III UZP 2/24
UCHWAŁA
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 11 marca 2025 r.
SSN Renata Żywicka (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Jarosław Sobutka
SSN Robert Stefanicki
Protokolant Grażyna Niedziałkowska
w sprawie z odwołania B.W.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Gdańsku
o wysokość zwaloryzowanej renty,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w dniu 11
marca 2025 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w
Gdańsku
z dnia 15 lipca 2024 r., sygn. akt III AUa 1349/23 upr.,
czy w związku ze zmianą przepisu art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27
czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2194) z
dniem 1 stycznia 2020 r. ubezpieczony mający prawo do renty
rodzinnej i renty socjalnej zobowiązany jest odprowadzić składki na
ubezpieczenie zdrowotne od każdego z uzyskanych przychodów
odrębnie?
podjął uchwałę:
Przepisy działu IV rozdziału 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2561 ze zm.) kompleksowo i
autonomicznie kształtują zagadnienie opłacania składek na
ubezpieczenie zdrowotne, regulując: ich wysokość (art. 79-80
u.ś.o.z.), podstawę ich wymiaru (art. 81 u.ś.o.z.), zbieg tytułów
(art. 82 u.ś.o.z.), obniżenie wysokości składki (art. 83 u.ś.o.z.),
III UZP 2/24
2
podmioty zobowiązane do pobierania i opłacania składek, wraz
ze wskazaniem podmiotu finansującego składki danego
ubezpieczonego (art. 84-86 u.ś.o.z.), zasady opłacania składek
(art. 87-87a u.ś.o.z.), koszty poboru i ewidencjonowania składek
na ubezpieczenie zdrowotne (art. 88 u.ś.o.z.), odsetki za zwłokę
(art. 89 u.ś.o.z.), kontrolę wykonywania obowiązków przez
płatników (art. 90 u.ś.o.z.), przekazywanie właściwym ministrom
informacji o wysokości składek (art. 91 u.ś.o.z.), dochodzenie
roszczeń z tytułu nieopłaconych składek (art. 93 u.ś.o.z.), oraz
zwrot nienależnie opłaconych składek (art. 94 u.ś.o.z.). W sytuacji
równoczesnego pobierania przez ubezpieczonego renty
rodzinnej i renty socjalnej, oba świadczenia – jako samoistne
tytuły ubezpieczenia zdrowotnego – powinny być obciążone
składką na ubezpieczenie zdrowotne stosownie do przepisów art.
82
ust.
6
i
7
u.ś.o.z.
w
związku
z art. 86 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. Skoro ani renta rodzinna ani renta
socjalna nie zostały wskazane w katalogu art. 86 ust. 1 u.ś.o.z.,
do którego odnosi się przepis art. 86 ust. 2 u.ś.o.z., to w sytuacji
pobierania przez ubezpieczonego zarówno renty rodzinnej, jak i
renty socjalnej, właściwy organ rentowy odrębnie oblicza,
pobiera i odprowadza składkę od każdego z tych świadczeń.
Jarosław Sobutka Renata Żywicka Robert Stefanicki
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2024 r., III AUa 1349/23 upr. Sąd Apelacyjny
– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku postanowił przedstawić
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne:
czy w związku ze zmianą przepisu art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca
2003 r. o rencie socjalnej (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz. 2194) z dniem 1
III UZP 2/24
3
stycznia 2020 r. ubezpieczony mający prawo do renty rodzinnej i renty socjalnej
zobowiązany jest odprowadzić składki na ubezpieczenie zdrowotne od każdego z
uzyskanych przychodów odrębnie?
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało na tle
następującej sprawy.
Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. znak […] Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Oddział w Gdańsku dokonał waloryzacji renty rodzinnej przysługującej B.W. od dnia
1 marca 2021 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.W., wnosząc o jej zmianę.
W odpowiedzi na odwołanie pozwany wniósł o jego oddalenie.
Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku
wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r., VII U-upr 1888/22 oddalił odwołanie (punkt
pierwszy) oraz przyznał i nakazał wypłacić od Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego
w Gdańsku na rzecz radcy prawnego A.P. kwotę 180 zł powiększoną o należny
podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej
ubezpieczonemu z urzędu (pkt 2).
Sąd pierwszej instancji ustalił, że ubezpieczony B.W. od dnia 1 października
2004 r. jest uprawniony do renty socjalnej. Decyzją z dnia 2 marca 2021 r. organ
rentowy przyznał ubezpieczonemu od dnia 2 stycznia 2021 r. prawo do renty
rodzinnej po zmarłym ojcu W.C. od dnia 2 stycznia 2021 r. Świadczenia są
wypłacane w zbiegu i składka na ubezpieczenie zdrowotne jest naliczana od
podstawy opodatkowania liczonej od łącznej sumy obu świadczeń.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organ rentowy dokonał od dnia 1
marca 2021 r. waloryzacji renty rodzinnej przysługującej ubezpieczonemu.
Wysokość zwaloryzowanej renty organ rentowy ustalił poprzez pomnożenie kwoty
świadczenia ustalonego na dzień 28 lutego 2021 r. (tj. 1.383,62 zł) przez wskaźnik
waloryzacji (107,00%). Emerytura (winno być renta rodzinna) po waloryzacji od
dnia 1 marca 2021 r. wyniosła kwotę 1.480,47 zł. Organ rentowy rentę rodzinną
zwiększył o kwotę renty socjalnej ustalonej w decyzji o podwyższeniu renty i
ponownym obliczeniu wysokości świadczenia uzupełniającego, tj. o 1.196,41 zł.
Łączna kwota świadczeń po waloryzacji wyniosła 2.676,88 zł. Od ustalonej
podstawy opodatkowania (2.677 zł) organ odliczył zaliczkę na podatek dochodowy
III UZP 2/24
4
odprowadzaną do urzędu skarbowego, która wyniosła 30,00 zł oraz składkę na
ubezpieczenie zdrowotne 240,92 zł i stwierdził, że kwota do wypłaty wynosi
miesięcznie 2.905,96 zł.
Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 27
sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2022 r., poz. 2561; dalej ustawa) obowiązkowi
ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające emeryturę lub rentę,
osoby w stanie spoczynku pobierające uposażenie lub uposażenie rodzinne oraz
osoby pobierające uposażenie po zwolnieniu ze służby lub świadczenie pieniężne o
takim samym charakterze. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy składka na ubezpieczenie
zdrowotne wynosi zasadniczo 9% podstawy wymiaru składki, którą dla rencistów
jest kwota emerytury, renty lub świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 5
pkt 20 lit. b, pomniejszona o kwotę spłaty nadpłaty świadczenia, z wyłączeniem
dodatków, zasiłków, świadczeń pieniężnych i ryczałtu energetycznego, ekwiwalentu
pieniężnego z tytułu prawa do bezpłatnego węgla oraz deputatu węglowego, albo
kwota uposażenia pobieranego w stanie spoczynku lub uposażenia rodzinnego,
kwota uposażenia pobieranego po zwolnieniu ze służby lub świadczenia
pieniężnego o takim samym charakterze (art. 81 ust. 8 pkt 2). Zgodnie z art. 82
ust. 2 ustawy w przypadku, gdy w ramach jednego z tytułów do objęcia
obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wymienionych w art. 66 ust. 1
ubezpieczony uzyskuje więcej niż jeden przychód, składka na ubezpieczenie
zdrowotne jest opłacana od każdego z uzyskanych przychodów odrębnie.
