III USKP 47/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 13 marca 2025 r.
SSN Romualda Spyt (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z odwołania E. G.
od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji
o wysokość emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 13 marca 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu
z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III AUa 1094/21,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i
orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
Halina Kiryło Romualda Spyt Zbigniew Korzeniowski
UZASADNIENIE
III USKP 47/24
2
Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Administracji w Warszawie (dalej także jako organ emerytalny) decyzją z dnia 19
maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 1121; dalej jako
ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy lub ustawa zaopatrzeniowa)
oraz na podstawie otrzymanej z IPN informacji z dnia 2 marca 2017 r., ponownie
ustalił E. G. wysokość emerytury policyjnej od dnia 1 października 2017 r. na kwotę
1.551,76 zł brutto.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. G..
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. Sąd Okręgowy w Poznaniu zmienił
zaskarżoną decyzję i stwierdził brak podstaw do ponownego ustalenia wysokości
emerytury E. G. przy uwzględnieniu przepisów dotyczących zasad obliczania
wysokości świadczenia dla osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa i
przyznał odwołującemu się emeryturę w dotychczasowej wysokości.
Powyższy wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i
rozważania prawne. E. G., urodzony w dniu […] 1951 r., został z dniem 1 listopada
1973 r. mianowany na stanowisko oficera Wydziału „T” Służby Bezpieczeństwa
Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P. w okresie służby przygotowawczej.
Realizował zlecenia Milicji z wydziałów kryminalnych, dochodzeniowo- śledczych i
gospodarczych. Początkowo zajmował się podsłuchami nagranych rozmów, z
których sporządzał notatki. Służba odbywała się w systemie zmianowym, w
nienormowanym czasie, przy częstych dyżurach niezależnie od warunków
atmosferycznych. Do podstawowych zadań Biura „T” należało okazywanie
wszystkimi działaniami techniki operacyjnej pomocy jednostkom operacyjnym Służby
Bezpieczeństwa; przygotowywanie, doskonalenie i konstruowanie środków
operacyjno-technicznych oraz aparatury w dziedzinie radia, teletechniki, fotografii;
badanie fałszywych dowodów osobistych i innych dokumentów wykorzystywanych
przez agentów obcych wywiadów. Od dnia 14 października 1974 r. do dnia 16
III USKP 47/24
3
kwietnia 1975 r. odwołujący się odbywał kurs specjalistyczny Pionu „T” Służby
Bezpieczeństwa oraz przeszkolenie z zakresu tajnych przeszukań. Z dniem 1
stycznia 1975 r. objął stanowisko referenta techniczno-operacyjnego Wydziału „T”
Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P.. Został
skierowany do sekcji podsłuchu pokojowego. Zajmował się również zakładaniem
podsłuchów z wydziałów zlecających, to jest kryminalnych, gospodarczych i
dochodzeniowo-śledczych. W dniu 1 sierpnia 1976 r. mianowano go na stanowisko
starszego referenta techniczno- operacyjnego Wydziału „T” Służby Bezpieczeństwa
Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P.. W pracy operacyjnej wykazywał
dużo własnej inicjatywy popartej trafnymi wnioskami. Zadania techniczne realizował
w warunkach wymagających wysiłku fizycznego i nienormowanego czasu pracy.
Udzielał się w życiu społeczno-politycznym wydziału. W związku z upływem okresu
służby przygotowawczej, z dniem 1 listopada 1976 r. został mianowany
funkcjonariuszem stałym. W dniu 17 grudnia 1976 r. ukończył Szkołę Chorążych
Milicji Obywatelskiej w specjalności technika operacyjna Służby Bezpieczeństwa, a
w dniu 30 czerwca 1977 r. trzyletni cykl doskonalenia zawodowego. Z dniem 1 lipca
1978 r. objął stanowisko inspektora Sekcji I Wydziału „T” Służby Bezpieczeństwa
Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P. Był członkiem egzekutywy
Oddziałowej Organizacji Partyjnej. Ukończył roczne studium Wieczorowego
Uniwersytetu Marksizmu-Leninizmu. W okresie stanu wojennego brał udział w
akcjach o specjalnym znaczeniu na terenie W. w zakładach pracy „U.”, „Ś.”, F. oraz
w służbach patrolowych. W dniu 1 czerwca 1982 r. został mianowany inspektorem
Wydziału „T” Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w
P.. Wykazywał opanowanie i umiejętność przystosowania się do sytuacji
operacyjnych. Z dniem 1 czerwca 1983 r. mianowano go na stanowisko starszego
inspektora Wydziału „T” Służby Bezpieczeństwa Komendy Wojewódzkiej Milicji
Obywatelskiej w P.. Nie został poddany weryfikacji przed przejściem do Policji. W
dniu 31 lipca 1990 r. objął stanowisko zastępcy naczelnika Wydziału Techniki
Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w P..
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2000 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego
MSWiA ustalił odwołującemu się prawo do emerytury policyjnej od dnia 1 września
2000 r. w wysokości 3.485,63 zł brutto i zawiesił jej wypłatę z uwagi na pobieranie
III USKP 47/24
4
przez wnioskodawcę rocznego świadczenia wynikającego z art. 117 ustawy z dnia 6
kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 145). Decyzją z dnia 9
grudnia 2009 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na podstawie
art. 15b w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz otrzymanej z
Instytutu Pamięci Narodowej informacji ponownie ustalił odwołującemu się wysokość
emerytury na kwotę 3.382,25 zł brutto. Od dnia 1 marca 2017 r. wysokość
zwaloryzowanej emerytury wyniosła 5.860,62 zł brutto.
