczenia stanowiła
przeszkodę dla wszelkich zachowań zmierzających do utrzymania istniejącego
stanu rzeczy. Było to udziałem nie tylko organów administracji, ale także praktyki
sądowej. Ilustruje to stanowisko Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku wyrażone w
uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 1970 r.: „skoro orzeczeniem z dnia
1 grudnia 1950 r. Wydział Budownictwa Prezydium MRN stwierdził stopień
uszkodzeń w wyniku wojny budynku..., a następnie orzeczeniem z dnia 27 kwietnia
1952 r. wydanym przez pozwanego na skutek przeprowadzonej przez powoda
gruntownej naprawy tego budynku uzyskał on prawo bezpłatnego użytkowania tej
nieruchomości na okres 20 lat, poczynając od dnia 24 października 1952 r. nie
może obecnie powód dochodzić od pozwanego zapłaty kwoty 1 090 625 zł,
stanowiącej równowartość przedmiotowej nieruchomości po odliczeniu wartości
elementów wykorzystanych przy budowie”.
Znamienne jest w tej sprawie stanowisko Sądu Najwyższego, rozpoznającego
rewizję strony powodowej od wyroku Sądu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu
orzeczenia z dnia 3 stycznia 1973 r. Sąd ten stwierdził, że „decyzja... Wydziału
Gospodarki Komunalnej z dnia 27 kwietnia 1968 r., określająca prawo użytkowania
spornego budynku przez powoda i jego następców prawnych oraz ustalająca okres
trwania powyższego prawa do dnia 24 października 1972 r., nie podlega kontroli
sądu i nie może być na drodze postępowania sądowego rozpatrzona. W tym
uregulowaniu uprawnień użytkownika naprawa przez niego budynku (oraz sytuacji
prawnej budynku) ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (...) nie
wprowadziła żadnych zmian ani nie uchyliła żadnego z postanowień cytowanego
dekretu z 1945 r.” i dalej, że „zakres... uprawnień użytkownika jest ściśle określony
w dekrecie, te zaś uprawnienia ograniczają się wyłącznie do prawa użytkowania
budynku naprawionego przez okres najwyżej 20 lat”.
W świetle przytoczonych wypowiedzi nasuwa się wniosek, że każda próba
dochodzenia roszczenia mającego oparcie w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca
1947 r. o popieraniu budownictwa musiała się skończyć niepowodzeniem. Ta
faktyczna niemożliwość skorzystania przez uprawnionego z przysługującego mu
roszczenia oznacza w istocie niemożność dochodzenia tego roszczenia. Splot
niesprzyjających uprawnionemu okoliczności, a przede wszystkim brak dostępnych
temu uprawnionemu środków pozwalających przełamać opór przed
uwzględnieniem słusznych jego pretensji należy traktować jako równoznaczny
z działaniem siły wyższej, powodującym zawieszenie biegu terminu przedawnienia
w rozumieniu art. 121 pkt 4 k.c. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taką
przyczyną wyłączającą skuteczne dochodzenie roszczenia była decyzja
administracyjna, na mocy której odbudowana nieruchomość oddana została
w użytkowanie na okres 20 lat. Trafnie w tej sytuacji w kasacji zarzucono, że
zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 117 k.c.
Należało zatem orzec, jak w sentencji (art. 39313
§ 1 i 108 § 2 k.p.c.).