Z powyższych regulacji wprost wynika obowiązek uiszczania składki
zdrowotnej od każdego z przychodów uzyskiwanych przez ubezpieczonego z tytułu
renty rodzinnej oraz renty socjalnej.
Ubezpieczony brak takiego obowiązku wywodzi z treści art. 82 ust. 7 ustawy,
zgodnie z którym w przypadku zbiegu tytułów do objęcia obowiązkiem
ubezpieczenia zdrowotnego, o których mowa w art. 66 ust. 1, gdy w ramach
każdego z tych tytułów składka finansowana jest z budżetu państwa, składka jest
opłacana wyłącznie z tytułu, który powstał najwcześniej. Jeżeli tytuły powstały
równocześnie, składka jest opłacana z pierwszego zgłoszonego tytułu do objęcia
ubezpieczeniem zdrowotnym. Na poparcie swojego stanowiska ubezpieczony
III UZP 2/24
5
przedstawił pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu w Ministerstwie Zdrowia M.M.,
który w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. wskazał, że skoro zgodnie z art. 14 ust. 3
ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r.,
poz. 2194; dalej ustawa o rencie socjalnej) renta socjalna jest finansowana z
budżetu państwa, zaś renta rodzinna, jak wynika z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz. 1251; dalej ustawa emerytalna) jest opłacana
w części z budżetu państwa, to składka na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku
ubezpieczonego winna być opłacana tylko z tytułu renty socjalnej.
Z powyższym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji jednak się nie zgodził.
Istotnie, w myśl art. 73 ust. 5 ustawy emerytalnej renty rodzinne wypłaca się
z Funduszu, z tym że koszty tych rent podlegają odpowiedniej refundacji: (1) w
części odpowiadającej zwiększeniu, o którym mowa w ust. 3 i 4, oraz w części
odpowiadającej okresom pracy w gospodarstwie rolnym uwzględnionym w myśl
art. 63 ust. 1 - z funduszu emerytalno-rentowego określonego w przepisach o
ubezpieczeniu społecznym rolników; (2) w części odpowiadającej podwyższeniu do
kwoty świadczenia najniższego - z budżetu państwa.
Niemniej jednak nie można się zgodzić z tym, że renta socjalna wypłacana
przez ZUS jest finansowana z budżetu państwa. Kwestię finasowania renty
socjalnej reguluje art. 14 ustawy o rencie socjalnej, który w ust. 1 stanowi, że renta
socjalna, odsetki za opóźnienia w wypłacie renty socjalnej, zasiłek pogrzebowy
oraz koszty ich obsługi wypłacane przez Zakład i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego są finansowane ze środków Funduszu Solidarnościowego, o którym
mowa w przepisach ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu
Solidarnościowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1787; dalej ustawa o Funduszu
Solidarnościowym). Artykuł 14 ust. 3 stanowi, że renta socjalna, zasiłek
pogrzebowy oraz koszty ich obsługi wypłacane przez organy emerytalno-rentowe, z
wyłączeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, są finansowane ze
środków budżetu państwa.
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o rencie socjalnej
użyte określenie - organ emerytalno-rentowy - oznacza organ wypłacający rentę
rodzinną inny niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym stwierdzić należy,
III UZP 2/24
6
iż art. 14 ust. 3 ustawy o rencie socjalnej, do którego odwołuje się Zastępca
Dyrektora Departamentu w Ministerstwie Zdrowia z dnia 9 grudnia 2021 r. reguluje
finansowanie rent socjalnych wypłacanych przez inne podmioty niż ZUS i KRUS.
Oznacza to, że w przypadku ubezpieczonego przepis ten w ogóle nie znajduje
zastosowania, albowiem ubezpieczonemu renta socjalna jest wypłacana przez ZUS,
a nie inny organ emerytalno-rentowy. Jak wynika natomiast z art. 14 ust. 1 renty
socjalne wypłacane przez ZUS są finansowane z Funduszu Solidarnościowego.
Funduszu Solidarnościowy jest państwowym funduszem celowym, a więc
jednostką finansów publicznych, niemniej jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji
rozróżnienie w ustawie o rencie socjalnej źródeł finansowania wypłaty rent
socjalnych jest zabiegiem celowym racjonalnego ustawodawcy i nie można przyjąć,
aby w obecnym stanie prawnym w przypadku ubezpieczonego zastosowanie
znajdowała regulacja art. 82 ust. 7 ustawy.
Sąd pierwszej instancji oddalił przy tym wniosek skarżącego o zawieszenie
postępowania i skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż
nie dopatrzył się przesłanek, które by za takim wnioskiem przemawiały. Sąd nie
miał wątpliwości co do zgodności wskazywanych przez odwołującego się przepisów
ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz ustawy emerytalnej z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą.
Mając na uwadze powyższe uznać należało, że w obecnym stanie prawnym,
organ rentowy prawidłowo naliczył ubezpieczonemu składkę zdrowotną od obu
przysługujących mu świadczeń zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy.
W związku z powyższym na podstawie art. 47714 § 1 k.p.c. w związku z
przywołanymi wyżej przepisami. Sąd Okręgowy uznał decyzję za odpowiadającą
prawu i oddalił odwołanie ubezpieczonego, nie znajdując podstaw do jego
uwzględnienia, o czym orzeczono w punkcie pierwszym.
Apelację od wyroku wywiódł pełnomocnik ubezpieczonego ustanowiony z
urzędu, zaskarżając go w całości.
Sąd Apelacyjny w Gdańsku przy rozpoznawaniu apelacji odwołującego uznał,
że powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Sądu i w trybie
art. 390 k.p.c. przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.
III UZP 2/24
7
Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość co do tego „czy w związku ze zmianą
przepisu art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (t.j. Dz.U.
z 2023 r., poz. 2194) z dniem 1 stycznia 2020 r. ubezpieczony mający prawo do
renty rodzinnej i renty socjalnej zobowiązany jest odprowadzić składki na
ubezpieczenie zdrowotne od każdego z uzyskanych przychodów odrębnie?”.
Sąd drugiej instancji odwołał się do treści przepisu art. 66 ust. 1 pkt 16
ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 146;
dalej ustawa), który stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego
podlegają osoby pobierające emeryturę lub rentę, osoby w stanie spoczynku
pobierające uposażenie lub uposażenie rodzinne oraz osoby pobierające
uposażenie po zwolnieniu ze służby lub świadczenie pieniężne o takim samym
charakterze.