Zgodnie z informacją Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby z dnia 2 marca 2017 r., wydaną
na podstawie art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i akt osobowych odwołującego
się, E. G. w okresie od dnia 1 listopada 1973 r. do dnia 25 maja 1989 r. pełnił służbę
na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2017 r., wydaną
na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz
na podstawie otrzymanej z Instytutu Pamięci Narodowej informacji z dnia 2 marca
2017 r., Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA ponownie ustalił
odwołującemu się wysokość emerytury od dnia 1 października 2017 r. na kwotę
1.551,76 zł.
Sąd Okręgowy, mając na względzie wskazania wynikające z uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20 (OSNP
2021 r. Nr 3, poz. 28), stwierdził, że z dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej oraz
z pozostałego materiału dowodowego ujawnionego w toku procesu nie wynika (art. 6
k.c.), iż E. G. można byłoby postawić zarzut naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka w związku z pełnieniem służby w SB, czy też zarzut innych
rażąco nagannych zachowań, które skutkować musiałyby obniżeniem świadczenia
emerytalnego w oparciu o kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”
określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W świetle przedstawionych w
sprawie dowodów, czynności służbowe podejmowane przez odwołującego się nie
były czynnościami operacyjno-technicznymi niezbędnymi w działalności Służby
Bezpieczeństwa. Sąd pierwszej instancji wskazał na istotne wątpliwości co do
zawartego w ustawie zaopatrzeniowej określenia „służba na rzecz totalitarnego
państwa”. Użycie takiego określenia wobec wszystkich jego adresatów kreuje ich
III USKP 47/24
5
jako osoby służące władzy komunistycznej, dążącej do absolutnego
podporządkowania sobie obywateli i wszystkich sfer życia, uznając ich za osobowy
substrat aparatu bezpieczeństwa, to jest państwa reżimowego, czy policji politycznej.
Ustawa nie precyzując stanowisk w aparacie bezpieczeństwa, dotyczy więc także
osób, których funkcja, czy praca nie miały charakteru operacyjnego, lecz pomocniczy,
niezwiązany z głównymi zadaniami resortu. W ocenie Sądu Okręgowego,
restrykcyjne ustawowe domniemanie „służby na rzecz totalitarnego państwa”
zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia
emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i
funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej
perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z osobami, których aktywność
wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa
totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych
działań podejmowanych w służbie publicznej, czyli służbie na rzecz państwa jako
takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.
Na skutek apelacji organu emerytalnego Sąd Apelacyjny w Poznaniu
wyrokiem z dnia 23 września 2022 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i oddalił
odwołanie.
W ocenie Sądu drugiej instancji, jakkolwiek Sąd Okręgowy przeprowadził
prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonał na jego podstawie ustaleń
faktycznych, to jednak doszedł do błędnych wniosków w zakresie ich oceny prawnej,
stwierdzając, że służba E. G. w spornym okresie nie była służbą na rzecz państwa
totalitarnego. Odwołujący się nie kwestionował pełnienia w okresie PRL służby w
jednej z instytucji wskazanych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Kwestią sporną
była jedynie zasadność dokonanego w zaskarżonej decyzji zmniejszenia jego
świadczenia emerytalnego.
Z akt osobowych E. G. wynika, że w organach Służby Bezpieczeństwa
pracował od dnia 1 listopada 1973 r. Analiza tych akt pozwala na jednoznaczne
stwierdzenie, że odwołujący znalazł się w szeregach aparatu bezpieczeństwa
publicznego na skutek własnych starań i z własnej woli. Opinie służbowe
odwołującego się wskazują, że wykazywał on doskonałe opanowanie i umiejętność
przystosowania się do określonych sytuacji operacyjnych, a w pracę operacyjną
III USKP 47/24
6
wkładał dużo własnej inicjatywy popartej samodzielnymi wnioskami. Pełna
zaangażowania postawa odwołującego się, identyfikowanie się z ówczesnym
totalitarnym ustrojem, były uzasadnieniem dla licznych wniosków służących jego
awansom służbowym. W światłe dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie
może budzić wątpliwości jego wiedza o usytuowaniu Wydziału T w strukturach
Służby Bezpieczeństwa.
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd, że służba w instytucjach i organach państwa,
które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa, nie może w
demokratycznym państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania
uzyskanych wcześniej przywilejów. Pozbawienie odwołującego się wyższych
świadczeń, przy zachowaniu prawa do emerytury z zabezpieczenia społecznego w
wysokości nie niższej niż świadczenia z powszechnego systemu ubezpieczeniowego
(Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) nie stanowi naruszenia zarówno Konstytucji
RP, jak też standardów prawa międzynarodowego. Ustawodawca sięgnął do środka
adekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego celu. Uczynił to zarazem w sposób
możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów zakwestionowanych norm. Zmniejszenie
świadczenia odwołującemu się stanowi urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości
społecznej.