Zgodnie z definicją ustawową z art. 5 pkt 20 ustawy użyte w ustawie
określenia oznaczają - osoba pobierająca emeryturę lub rentę:
a) osobę objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub rentowym, z wyłączeniem
dzieci do 18 roku życia pobierających rentę rodzinną,
b) osobę pobierającą świadczenie pieniężne, o którym mowa w ustawie z
dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny
funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze
służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia
ludzkiego albo mienia, z wyłączeniem dzieci do 18. roku życia pobierających to
świadczenie,
c) osobę pobierającą rentę socjalną albo rentę strukturalną na podstawie
ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz.U. z
2018 r., poz. 872) lub ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju
obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2023 r., poz. 922),
d) osobę otrzymującą emeryturę lub rentę z zagranicy.
Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób, o których
mowa w art. 66 ust. 1 pkt 16, jest kwota emerytury, renty lub świadczenia
pieniężnego, o którym mowa w art. 5 pkt 20 lit. b, pomniejszona o kwotę spłaty
III UZP 2/24
8
nadpłaty świadczenia, z wyłączeniem dodatków, zasiłków, świadczeń pieniężnych i
ryczałtu energetycznego, ekwiwalentu pieniężnego z tytułu prawa do bezpłatnego
węgla oraz deputatu węglowego, albo kwota uposażenia pobieranego w stanie
spoczynku lub uposażenia rodzinnego, kwota uposażenia pobieranego po
zwolnieniu ze służby lub świadczenia pieniężnego o takim samym charakterze
(art. 81 ust. 8 pkt 2 ustawy).
Artykuł 82 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku gdy ubezpieczony
uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem
ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na
ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.
Natomiast zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy w przypadku gdy w ramach jednego z
tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego wymienionych w
art. 66 ust. 1 ubezpieczony uzyskuje więcej niż jeden przychód, składka na
ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od każdego z uzyskanych przychodów
odrębnie.
Zgodnie z art. 82 ust. 7 ustawy, który analizował Sąd Okręgowy, w
przypadku zbiegu tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o
których mowa w art. 66 ust. 1, gdy w ramach każdego z tych tytułów składka
finansowana jest z budżetu państwa, składka jest opłacana wyłącznie z tytułu, który
powstał najwcześniej. Jeżeli tytuły powstały równocześnie, składka jest opłacana z
pierwszego zgłoszonego tytułu do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.
Zgodnie z art. 85 ust. 9 ustawy za osobę pobierającą emeryturę lub rentę lub
rodzicielskie świadczenie uzupełniające składkę jako płatnik oblicza, pobiera z
kwoty emerytury lub renty, o której mowa w art. 81 ust. 8 pkt 2 i ust. 9, albo z kwoty
rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o której mowa w art. 81 ust. 8 pkt 2a,
i odprowadza jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
określona w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwa do
wydawania decyzji w sprawach świadczeń, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego, inny właściwy organ emerytalny lub rentowy lub instytucja
wypłacająca emeryturę lub rentę albo bank dokonujący wypłaty emerytury lub renty
z zagranicy.
III UZP 2/24
9
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, aby móc ocenić, czy w przypadku
ubezpieczonego można zastosować art. 82 ust. 6 ustawy, należy dokonać analizy
finansowania otrzymywanych przez niego świadczeń.
Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r.,
poz. 1251; dalej ustawa emerytalna) renty rodzinne wypłaca się z Funduszu, z tym
że koszty tych rent podlegają odpowiedniej refundacji: (1) w części odpowiadającej
zwiększeniu, o którym mowa w ust. 3 i 4, oraz w części odpowiadającej okresom
pracy w gospodarstwie rolnym uwzględnionym w myśl art. 63 ust. 1 - z funduszu
emerytalno-rentowego określonego w przepisach o ubezpieczeniu społecznym
rolników; (2) w części odpowiadającej podwyższeniu do kwoty świadczenia
najniższego - z budżetu państwa.
Renty rodzinne wypłacane są ze środków FUS, z tym że podlegają one
refundacji z budżetu państwa (w części odpowiadającej podwyższeniu do kwoty
świadczenia najniższego) oraz z funduszu emerytalno-rentowego, o którym mowa
w art. 78 ustawy o u.s.r. (w części odpowiadającej zwiększeniom, o których mowa
w art. 73 ust. 3-4, oraz w części odpowiadającej okresom pracy w gospodarstwie
rolnym uwzględnionym w myśl art. 63 ust. 1) (A. Kamil (red.), Komentarz do ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Emerytury i
renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz
do trzech ustaw emerytalnych, wyd. l (LEX/el. 2019).
Natomiast kwestię finasowania renty socjalnej reguluje art. 14 ustawy o
rencie socjalnej, który w ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania
zaskarżonej decyzji) stanowi, że renta socjalna, odsetki za opóźnienia w wypłacie
renty socjalnej, zasiłek pogrzebowy oraz koszty ich obsługi wypłacane przez Zakład
i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego są finansowane ze środków
Funduszu Solidarnościowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 23
października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1787)
(ust. 1). Koszty obsługi, o których mowa w ust. 1, wynoszą łącznie 2,5% kwoty
przeznaczonej na wypłatę renty socjalnej i zasiłku pogrzebowego (ust. 2). Renta
socjalna, zasiłek pogrzebowy oraz koszty ich obsługi wypłacane przez organy
III UZP 2/24
10
emerytalno-rentowe (inne niż ZUS i KRUS), z wyłączeniem Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego, są finansowane ze środków budżetu państwa (ust. 3).
Sąd drugiej instancji podkreślił, że w poprzednim stanie prawnym art. 14
ust. 1 ustawy o rencie socjalnej stanowił, że renta socjalna, zasiłek pogrzebowy
oraz koszty ich obsługi są finansowane ze środków budżetu państwa.
Artykuł 14 ustawy o rencie socjalnej został zmieniony przez art. 6 ustawy z
dnia 20 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2473) o zmianie ustawy o
Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych oraz niektórych
innych ustaw i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu wyżej wymienionej ustawy zmieniającej wskazano, że
Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych ma na celu
udzielanie wsparcia społecznego, zawodowego, zdrowotnego i finansowego
osobom niepełnosprawnym oraz może wspierać działania w zakresie zapewnienia
dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami lub jej poprawy, o których mowa
w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze
szczególnymi potrzebami (Dz.U. poz. 1696).
Projekt ustawy o zmianie ustawy o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia
Osób Niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw przewiduje wprowadzenie
możliwości udzielenia wsparcia finansowego kolejnym grupom społecznym -
emerytom i rencistom. W projekcie ustawy rozszerzono zakres zadań i nadano
Solidarnościowemu Funduszowi Wsparcia Osób Niepełnosprawnych nową,
bardziej adekwatną do zakresu realizowanych zadań nazwę - Fundusz
Solidarnościowy (dalej jako: „Fundusz”). Zgodnie z projektem ustawy, ze środków
Funduszu finansowane będzie jednorazowe roczne świadczenie pieniężne dla
emerytów i rencistów wraz z kosztami obsługi tego świadczenia. Ponadto,
zdecydowano o zmianie źródła finansowania renty socjalnej i zasiłku
pogrzebowego, który przysługuje w razie śmierci osoby pobierającej rentę socjalną
wraz z kosztami ich obsługi, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27
czerwca 2003 r. o rencie socjalnej. Obecnie, renta socjalna i zasiłek pogrzebowy,
który przysługuje w razie śmierci osoby pobierającej rentę socjalną wraz z kosztami
ich obsługi, o których mowa w ustawie o rencie socjalnej - finansowane są ze
środków budżetu państwa. Zaproponowane rozwiązanie, polega na przyjęciu
III UZP 2/24
11
modelu renty socjalnej, zasiłku pogrzebowego, który przysługuje w razie śmierci
osoby rentę socjalną oraz kosztów ich obsługi, wypłacanych przez Zakład
Ubezpieczeń i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze środków Funduszu.
Finansowanie tych świadczeń: jednorazowego rocznego świadczenia pieniężnego
dla emerytów i rencistów oraz renty socjalnej i zasiłku pogrzebowego, który
przysługuje w razie śmierci osoby pobierającej rentę socjalną ze środków Funduszu
wpisuje się w cel, jakim jest zapewnienie wsparcia finansowego emerytom i
rencistom, jak również sprzyja koncentracji i koordynacji zadań związanych z
realizacją ww. świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i
Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w ramach jednej jednostki sektora
finansów publicznych, tj. Funduszu Solidarnościowego.
Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu
Solidarnościowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 296; dalej jako ustawa o
Funduszu Solidarnościowym) Fundusz jest państwowym funduszem celowym,
którego dysponentem jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.
Zgodnie z art. 6b ust. 1 pkt 3 ustawy o Funduszu Solidarnościowym środki
Funduszu przeznacza się również na finansowanie: renty socjalnej, zasiłku
pogrzebowego oraz kosztów ich obsługi, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z
dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej.
Z definicji państwowy fundusz celowy jest formą organizacyjną sektora
finansów publicznych tworzoną na podstawie odrębnej ustawy, którego przychody
pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację
wyodrębnionych zadań państwowych. Państwowe fundusze celowe nie posiadają
osobowości prawnej. Są to rachunki bankowe, którymi dysponują odpowiedni
ministrowie wskazani w ustawie tworzącej fundusz. Do państwowych funduszy
celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z
wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu
państwa. Regulacja prawna funduszu celowego została zawarta w art. 29 ustawy z
dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r.,
poz. 1270; dalej ustawa o finansach publicznych).
Ponadto zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych sektor finansów
publicznych tworzą: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji
III UZP 2/24
12
rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2)
jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 2a) związki metropolitalne; 3)
jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze;
6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład
Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa
Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10)
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12)
Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13)
państwowe i samorządowe instytucje kultury; 14) inne państwowe lub
samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu
wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów
badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Ł., banków oraz
spółek prawa handlowego; 15) Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Z kolei budżet państwa to podstawowy plan finansowy obejmujący dochody i
wydatki państwa (władzy rządowej), uchwalany na okres roku budżetowego. Jako
dochody budżetu państwa uwzględnia się m.in.: wpływy z podatków pośrednich i
bezpośrednich, dochody niepodatkowe (np. cła), dochody jednostek budżetowych
oraz dochody zagraniczne. Mianem wydatków określa się m.in. koszty dotacji,
obsługi długu publicznego, obsługi sfery budżetowej, rozliczeń z bankami,
subwencji dla gmin oraz rezerw ogólnych.
Sąd Apelacyjny wskazał, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym
świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, dlatego też w pierwszej
kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie przez osobę zmarłą przesłanek do
emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, a brak uprawnień osoby zmarłej
do jednego z tych świadczeń pociąga za sobą również brak uprawnień członka
rodziny., tej osoby do renty rodzinnej po zmarłym. Z kolei renta socjalna nie może
być przy ustalaniu prawa do renty rodzinnej utożsamiana z rentą z tytułu
niezdolności do pracy. Są to dwa różne świadczenia, których charakter prawny jest
całkowicie odmienny. Renta socjalna nie jest więc świadczeniem
ubezpieczeniowym. Renty socjalne są finansowane ze środków budżetu państwa
(art. 14 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej).
III UZP 2/24
13
Sąd drugiej instancji odwołał się także do art. 3 ustawy o rencie socjalnej,
który definiuje w pkt 1 - renta rodzinna - to renta rodzinna oraz uposażenie rodzinne
przyznane na podstawie odrębnych przepisów; w pkt 2 - organ emerytalno-rentowy
- organ wypłacający rentę rodzinną inny niż Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Ustawodawca rozróżnia określenie „Zakład” jak Zakład Ubezpieczeń Społecznych
oraz organ emerytalno-rentowy - organy inne niż ZUS. W art. 4 ustawy o rencie
socjalnej wskazano, że renta socjalna okresowa przysługuje przez okres wskazany
w decyzji jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego
dalej „Zakładem”. To rozróżnienie zostało także ujęte w cytowanym art. 14 ustawy o
rencie socjalnej.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu
rentowego, który uznał, że od każdego z przychodów uzyskiwanych przez
ubezpieczonego (od renty rodzinnej i renty socjalnej) powinna być opłacana
składka zdrowotna.
Natomiast stanowisko ubezpieczonego jest zbieżne ze stanowiskiem
Zastępcy Dyrektora Departamentu w Ministerstwie Zdrowia M.M., który w piśmie z
dnia 9 grudnia 2021 r. odwołał się do treści art. 66 ust. 1 pkt 16, art. 82 ust. 6
ustawy, art. 14 ust. 3 ustawy o rencie socjalnej i art. 73 ust. 5 ustawy emerytalnej,
wskazując, że biorąc pod uwagę fakt, że renta rodzinna jest opłacana tylko w
części z budżetu państwa, to składka na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku
ubezpieczonego winna być opłacana tylko z tytułu renty rodzinnej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość, czy w
związku ze zmianą przepisu art. 14 ust. 3 ustawy o rencie socjalnej z dniem 1
stycznia 2020 r. ubezpieczony mający prawo do renty rodzinnej i renty socjalnej
zobowiązany jest odprowadzić składki na ubezpieczenie zdrowotne od każdego z
uzyskanych przychodów odrębnie.
Sąd Apelacyjny w Gdańsku zaznaczył, że nie odnalazł wypowiedzi Sądu
Najwyższego dotyczącej analizowanego zagadnienia.
Sąd drugiej instancji stwierdził, że przekonuje stanowisko ubezpieczonego,
który wskazywał, że skoro Fundusz Solidarnościowy jest funduszem celowym, to z
uwagi na jego strukturę organizacyjną i sposób finansowania uznać można, że de
facto renta socjalna nadal jest finansowana ze środków budżetu państwa.