Zaskarżona decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co do
których Sąd drugiej instancji, odmiennie niż Sąd Okręgowy, nie znalazł przesłanek
do odmowy ich zastosowania. Dokonując subsumpcji zgromadzonego materiału
dowodowego pod wskazane normy prawne, należało stwierdzić, że E. G. spełnia
warunki konieczne do obniżenia policyjnej emerytury na zasadach wskazanych w
ustawie nowelizacyjnej z dnia 16 grudnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji niezasadnie
zmarginalizował czynności, jakie wykonywał ubezpieczony i uznał, że nie stanowiły
one pracy operacyjnej oraz bezzasadnie przyjął, że czyny odwołującego się nie
prowadziły do naruszenia praw i wolności obywateli. Już samo zgłoszenie gotowości
do służby w aparacie SB musiało wiązać się ze świadomością uczestniczenia w jego
represyjnej działalności, a zarazem wspierania dalszego funkcjonowania reżimu
totalitarnego.
Odwołujący się wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Poznaniu, zaskarżając orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną oparto na
III USKP 47/24
7
podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego: a) art. 13b ustawy zaopatrzeniowej,
przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące Sąd drugiej
instancji do przyjęcia, że E. G. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa z uwagi
na okoliczność, iż pełnił on służbę w jednostkach strukturalnych, które powołany
przepis kwalifikuje jako pracę na rzecz SB, podczas gdy w świetle stanowiska Sądu
Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20,
przepis ten powinien być interpretowany z pominięciem wykładni literalnej, przy
jednoczesnej analizie przebiegu służby każdego z funkcjonariuszy z uwzględnieniem
jego indywidualnych czynów (w tym zakresu podejmowanych czynności), co Sąd
Apelacyjny całkowicie pominął; b) art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej, przez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów,
stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, na skutek czego doszło do
obniżenia przedmiotowego świadczenia, podczas gdy brak jest uzasadnionych
podstaw do zastosowania wymienionych przepisów, bowiem służba, jaką pełnił E. G.
w okresie spornym, nie była służbą na rzecz państwa totalitarnego, o której mowa w
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej; c) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 i 2 ustawy
zaopatrzeniowej, przez naruszenie zasady ochrony praw nabytych, to jest
świadczenia emerytalnego ustanowionego przez niepodległe władze
Rzeczypospolitej Polskiej, a polegające na arbitralnym, nieuzasadnionym oddaleniu
odwołania i w konsekwencji pozbawieniu świadczeń osoby, której to świadczenie
zostało wcześniej legalnie przyznane; naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej
polegające na zastosowaniu odpowiedzialności zbiorowej i domniemania winy, co
skutkuje automatycznym ograniczeniem świadczeń emerytalno-rentowych byłym
funkcjonariuszom; d) art. 10 Konstytucji RP w związku z art. 1 i 2 ustawy
zaopatrzeniowej, przez wymierzenie zbiorowej kary wszystkim osobom, które pełniły
przed 1990 r. służbę obecnie uznaną za służbę na rzecz totalitarnego państwa, bez
względu na wykonywane zadania w legalnych organach państwa uznanego
powszechnie na arenie międzynarodowej, podczas gdy Sąd Najwyższy w uchwale z
dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20, wyraźnie zaakcentował, że kryterium służby
na rzecz państwa totalitarnego powinno być oceniane na podstawie wszystkich
okoliczności sprawy, w tym także indywidualnych czynów pod kątem naruszenia
praw człowieka, a odpowiedzialność zbiorowa jest sprzeczna z preambułą
III USKP 47/24
8
Konstytucji; e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 i 2 ustawy
zaopatrzeniowej, przez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na
ograniczeniu uprawnień emerytalnych funkcjonariuszy, którym nie sposób zarzucić
jakiegokolwiek przewinienia, z wyjątkiem tego, że byli funkcjonariuszami pełniącymi
służbę na określonych stanowiskach przed 1990 r.; f) art. 32 Konstytucji RP w
związku z art. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, przez zróżnicowanie statusu
funkcjonariuszy, którzy zostali później zatrudnieni w Policji i tych, którzy nie pełnili
służby w organach ochrony państwa przed 1990 r., podczas gdy obie te grupy
charakteryzują się tymi samymi cechami i nie ma żadnych istotnych przesłanek
rozróżnienia tych grup; g) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności w związku z art. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, polegające
na naruszeniu godności, prawa do ochrony czci, dobrego imienia, prawa do
prywatności i prawa do poszanowania życia rodzinnego, przez przyjęcie, że służba
funkcjonariusza w okresie przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowiła „służbę na rzecz
totalitarnego państwa”, a tym samym arbitralne przypisanie funkcjonariuszowi - w
akcie prawnym rangi ustawy - winy za działania związane z naruszeniami praw
człowieka, których dopuszczali się niektórzy przedstawiciele władzy publicznej PRL
oraz niektórzy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa PRL, a do których
funkcjonariusz w żaden sposób się nie przyczynił; h) art. 1 Protokołu nr 1 do
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 14
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1
i 2 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym
zróżnicowaniu uprawnień o charakterze majątkowym wynikających ze służby po
1990 r. i obniżeniu świadczeń rentowych i emerytalnych należnych funkcjonariuszowi
z tytułu tej służby w stosunku do osób, które nie pełniły służby w okresie PRL w
sposób naruszający zasadę równości wobec prawa; i) art. 64 ust. 1 i 2 w związku z
art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu
nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku
z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku
z art. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na arbitralnym naruszeniu osobistych
praw majątkowych i prawa do poszanowania mienia, które podlegają równej dla
wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa do
III USKP 47/24
9
zabezpieczenia społecznego, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji
ekonomicznej; 2) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na
treść rozstrzygnięcia: a) art. 233 § 1 k.p.c.: (-) przez brak wszechstronnej i
prawidłowej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w
szczególności dokumentów znajdujących się w aktach, którymi dysponuje Instytut
Pamięci Narodowej i stwierdzenie na ich podstawie, że przebieg służby skarżącego
wskazuje na podległość służbową Służbie Bezpieczeństwa, podczas gdy zgodnie z
utrwalonym orzecznictwem ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu
Pamięci Narodowej nie mogą wiązać sądu - do którego wyłącznej kompetencji
(kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa
do emerytury policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna
(subsumcja) ustalonych faktów, a ponadto, w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16
września 2020 r., III UZP 1/20, zostało wyraźnie wyeksplikowane, że sąd
powszechny powinien brać pod rozwagę działania, które w ramach pełnionej służby,
podejmował dany funkcjonariusz oraz zobowiązany jest on do indywidualnej oceny
każdej sprawy, nie generalizując przy tym i nie opierając swego rozstrzygnięcia w
oparciu o informację poświadczającą fakt przynależności byłego funkcjonariusza do
danej jednostki strukturalnej/organizacyjnej; (-) przez ocenę zgromadzonego
materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, co doprowadziło Sąd
Apelacyjny w wyroku z dnia 23 września 2022 r. do błędnego uznania, jakoby
rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., VIII U 669/21,
było niewłaściwe, w wyniku czego Sąd drugiej instancji oddalił odwołanie E. G.,
wskazując przy tym, że odwołujący się pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego,
podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z
dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20, przy interpretacji przepisu art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej nie należy ograniczać się jedynie do wykładni językowej, w
przeciwnym bowiem razie, gdyby przyjąć stanowisko opierające się na literalny
brzmieniu cytowanej ustawy, trzeba by uznać, iż każda praca wykonywana przez
funkcjonariuszy w jednostkach wymienionych w tym przepisie, bez względu na jej
charakter, musiałaby skutkować obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych, a
tym samym służbę, którą E. G. pełnił w okresie spornym, w żadnej mierze nie można
kwalifikować jako służby pełnionej na rzecz państwa totalitarnego, ponieważ: E. G.
III USKP 47/24
10
wykonywał czynności wyłącznie na rzecz i w interesie Państwa Polskiego;
odwołujący się na żadnym etapie pełnionej przez siebie służby nie podejmował
czynności, które miały na celu naruszenie podstawowych praw i wolności człowieka,
w tym przede wszystkim żadne z jego działań nie były związane z użyciem groźby,
siły czy też przymusu; skarżący w trakcie pełnionej służby podejmował czynności,
które zlecane były przez jego przełożonych lub funkcjonariuszy z jednostek, które
Wydział T (w którym pełnił on służbę) miał jedynie wspierać, a wszelkie czynności
podejmowane z własnej inicjatywy podlegały kontroli i aprobacie przełożonych, co
nie może konstytuować podejmowania samodzielnych decyzji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi Apelacyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu emerytalnego na
rzecz odwołującego się zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa
adwokackiego według norm przepisanych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł dodatkowo zarzut
nieważności postępowania w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c., albowiem skład sądu
orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ emerytalny wniósł o jej oddalenie
oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm
przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie
podniesionej w niej zarzuty okazały się trafne.
Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy
rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw; w
granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność
postępowania. Oznacza to, że Sąd Najwyższy bierze pod rozwagę nieważność
postępowania z urzędu - w granicach zaskarżenia, ale niezależnie od podstaw
wskazanych w skardze. Innymi słowy, nieważność postępowania badana jest przez
Sąd Najwyższy z urzędu bez względu na to, czy skarżący postawił odpowiedni zarzut,
III USKP 47/24
11
a jeśli go postawił, niezależnie od tego, czy został on należycie i przekonująco
jurydycznie uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania, którą
skarżący upatruje w przesłance z art. 379 pkt 4 k.p.c., albowiem sędzią - referentem
orzekającą w sprawie była SSA X.Y. nominowana na urząd przez Krajową Radę
Sądownictwa na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 8 grudnia 2017 r., to jest w
sposób sprzeczny z uregulowaniem zawartym w art. 187 ust. 1 Konstytucji RP,
należy przywołać utrwalony pogląd judykatury. W uchwale połączonych Izb Sądu
Najwyższego - Izby Cywilnej, Karnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23
stycznia 2020 r., BSA I-4110 - 1/20 (OSNK 2000 nr 2, poz. 1 i OSNC 2020 nr 4, poz.
34) wyjaśniono, że sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art.
379 pkt 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba
powołana na urząd sędziego w sądzie powszechnym albo wojskowym na wniosek
Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy
z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), jeżeli wadliwość procesu
powoływania prowadzi, w konkretnych okolicznościach, do naruszenia standardu
niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Niezbędne staje
się więc przedstawienie przez stronę skarżącą okoliczności, które (poza powołaniem
sędziego Sądu Apelacyjnego do pełnienia urzędu dokonanym po zmianach
ustawowych, o których mowa w uchwale BSA I-4110-1/20) mogłyby prowadzić do
stwierdzenia, że przy orzekaniu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia standardu
niezawisłości i bezstronności sędziego, o jakim mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,
art. 47 KPPUE oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności. Odwołujący się nie przedstawił takiego dowodu.
Godzi się także podkreślić, że w poddanej pod ocenę Sądu Najwyższego
sprawie nie ma kontrowersji co do ustaleń faktycznych, natomiast spór dotyczy ich
oceny prawnej. Dodatkowo, wyłączenie w art. 3983 § 3 k.p.c. z podstaw skargi
kasacyjnej zarzutów dotyczących oceny dowodów pozbawia skarżącego możliwości
powoływania się na zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów
przewidzianej w art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 3983 § 3 k.p.c. wprawdzie nie wskazuje
III USKP 47/24
12
expressis verbis konkretnych przepisów, których naruszenie, w związku z ustalaniem
faktów i przeprowadzaniem oceny dowodów, nie może być przedmiotem zarzutów
wypełniających drugą podstawę kasacyjną, nie ulega jednak wątpliwości, że
obejmuje on art. 233 k.p.c., bowiem właśnie ten przepis określa kryteria oceny
wiarygodności i mocy dowodów (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 kwietnia
2006 r., V CSK 11/06, LEX nr 230204; z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK 364/06, LEX
nr 238975; z dnia 5 września 2008 r., II UK 370/07, LEX nr 785533; z dnia 23
września 2005 r., III CSK 13/05, OSNC 2006 Nr 4, poz. 76; z dnia 19 października
2010 r., II PK 96/10, LEX nr 687025; z dnia 24 listopada 2010 r., I UK 128/10, LEX
nr 707405 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., I PK 107/10, LEX nr 737366). Oznacza
to, że spór o ocenę poszczególnych dowodów i ustalenie stanu faktycznego nie może
być przenoszony do postępowania przed Sądem Najwyższym, który jest związany -
zgodnie z art. 39813 § 2 k.p.c. - ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę
zaskarżonego orzeczenia (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 października
2008 r., IV CSK 228/08, LEX nr 513257).
Zasadnicza grupa zarzutów przestawionych przez skarżącego dotyczy
sugerowanego naruszenia przy ferowaniu zaskarżonego wyroku standardów
konstytucyjnych i europejskich. Odnosząc się do samej możliwości obniżenia
świadczenia emerytalnego, warto podkreślić, że problem odebrania przywilejów
funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa stanowił przedmiot wypowiedzi
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który rozpoznał 1.628 spraw z
perspektywy naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia (skarga nr
15189/10, Adam Cichopek przeciwko Polsce) Trybunał podkreślił, że: (-) obniżenie
lub zawieszenie emerytury może stanowić ingerencję we własność, która musi być
uzasadniona; (-) pojęcie „interes publiczny” jest z konieczności szerokie. Uznając za
naturalne, że swoboda ustawodawcy przy implementacji polityk społecznej i
gospodarczej powinna być szeroka, Trybunał wielokrotnie deklarował, że szanuje
ocenę ustawodawcy w zakresie tego, co leży w interesie publicznym, jeśli nie jest
ona oczywiście pozbawiona uzasadnionych podstaw. Nie jest ona jednak
nieograniczona. Trybunał musi być przekonany, że została zachowana rozsądna
proporcja między użytymi środkami i celem, jaki miał być w ten sposób osiągnięty.
III USKP 47/24
13
Wyraża to pojęcie „właściwa równowaga”, jaka musi być zachowana między
wymaganiami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw
jednostki. W szczególności Trybunał musi upewnić się, czy na skutek ingerencji
prawodawcy dana osoba nie została nieproporcjonalnie i nadmiernie obciążona; (-)
przy ocenie proporcjonalności środków podejmowanych przez państwo w sferze
praw emerytalnych ważne jest ustalenie, czy prawo skarżącego do świadczeń z
danego systemu ubezpieczeń społecznych zostało naruszone w sposób dotykający
samej jego istoty. Ważna może być również natura odebranego świadczenia,
zwłaszcza to, czy jego źródłem był szczególnie korzystny system emerytalny
dostępny jedynie pewnym grupom. Ocena w tym zakresie różni się zależnie od
konkretnych okoliczności i osobistej sytuacji skarżącego; całkowite pozbawienie
uprawnień powodujące utratę środków utrzymania, co do zasady oznacza
naruszenie prawa własności, ale rozsądna i umiarkowana obniżka już nie; (-)
charakter świadczenia (przyznanie go w ramach specjalnego systemu i tylko dla
określonego katalogu osób) także musi być wzięty pod uwagę; (-) kwestia
uprzywilejowanej pozycji, z jakiej korzystały osoby należące do komunistycznej elity,
policji politycznej czy sił zbrojnych była już badana przez Trybunał (vide sprawy
Goretzky przeciwko Niemcom, decyzja nr 52447/99; Lessing i Reichelt przeciwko
Niemcom, decyzja nr 49646/10) i uznana za słuszną co do celu, jakim było
wyeliminowanie wygórowanych świadczeń, zwłaszcza po zmianie na ustrój
demokratyczny; (-) skarżący nie mogą oczekiwać, że przywileje przyznane im w
czasach komunistycznego reżimu będą w każdych okolicznościach nieodwoływalne.
"Wyzerowanie" lat służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest
rozwiązaniem naruszającym art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości wobec
prawa) oraz art. 32 ust. 2 (zakaz dyskryminacji). Zasada równości praw i będąca jej
lustrzanym odbiciem zasada niedyskryminacji obowiązują w polskim systemie
prawnym na mocy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze
zm.), mającej - zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - pierwszeństwo stosowania
przed ustawodawstwem krajowym. W myśl art. 14 tej Konwencji, korzystanie z praw
i wolności w niej wymienionych powinno być zapewnione bez dyskryminacji
wynikającej z takich powodów, jak: płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania
III USKP 47/24
14
polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do
mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn.