III UZP 2/24
14
Wówczas w przypadku ubezpieczonego mogłaby zostać uwzględniona regulacja
prawna z art. 82 ust. 6 ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w świetle okoliczności
faktycznych sprawy przedmiotem wątpliwości jest nie tyle źródło finansowania renty
socjalnej, co kwestia obciążenia tego świadczenia składką na ubezpieczenie
zdrowotne w sytuacji równoczesnego pobierania przez ubezpieczonego także renty
rodzinnej, od której składka taka jest opłacana. W tym kontekście należy wskazać,
że rozwiązania tego problemu należy poszukiwać w przepisach działu IV rozdziału
2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (dalej: u.ś.o.z.), regulujących opłacanie
składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zasadnicze znaczenie ma przy tym
odczytanie przepisu art. 82 ust. 6 u.ś.o.z. w związku z art. 86 ust. 1 i 2 u.ś.o.z.
Uprzedzając dalsze rozważania dostrzec należy, że użyte w przepisie art. 82
ust. 6 u.ś.o.z. sformułowanie „składka finansowana z budżetu państwa” ma
znaczenie prawne: odnosi się ono do wybranych, wyliczonych w zamkniętym
katalogu tytułów ubezpieczeniowych (art. 86 ust. 2 w związku z art. 86 ust. 1
u.ś.o.z.). W tym kontekście kwestia faktycznego finansowania określonych
świadczeń, których pobieranie stanowi tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego, jest
zatem pozbawiona prawnego znaczenia. W przepisie art. 86 ust.2 u.ś.o.z. wskazuje
się, że składka na ubezpieczenie zdrowotne osób, o których mowa w ust. 1 pkt 3, 5,
8-11, 13-13a, 15 i 17, jest finansowana z budżetu państwa (przepis ten nie
wymienia emerytów i rencistów).
Tymczasem Sądy obu instancji zaniechały dokonania wykładni wskazanych
przepisów, koncentrując się na regulacjach dotyczących finansowania renty
socjalnej, w tym zwłaszcza roli i charakteru prawnego Funduszu Solidarnościowego,
co należy uznać za błędne.
W konsekwencji pojawia się wątpliwość, czy sformułowane przez Sąd
Apelacyjny we Gdańsku pytanie stanowi w istocie zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości w rozumieniu art. 390 k.p.c. Należy bowiem przypomnieć, że,
III UZP 2/24
15
jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 16 maja 2012 r., III CZP 19/12,
ustawodawca, przyznając Sądowi drugiej instancji uprawnienie do przedstawienia
Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.,
uzależnił skuteczność skorzystania z niego od wystąpienia w sprawie poważnych
wątpliwości prawnych oraz niezbędności oczekiwanej odpowiedzi do
rozstrzygnięcia sprawy. Przymiotnik kwalifikujący „poważne” oznacza, że istnieją
zasadnicze trudności w ich wyjaśnieniu przy wykorzystaniu podstawowych metod
wykładni, natomiast w przypadku powstania wątpliwości zwykłych Sąd odwoławczy
obowiązany jest rozwiązać je we własnym zakresie.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie przedmiotowego
zagadnienia jest możliwe „przy wykorzystaniu podstawowych metod wykładni”
odnośnie do właściwych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych i nie istnieją „zasadnicze trudności” w tej
kwestii. Wydaje się raczej, że przedmiotowe wątpliwości miały charakter „zwykły”, a
Sąd Apelacyjny mógł rozwiązać je we własnym zakresie, co uzasadniałoby
odmowę podjęcia uchwały. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze
praktyczną doniosłość uchwały interpretującej przepisy dotyczące zbiegu podstaw
obciążenia składką na ubezpieczenie zdrowotne rozmaitych świadczeń
„finansowanych z budżetu państwa” i walor edukacyjny dokonania przez Sąd
Najwyższy rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii.
Rozważania należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 66 ust.1
pkt 16 u.ś.o.z. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają – między innymi
– „osoby pobierające emeryturę lub rentę”. Sformułowanie to zostało wyjaśnione w
słowniczku ustawy (art. 5). Punkt 20 stanowi, że określenie „osoba pobierająca
emeryturę lub rentę” odnosi się do 4 grup osób.
Po pierwsze chodzi o „osobę objętą zaopatrzeniem emerytalnym lub
rentowym, z wyłączeniem dzieci do 18 roku życia pobierających rentę rodzinną”.
W tym kontekście należy zauważyć, że użyte w ustawie sformułowanie
„zaopatrzenie emerytalne lub rentowe” nie może być ograniczane do
klasyfikowanych w doktrynie jako zaopatrzeniowe obowiązujących systemów
przewidzianych dla tzw. służb mundurowych (por. ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
III UZP 2/24
16
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, Dz.U.2024.1121 t.j.),
żołnierzy zawodowych (por. ustawę z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, Dz.U.2024.242 t.j.) lub
inwalidów wojennych i wojskowych (por. ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o
zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, Dz.U.2023.1100
t.j.), a tym bardziej do nieobowiązujących już ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym
(por. ustawy: z dnia 27 września 1973 r. o zaopatrzeniu emerytalnym twórców i ich
rodzin; z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich
rodzin; z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin; z
dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich
rodzin). Ratio legis całokształtu powszechnego systemu opieki zdrowotnej, bez
wątpienia obejmującego wszystkich emerytów i rencistów, w tym także
pobierających świadczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(Dz.U.2023.1251 t.j.), nakazuje odejście od przyjętego w literaturze rozumienia
pojęcia „zaopatrzenie” i w konsekwencji uznanie, że art. 5 pkt 20 lit. a u.ś.o.z.
odnosi się do wszelkich regulacji prawnych przewidujących wypłatę emerytur i rent
(por. A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, K. Urban [w:] Ustawa o świadczeniach
opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. IV, I.
Kowalska-Mańkowska, L. Świerczek, A. Pietraszewska-Macheta, A. Sidorko, K.
Urban, Warszawa 2023, komentarz do art. 5 pkt XXV).
Z brzmienia art. 5 pkt 20 lit. a u.ś.o.z. a contrario wynika, że odnosi się on w
pełni do osób pełnoletnich pobierających rentę rodzinną. Po drugie art. 5 pkt 20
u.ś.o.z. wskazuje „osobę pobierającą świadczenie pieniężne, o którym mowa w
ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym
członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć
nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania
życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, z wyłączeniem dzieci do 18 roku życia
pobierających to świadczenie” (lit. b), po trzecie – „osobę pobierającą rentę
III UZP 2/24
17
socjalną albo rentę strukturalną na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o
rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz.U. z 2018 r., poz. 872) lub ustawy z dnia 28
listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków
pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji
Rolnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 922)” (lit. c), po czwarte wreszcie – „osobę otrzymującą
emeryturę lub rentę z zagranicy” (lit. d).
Na tle powyższych przepisów nie można mieć żadnych wątpliwości, że
pobieranie przez osobę pełnoletnią rent: rodzinnej i socjalnej, należy uznać za
zbieg dwóch samodzielnych tytułów ubezpieczenia zdrowotnego.