W świetle utrwalonej w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
wykładni cytowanego przepisu, przywołanej w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia
29 marca 2011 r., I PK 231/10 (OSNP 2012 nr 9-10, poz. 118) i z dnia 7 kwietnia
2011 r., I PK 232/10 (OSNP 2012 nr 11-12, poz. 133), dyskryminacją jest taka różnica
w traktowaniu podmiotów prawa, która nie ma obiektywnego i rozsądnego
uzasadnienia, a więc nie realizuje uprawnionego celu oraz nie istnieje rozsądna
proporcja między zastosowanymi środkami i tym celem. Nie dochodzi do naruszenia
zasady równego traktowania (zakazu dyskryminacji), jeśli wybrane środki (przepisy)
odzwierciedlają uzasadniony cel polityki społecznej oraz są odpowiednie i konieczne
do osiągnięcia tego celu.
Również Trybunał Konstytucyjny, wykładając powyższe zasady, wyjaśnia, że
wszystkie podmioty prawne, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym
stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań
zarówno dyskryminacyjnych, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest zatem różne
traktowanie przez prawo różnych podmiotów. Prawo wspólnotowe nie zawiera
zakazu wszelkiej dyskryminacji. Jednak odstępstwa od nakazu równego traktowania
podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio
przekonywających argumentach. Argumenty te muszą zaś mieć charakter
relewantny i proporcjonalny (waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji
adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów,
które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych)
i powinny pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami
konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych
(orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988,
poz. 1; z dnia 3 marca 1987 r., P 2/87, OTK 1987, poz. 2; z dnia 28 listopada 1995 r.,
K 17/95, OTK 1995 nr 3, poz. 18; z dnia 3 września 1996 r., K 10/96, OTK ZU 199
nr 4, poz. 33; z dnia 29 września 1997 r., K 15/97, OTK ZU 1997 nr 3-4, poz. 37 i z
dnia 14 maja 2001 r., SK 1/2000, OTK ZU 2001 nr 4, poz. 84).
Nie narusza zasady równości usprawiedliwione i racjonalne zróżnicowanie
(dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na różniącą je cechę istotną,
III USKP 47/24
15
relewantną (wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 23 października 1996 r., I PRN 94/96,
OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 131; z dnia 10 września 1997 r., I PKN 246/97,
OSNAPiUS 1998 nr 12, poz. 360; z dnia 16 listopada 2001 r., I PKN 696/00, OSNP
2003 nr 20 poz. 486; z dnia 12 grudnia 2001 r. I PKN 182/2001, OSP 2002/11,
poz. 150; z dnia 23 listopada 2004 r., I PK 20/2004, OSNP 2005 nr 13 poz. 185; z
dnia 14 lutego 2006 r., III PK 109/2005, OSNP 2007 nr 1-2, poz. 5; oraz uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., III ZP 31/2001, OSNAPiUS 2002 nr 12,
poz. 284).
Ważenie interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy
art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (zniesienie nieuzasadnionych przywilejów
wynikających z godnej potępienia służby na rzecz totalitarnego państwa) i interesów,
które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,
nie prowadzi do wniosku o oczywistej sprzeczności tych norm ze standardami
konstytucyjnymi wskazanymi w podstawach kasacyjnych. Tak też ocenił to Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22 (OSNP 2023 nr 9,
poz. 104). Zdaniem Sądu Najwyższego, co prawda jest to rozwiązanie "okrutne" i
"nieefektywne funkcjonalnie", jednak nie pozostaje w sprzeczności z przepisami
Konstytucji RP. Zgodnie z zamysłem "wyzerowania" lat służby, każdy rok służby na
rzecz totalitarnego państwa traktowany jest jako nieistniejący, czyli nie ma żadnego
wpływu na wysokość świadczenia. Sprawia to, że im więcej takich "pustych" lat, tym
wysokość świadczenia szybciej zbliża się do wysokości najniższej emerytury -
gwarantowanej przez art. 18 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. W przeciwieństwie do
rozwiązania przyjętego w art. 15c ust. 3 tej ustawy, "wyzerowanie lat służby" godzi w
funkcjonariuszy, których lata służby przypadały przed zmianami ustrojowymi
zapoczątkowanymi w 1989 r. Dotkliwość tego rozwiązania jest proporcjonalna.
W rezultacie, rozwiązanie to - przez swoją proporcjonalność - wpisuje się w cel
promowany przez ustawodawcę. Skutecznie obniża emerytury "osób służących na
rzecz totalitarnego państwa". W pewnym sensie dostrzegalna jest również
adekwatność tego rozwiązania względem przyświecającego ustawodawcy zamysłu.
Wzorzec wpisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej skutecznie zrównuje
emerytury policyjne do (lub nawet poniżej) wysokości świadczeń pobieranych przez
obywateli prześladowanych przed 1990 r. To, że ustawodawca posługuje się
III USKP 47/24
16
drakońskimi mechanizmami ("wyzerowuje" lata służby na rzecz totalitarnego
państwa), zaś jego działania prowadzą do fermentu, a nie stabilizowania relacji
społecznych, samoistnie nie świadczy o konflikcie z wzorcem demokratycznego
państwa prawa i urzeczywistnianiem zasady sprawiedliwości społecznej. Tam, gdzie
ścierają się przeciwstawne wartości chronione w państwie prawa, tam dokonywanie
zdecydowanego wyboru jednej z nich, kosztem drugiej, nie jest co do zasady
działaniem sprzecznym z Konstytucją RP. Porządek konstytucyjny zakłada bowiem
pewną autonomię decyzyjną siły politycznej, która dostała do społeczeństwa mandat
do sprawowania władzy. W rezultacie, krytyczna ocena Sądu Najwyższego w
zakresie rozwiązania przewidzianego w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,
a wręcz przekonanie, że mechanizm ten w ostatecznym rozrachunku jest szkodliwy
dla Polski, nie jest wystarczające dla uznania niezgodności tego przepisu z
Konstytucją RP, zwłaszcza jej art. 2.
Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 września 2020 r.,
III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28) Sąd Najwyższy podkreślił, że dopuszczalny
sam w sobie cel (konieczność odebrania przywileju) zderza się z abstrakcyjnym
mechanizmem, w którym funkcjonariusz (albo członek jego rodziny) ma obowiązek
udowadniać swoją niewinność (bo on ma wykazać przesłanki zwalniające organ
rentowy z zastosowania mechanizmu korygującego). Oznacza to końcowo, że
system emerytalny, ukształtowany jako czytelny, przewidywalny zbiór praw i
obowiązków, zostaje uszczuplony, stając się instrumentem prowadzenia polityki
represyjnej przez Państwo w takim ujęciu, że sama służba (przynależność do służby)
może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicujące wysokość
emerytalnych uprawnień. Sąd Najwyższy dodał jednak, że Państwo jest uprawnione
do rozliczeń z byłym reżimem, który w warunkach demokratycznych został
skutecznie zdyskredytowany, zaś zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na
prawa ustanowione niesprawiedliwie. Potępienie należy się całemu systemowi oraz
osobom, które za cenę własnego przywileju chciały służyć formacji przemocy.
Jednakże potępienie to nie może nastąpić en block, zwłaszcza w odniesieniu do osób,
które na przykład pełniły wzorowo służbę po 1990 r. W każdym przypadku reguły i
zasady tego rozliczenia nie mogą pozostawać w opozycji do gwarancji
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez
III USKP 47/24
17
właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji).
Zachowanie prawa do rzetelnego procesu staje się argumentum certum, bowiem
tworzy schemat uniwersalnego postępowania, możliwy do wykorzystania w każdym
przypadku, w którym ustrojodawca podejmuje działania rewizjonistyczne w sferze
nabytych praw socjalnych. Dlatego analizowany paradygmat uzasadnia stanowisko,
że kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności
sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem
naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 (OSNP
2023 nr 11, poz. 126), w ślad za uchwałą III UZP 1/20 uznano, że stwierdzenie
pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do
dnia 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji
Instytutu Pamięci Narodowej (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na
podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku
z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej). Stąd nie można zaaprobować stanowiska,
że w każdym przypadku kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa,
określone w art. 13b ust. 1 tej ustawy, jest spełnione już tylko w przypadku formalnej
przynależności do wymienionych w nim służb. Sąd ubezpieczeń społecznych,
rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego
w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury (renty) policyjnej byłego
funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o
przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut
Pamięci Narodowej zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu
przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania
określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa).
Wyjaśniono również, że przy dokonywaniu oceny prawnej służby z perspektywy
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej bierze się pod uwagę przede wszystkim formację,
w której pełniona była służba, a także zajmowane stanowisko czy stopień służbowy
oraz przebieg służby. Określenie formacji/instytucji (z uwzględnieniem jednostek
III USKP 47/24
18
wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej) ma istotne znaczenie z
uwagi na to, że zakres i przedmiot ich działalności może prima facie potwierdzać, że
były one bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie charakterystycznych dla
ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku
- funkcjonariusze służący w danej jednostce organizacyjnej, stanowiący jej strukturę,
bez której niemożliwe byłoby wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań.
Odwołujący się słusznie zaznacza, że po myśli uchwały Sądu Najwyższego z
dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20, służba "na rzecz państwa totalitarnego" nie
jest tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach
istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie
stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze
zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na
realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji.
Skarżący pomija jednak fakt, że skoro art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy łączy służbę na rzecz totalitarnego państwa z samym
podjęciem służby w instytucjach i formacjach w tym przepisie wymienionych, to
istnieje domniemanie faktyczne (wynikające z informacji o przebiegu służby
potwierdzającej służbę w tych jednostkach), że służba w nich była służbą na rzecz
totalitarnego państwa. Domniemanie to może być obalone w procesie cywilnym. Nie
jest jednak tak, że to na organie rentowym ciąży obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c.
w związku z art. 232 zdanie pierwsze k.p.c.), iż dany funkcjonariusz uczestniczył w
łamaniu praw człowieka i obywatela. W sytuacji, gdy potwierdzona zostaje służba w
instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy, wówczas ciężar dowodu przechodzi na
ubezpieczonego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2023 r., II USKP 40/23,
LEX nr 3568174).
Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" należy odkodować jako punkt
wyjścia do analizy sytuacji prawnej indywidualnych świadczeniobiorców, jednakże
analiza ta odbywać się będzie z uwzględnieniem swobodnej oceny dowodów oraz z
konsekwencjami wynikającymi z rozkładu ciężaru dowodu.