Powstanie i wygaśnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego u osób
pobierających emeryturę lub rentę reguluje art. 72 u.ś.o.z., który w ust. 1 przewiduje,
że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób pobierających emeryturę lub rentę
powstaje od dnia, od którego przysługuje wypłata emerytury lub renty, i wygasa z
dniem zaprzestania pobierania świadczenia. Szczególna regulacja ust. 2 odnosi się
wprawdzie do renty socjalnej, dotyczy jednak wygaśnięcia prawo do świadczeń z
ubezpieczenia zdrowotnego w sytuacji zawieszenia prawa do renty socjalnej w
razie osiągania przychodu z tytułów wymienionych w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 27
czerwca 2003 r. o rencie socjalnej, nie ma zatem dla analizowanej sprawy
znaczenia.
Z perspektywy przedmiotu niniejszej sprawy kluczową kwestię stanowi zbieg
tytułów ubezpieczenia zdrowotnego, wynikający z pobierania przez uprawnionego
dwóch świadczeń rentowych w rozumieniu art. 5 pkt 20 u.ś.o.z.: renty rodzinnej i
renty socjalnej.
Art. 82 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje
przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia
zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne
opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Przepis ten statuuje zatem zasadę
obciążenia wszystkich dochodów ze wszystkich tytułów (zasadę uniwersalności
składki): Od zasady tej przewidziano jednak – nieliczne – wyjątki; jeden z nich
dotyczy składki finansowanej z budżetu państwa. Zgodnie z art. 82 ust. 6 u.ś.o.z. w
przypadku zbiegu tytułów do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o
których mowa w art. 66 ust. 1, składka finansowana z budżetu państwa jest
III UZP 2/24
18
opłacana tylko wtedy, gdy nie ma innego tytułu do objęcia obowiązkiem
ubezpieczenia zdrowotnego. W takim przypadku ubezpieczony ma obowiązek
poinformować płatnika składek o opłacaniu składek z innego tytułu do objęcia
obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.
Natomiast na mocy art. 82 ust. 7 u.ś.o.z. w przypadku zbiegu tytułów do
objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o których mowa w art. 66 ust. 1,
gdy w ramach każdego z tych tytułów składka finansowana jest z budżetu państwa,
składka jest opłacana wyłącznie z tytułu, który powstał najwcześniej. Jeżeli tytuły
powstały równocześnie, składka jest opłacana z pierwszego zgłoszonego tytułu do
objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.
W literaturze wskazywano w tym kontekście, że przyjęte „uprzywilejowanie”
fiskusa jest uzasadnione faktem, że środki na tak opłacaną składkę pochodzą z
podatków, czyli danin uiszczonych przez obywateli, w tym także w formie podatku
dochodowego, co oznacza, iż w praktyce takie grupy ubezpieczonych jak
zatrudnieni i przedsiębiorcy finansują system na dwa sposoby: bezpośrednio –
poprzez składkę i pośrednio – poprzez podatki, których część trafia do systemu
jako składka opłacana za kazuistycznie wymienione w katalogu art. 66 u.ś.o.z.
grupy ubezpieczonych. Ograniczenie obowiązku składkowego fiskusa można
zatem odczytywać jako instrument mający na celu ulżenie ubezpieczonym –
podatnikom.
Zasada uniwersalności składki z jednej strony i uprzywilejowanie niektórych
podmiotów (budżetu państwa, rolników, ale także – do 2022 r. – przedsiębiorców,
opłacających zryczałtowaną składkę) z drugiej budziły zasadne wątpliwości
odnośnie do ich zgodności z zasadą solidarności społecznej. Zarazem jednak
dostrzegano, że składka na ubezpieczenie zdrowotne jest w istocie świadczeniem o
charakterze niemalże podatkowym, a wspólnota beneficjentów obejmuje w praktyce
prawie całą ludność, a zatem przyjęte rozwiązania trudno jest jednoznacznie ocenić
jako niekonstytucyjne (D.E. Lach, Zasada równego dostępu do świadczeń opieki
zdrowotnej, Warszawa 2011, s. 219, 307, 327-332, 355-357). Aktualnie – wobec
wprowadzonej w ramach „Polskiego Ładu” likwidacji możliwości odliczania składki
zdrowotnej od podatku dochodowego, a w konsekwencji „uskładkowienia” składki
zdrowotnej (K. Antonów, Równość i solidarność w powszechnym ubezpieczeniu
III UZP 2/24
19
zdrowotnym na tle zmian w finansowaniu opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia
2022 r., „Roczniki Administracji i Prawa”, 2022, XXII, z. 3) – kwestia uniwersalności
składki i „uprzywilejowania” fiskusa zyskała jednak na aktualności (D.E. Lach, Kilka
uwag o (nie)konstytucyjności „składki” zdrowotnej po „Polskim Ładzie”, „Praca i
Zabezpieczenie Społeczne” nr 7/2024). Jest to jednak problem systemowy i z
analizowanym zagadnieniem nie ma w istocie związku.
Pomijając zatem zasadnicze wątpliwości dotyczące ukształtowania
przepisów o składce zdrowotnej i zgodności przyjętych rozwiązań w zakresie
finansowania systemu opieki zdrowotnej z Konstytucją przypomnieć należy, że
kluczowe dla sformułowanego zagadnienia prawnego jest ustalenie treści użytego
w art. 82 ust. 6 i 7 u.ś.o.z. pojęcia „składka finansowana z budżetu państwa”.
W tym kontekście trzeba najpierw wskazać, że ustawa wprowadza instytucję
podmiotu zobowiązanego do pobierania i opłacania składek – tj. płatnika – i w
obszernym przepisie art. 85 odnośnie do poszczególnych tytułów ubezpieczenia
zdrowotnego wskazuje, kto pełni tę rolę. Zgodnie z art. 85 ust. 9 u.ś.o.z. za osobę
pobierającą emeryturę lub rentę – w szerokim rozumieniu tego pojęcia, por. art. 5
pkt 20 u.ś.o.z. – składkę jako płatnik oblicza, pobiera z kwoty emerytury lub renty i
odprowadza jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określona
w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwa do wydawania decyzji
w sprawach świadczeń, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, inny
właściwy organ emerytalny lub rentowy lub instytucja wypłacająca emeryturę lub
rentę albo bank dokonujący wypłaty emerytury lub renty z zagranicy.
Podkreślenia wymaga, że rola płatnika jest czysto techniczna i nie ma nic
wspólnego z finansowaniem składki, tj. ponoszeniem jej ciężaru. Składkę pobiera
się bowiem z dochodu ubezpieczonego (por. art. 85 ust. 1-2, 4-8, 11-14a i 16-18
u.ś.o.z.), w tym, zgodnie z art. 85 ust. 9 u.ś.o.z., „z kwoty emerytury lub renty”
(każdej, por. art. 5 pkt 20 u.ś.o.z.) i w tym sensie finansuje ją sam ubezpieczony.
Zarazem dostrzec trzeba, że szeroki i kazuistyczny katalog płatników z
art. 85 ustawa uzupełnia kolejnym katalogiem. W art. 86 ust. 1 u.ś.o.z. wymieniono
bowiem podmioty zobowiązane do pobierania i opłacania składek na ubezpieczenie
zdrowotne osób, odnośnie do których art. 86 ust. 2 u.ś.o.z. jednoznacznie stanowi,
III UZP 2/24
20
że ich składka jest finansowana z budżetu państwa. Katalog ten jest zamknięty i
odnosi się do wybranych tytułów ubezpieczeniowych, obejmując:
I. osoby podlegające kwalifikacji wojskowej pełniące służbę w Policji, Straży
Granicznej i Służbie Ochrony Państwa;
II. dzieci do czasu rozpoczęcia realizacji obowiązku szkolnego
nieprzebywające w placówkach, o których mowa w pkt 18, niepodlegające
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, z zastrzeżeniem art. 81
ust. 8 pkt 3;
III. osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej niepodlegające
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
IV. osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy lub dodatek do zasiłku
rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla
bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, przyznane na
podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi
ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
V. osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, przyznane na podstawie
przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi
ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
VI. osoby pobierające zasiłek dla opiekuna, przyznany na podstawie
przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niepodlegające
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
VII. osoby pobierające świadczenie wspierające, o którym mowa w ustawie z
dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym;
VIII. osoby niepodejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze
względu na potrzebę udzielenia wsparcia osobie pobierającej świadczenie
wspierające, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
o systemie ubezpieczeń społecznych;
IX. osoby, które uzyskały w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub
ochronę uzupełniającą, objęte indywidualnym programem integracji na podstawie
przepisów o pomocy społecznej, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia
zdrowotnego z innego tytułu;
III UZP 2/24
21
X. osoby bezdomne wychodzące z bezdomności niepodlegające
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
XI. osoby objęte indywidualnym programem zatrudnienia socjalnego lub
realizujące kontrakt socjalny w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w
art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 735, 1429, 1723 i 1737),
niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
XII. osoby korzystające z urlopu wychowawczego niepodlegające
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu;
XIII. osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. osoby sprawujące osobistą opiekę
nad dzieckiem), niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego
tytułu;
XIV. osoby zatrudnione jako niania, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego
2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opłaca Zakład Ubezpieczeń
Społecznych - od podstawy stanowiącej kwotę nie wyższą niż wysokość
minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę;
XV. aplikantów Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury,
niekorzystających ze świadczenia określonego w art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 23
stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;
XVI. osoby, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 151 ustawy z dnia 26 lipca
1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. nielegalnie zatrudnionych),
od części wynagrodzenia, które podlega zwolnieniu od podatku dochodowego;
XVII. rolników i ich domowników w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu
społecznym rolników, którzy nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z
mocy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników,
niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie pkt 1-33 i
35-37 oraz domowników rolników, którzy prowadzą działalność w zakresie działów
specjalnych i dodatkowo w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem rolników
prowadzących działalność wyłącznie w zakresie działów specjalnych i ich
domowników oraz rolników prowadzących działalność w zakresie działów
III UZP 2/24
22
specjalnych i dodatkowo w gospodarstwie rolnym, w gospodarstwach rolnych o
powierzchni poniżej 6 hektarów przeliczeniowych użytków rolnych, przyjętych dla
celów ustalenia wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne rolników;
XVIII. małżonka Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w
art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych, niepodlegającego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego
tytułu.
Regulację szczególną zawiera nadto art. 86 ust. 4 i 5 u.ś.o.z., stanowiąc, że
składki na ubezpieczenie zdrowotne duchownych oraz alumnów wyższych
seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów oraz
ich odpowiedników, z wyłączeniem osób duchownych będących podatnikami
podatku dochodowego od osób fizycznych lub zryczałtowanego podatku
dochodowego od przychodów osób duchownych, są finansowane z Funduszu
Kościelnego, przy czym na opłacenie tych składek Fundusz Kościelny otrzymuje
dotacje z budżetu państwa.
W świetle powyższego nie można mieć zatem żadnych wątpliwości, że
art. 86 u.ś.o.z. stanowi lex specialis, odnosząc się do wybranych tytułów
ubezpieczeniowych. Nie tylko wskazuje on właściwych dla tychże tytułów płatników,
ale przede wszystkim w zamkniętym katalogu określa, czyje składki finansowane są
z budżetu państwa (art. 86 ust. 2 u.ś.o.z.).
Reasumując należy stwierdzić, że przepisy działu IV rozdziału 2 ustawy z
dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze
środków publicznych kompleksowo i autonomicznie kształtują zagadnienie
opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, regulując: ich wysokość (art. 79-80
u.ś.o.z.), podstawę ich wymiaru (art. 81 u.ś.o.z.), zbieg tytułów (art. 82 u.ś.o.z.),
obniżenie wysokości składki (art. 83 u.ś.o.z.), podmioty zobowiązane do pobierania
i opłacania składek, wraz ze wskazaniem podmiotu finansującego składki danego
ubezpieczonego (art. 84-86 u.ś.o.z.), zasady opłacania składek (art. 87-87a
u.ś.o.z.), koszty poboru i ewidencjonowania składek na ubezpieczenie zdrowotne
(art. 88 u.ś.o.z.), odsetki za zwłokę (art. 89 u.ś.o.z.), kontrolę wykonywania
obowiązków przez płatników (art. 90 u.ś.o.z.), przekazywanie właściwym ministrom
informacji o wysokości składek (art. 91 u.ś.o.z.), dochodzenie roszczeń z tytułu
III UZP 2/24
23
nieopłaconych składek (art. 93 u.ś.o.z.), oraz zwrot nienależnie opłaconych składek
(art. 94 u.ś.o.z.).
W konsekwencji odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji równoczesnego
pobierania przez ubezpieczonego renty rodzinnej i renty socjalnej, oba świadczenia
– jako samoistne tytuły ubezpieczenia zdrowotnego – powinny być obciążone
składką na ubezpieczenie zdrowotne należy poszukiwać w przepisach art. 82 ust. 6
i 7 u.ś.o.z. w związku z art. 86 ust. 1 i 2 u.ś.o.z.
Ograniczając się do regulacji dotyczącej zbiegów tytułów z art. 82 ust. 6 i 7
u.ś.o.z. prima facie można by uznać, że w użytym w tych przepisach sformułowaniu
„finansowana z budżetu państwa” chodzi o źródło finansowania dochodów, których
uzyskiwanie jest tytułem ubezpieczenia zdrowotnego. W takiej sytuacji należałoby
każdorazowo badać, czy dane świadczenie – a w zasadzie obciążające je składka
– jest „finansowane z budżetu państwa”, tak jak odnośnie do renty socjalnej
uczyniły to sądy meriti.
Mając jednak na uwadze całokształt omawianej regulacji ustawy z dnia 27
sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych zasadnym jest stwierdzenie, że pojęcie „finansowane z budżetu
państwa” ma walor prawny, a nie faktyczny. Ustawodawca stosuje je bowiem nie
tylko w regulujących zbieg tytułów przepisach art. 82 u.ś.o.z., ale także w przepisie
szczególnym art. 86 ust. 2 u.ś.o.z. Odnosi się on do wybranych tylko tytułów i w
sposób szczególny reguluje kwestię finansowania składek wskazanych
ubezpieczonych. Należy bowiem dostrzec, że w art. 85 u.ś.o.z. ustawodawca nie
tylko wskazał jaki podmiot jest właściwym płatnikiem, ale także przyznał mu
kompetencje (i obowiązki) do obliczania, pobierania z dochodu ubezpieczonego (w
tym emerytury lub renty) i odprowadzania należnej składki (z wyjątkiem ust. 3,
gdzie czytelnie wskazano, że składkę finansuje ze środków własnych i odprowadza
odpowiednio szkoła Państwowej Straży Pożarnej albo uczelnia Służby Więziennej,
ust. 14a dotyczącego osób współpracujących z przedsiębiorcami oraz ust. 15 i 15a
dotyczących osób korzystających z urlopu wychowawczego). Natomiast przepis
art. 86 ust. 1 u.ś.o.z. wskazuje jedynie, jaki podmiot opłaca składki, nie ma
natomiast mowy o ich pobieraniu z dochodu, co jest zrozumiałe w świetle brzmienia
III UZP 2/24
24
art. 86 ust. 2 u.ś.o.z.: „Składka na ubezpieczenie zdrowotne osób, o których mowa
w ust. 1 pkt 3, 5, 8-11, 13-13a, 15 i 17, jest finansowana z budżetu państwa”.
W świetle powyższego należy uznać, że użyte przez ustawodawcę pojęcie
składka „finansowana z budżetu państwa” nie odnosi się do źródeł finansowania
składki danego ubezpieczonego i kwestii przepływu środków pomiędzy
poszczególnymi funduszami publicznymi, ale dotyczy wyłącznie kwestii zbiegu
tytułów ubezpieczenia zdrowotnego. Regulacja art. 86 u.ś.o.z. służy stosowaniu
regulacji „zbiegowych” z art. 82 ust. 6 i 7 u.ś.o.z., umożliwiając ustalenie w jakich
przypadkach fiskus finansuje składkę zdrowotną. Tak jak przepisy art. 82 ust. 6 i 7
u.ś.o.z. statuują wyjątek od zasady uniwersalności składki, polegającej na
obciążeniu nią wszystkich dochodów ze wszystkich tytułów, tak art. 86 u.ś.o.z.
stanowi wyjątek od zasady finansowania składki z własnych środków przez
ubezpieczonego, co zresztą – mając na uwadze podmioty wymienione w katalogu
art. 86 ust. 1 u.ś.o.z. – nie budzi zasadniczych wątpliwości.
Regulacja art. 86 u.ś.o.z., stanowiąca lex specialis, podlega zatem wykładni
ścisłej, w żadnym wypadku nie rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae).
W efekcie można uznać, że odnośnie do analizowanej sprawy na podstawie
przepisów ustawy można wyinterpretować jednoznaczną normę postępowania:
skoro art. 85 ust. 9 u.ś.o.z. stanowi, że składki na ubezpieczenie zdrowotne pobiera
się z kwoty renty, nie różnicując rodzajów tego świadczenia (por. art. 5, pkt 20
u.ś.o.z.), a zarazem składka osoby pobierającej rentę socjalną nie została
wymieniona w katalogu art. 86 ust. 1 u.ś.o.z., a w konsekwencji art. 86 ust. 2 u.ś.o.z.
nie definiuje jej jako składki finansowanej z budżetu państwa, to w sytuacji
pobierania renty socjalnej w zbiegu z rentą rodzinną wyjątek przewidziany w art. 82
ust. 7 u.ś.o.z. nie znajduje zastosowania.
W konsekwencji, nawiązując do paremii interpretatio cessat in claris
(wykładnia kończy się po uzyskaniu jasnego rezultatu) należałoby zakończyć
proces egzegezy.
Jak się bowiem wydaje sięganie do funkcjonalnych dyrektyw wykładni jest
nieuzasadnione. W szczególności nie ma powodu uznać, że wyinterpretowana
norma jest „w sposób jaskrawy społecznie niedorzeczna” (por. S. Wronkowska, Z.
Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 165), „burzy określone wartości”
III UZP 2/24
25
lub „burzy podstawowe założenia o racjonalności pracodawcy” (por. M. Zieliński,
Wykładnia prawa. Zasady, reguły wskazówki, Warszawa 2008, s. 349-350, tegoż:
Wyznaczniki reguł wykładni prawa, RPEiS nr 3-4/1998, s. 14) lub też „prowadzi do
rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być
uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio
legis interpretowanego przepisu” (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń
2006, s. 78-79).
Zauważyć należy, że w istocie jest wręcz przeciwnie. Przyjęcie odmiennej
perspektywy, zgodnie z którą każdorazowo należałoby badać źródło finansowania
przychodu, stanowiącego tytuł ubezpieczeniowy, musiałoby doprowadzić do
absurdalnych wyników. Jako przykład przywołać można sytuację osób
zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze budżetowej. Przecież technicznie rzecz
ujmując ich składka, jak całe wynagrodzenie, faktycznie finansowana jest ze
środków budżetowych. Nie ma jednak żadnych wątpliwości, że z prawnego punktu
widzenia składka obciąża zatrudnionego - ubezpieczonego, zaś zatrudniająca
jednostka, naliczając, pobierając i odprowadzając składkę, pełni jedynie funkcję
płatnika (por. D.E. Lach, Zasada…, s. 291).
Nie ma także powodu, by sięgać do systemowych dyrektyw wykładni:
przyjęty wynik wykładni językowej nie prowadzi do niespójności prakseologicznej
norm w ramach wchodzącej w grę regulacji prawnej.
Reasumując można uznać, że użyte przez ustawodawcę pojęcie składka
„finansowana z budżetu państwa” ma znaczenie prawne i zostało dookreślone w
zamkniętym katalogu przepisu art. 86 ust. 2 u.ś.o.z. Jego treść jest jasna i nie budzi
wątpliwości: składka na ubezpieczenie zdrowotne osób wskazanych w zamkniętym
katalogu przepisu art. 86 ust. 1 pkt 3, 5, 8-11, 13-13a, 15 i 17 u.ś.o.z., jest
finansowana z budżetu państwa. Zatem – w znaczeniu prawnym, istotnym z punktu
widzenia regulacji działu IV rozdziału 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – inne
składki finansowane z budżetu państwa nie są, nawet jeśli faktycznie są
(współ)finansowane ze środków budżetowych.
Na tle powyższego można stwierdzić, że skoro ani renta rodzinna ani renta
socjalna nie zostały wskazane w katalogu art. 86 ust. 1 u.ś.o.z., do którego odnosi
III UZP 2/24
26
się przepis art. 86 ust. 2 u.ś.o.z., to w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego
zarówno renty rodzinnej, jak i renty socjalnej, właściwy organ rentowy odrębnie
oblicza, pobiera i odprowadza składkę od każdego z tych świadczeń.
Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 390
§ 2 k.p.c., Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
[SOP]
[r.g.]