Uchwała III UZP 1/20 nie sprzeciwia się możliwości uznania konkretnej służby
za pracę na rzecz totalitarnego państwa, bo nie taki zresztą był cel wypowiedzi
III USKP 47/24
19
poszerzonego składu Sądu Najwyższego. Uchwała zmierzała do zapewnienia
standardu postępowania, to znaczy, by sąd powszechny nie orzekał tylko formalnie,
pozostając związany stosownym zaświadczeniem wydanym w odniesieniu do
konkretnego funkcjonariusza, lecz o ewentualnym zaliczeniu do „służby na rzecz
totalitarnego państwa” decydować mogły także wyżej już omówione przesłanki
(moment i miejsce pełnienia służby, jej długość, czy też chociażby zajmowane
stanowisko). Przede wszystkim chodziło o dopuszczenie obalenia domniemania,
jakie wynikało z urzędowego dokumentu Instytutu Pamięci Narodowej. Z tym z kolei
wiąże się założenie określonej aktywności świadczeniobiorcy w procesie sądowym,
a ono nie może ograniczyć się do przedstawienia alternatywnej wersji przebiegu
służby.
Sąd Apelacyjny wyszedł z założenia, że służba odwołującego się stanowiła
służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej
i jest to trafne spostrzeżenie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.
Tego rodzaju służba wypełnia kryterium „służby na rzecz totalitarnego
państwa”, także mimo braku po stronie funkcjonariusza indywidualnych działań
bezpośrednio zmierzających do naruszania podstawowych praw i wolności
człowieka, co znalazło potwierdzenie w późniejszym orzecznictwie Sądu
Najwyższego (wspomniany wyrok z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22).
W wyroku tym zauważono, że „naruszanie podstawowych praw i wolności człowieka”
jest wypadkową działań „instytucjonalnych” oraz „indywidualnych”, zaś „totalitaryzm”
jako cecha określonego państwa jest wypadkową indywidualnych działań łamiących
podstawowe prawa i wolności, ale również realizuje się w „kooperatywnych
działaniach” ludzi skupionych w instytucjach, których zadaniem jest ograniczanie
praw i wolności obywateli. W rezultacie Sąd Najwyższy podkreślił, że w procesie
kwalifikacji służby na mocy art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest
wystarczające podkreślenie, iż funkcjonariusz osobiście nikomu nie szkodził i że nie
prowadził sam działalności operacyjnej. Należy bowiem to ustalenie skonfrontować
ze spojrzeniem „instytucjonalnym”, a więc z tym, czym zajmowała się dana jednostka.
Trzeba także przywołać stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w
wyrokach: z dnia 18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/22 (OSNP 2023 nr 11, poz. 26) i z
dnia 17 maja 2023 r., I USKP 63/22 (LEX nr 3563400), w których stwierdzono, że
III USKP 47/24
20
istotne znaczenie ma zakres i przedmiot działalności formacji/instytucji
(z uwzględnieniem jednostek wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej), który może potwierdzać, że były one bezpośrednio ukierunkowane
na realizowanie charakterystycznych dla ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie
zadania wykonywali wszyscy - bez wyjątku - funkcjonariusze służący w danej
jednostce organizacyjnej, którzy stanowili jej strukturę, bez której niemożliwe byłoby
wykonywanie przypisanych tej jednostce zadań.
Sąd drugiej instancji dokonał zgodniej z powyższymi standardami oceny
służby E. G. w okresie od dnia 1 listopada 1973 r. do dnia 25 maja 1989 r., słusznie
konstatując, że była to służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b
ustawy zaopatrzeniowej, uzasadniająca – zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy -
wyzerowanie tego okresu przy ustalaniu wysokości emerytury policyjnej
odwołującego się.
Nie oznacza to jednak, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy.
Trzeba bowiem pamiętać, że skarżący kontynuował służbę w Policji. W dniu
31 lipca 1990 r. objął stanowisko zastępcy naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej
Komendy Wojewódzkiej Policji w P.. Prawo do emerytury policyjnej uzyskał w 2000
r.
Warto w tym miejscu przytoczyć wykładnię przepisów ustawy zaopatrzeniowej
dokonaną w powołanym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., II USKP
120/22, w którym wyjaśniono, że prawodawca wprowadził do tejże ustawy dwa
mechanizmy korygujące wysokość emerytur funkcjonariuszy pełniących służbę na
rzecz totalitarnego państwa. Pierwszy z nich "zeruje" tak zwane kwalifikowane lata
służby. Drugi zaś obniża wysokość świadczenia do przeciętnej emerytury
przysługującej w powszechnym systemie ubezpieczenia.
Jak wspominano wyżej, w odniesieniu do pierwszego z wymienionych
mechanizmów Sąd Najwyższy przyjął, że "wyzerowanie lat służby" (art. 15c ust. 1
pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej) jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do
funkcjonariuszy, których lata służby przypadały przed zmianami ustrojowymi
zapoczątkowanymi w 1989 r.
Natomiast co do drugiego z przyjętych rozwiązań Sąd Najwyższy uznał, że
art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej zawiera mechanizm swoistej "gilotyny"
III USKP 47/24
21
obniżającej wysokość świadczeń tych funkcjonariuszy, którzy pomyślnie przeszli
weryfikację w 1990 r. i w kolejnych latach służyli wolnej Polsce. Przepis ten ma
właściwości represyjne. Karze finansowo za pełnienie służby na rzecz totalitarnego
państwa tych, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu państwu a swój staż
emerytalny wypracowali także w służbie niekwalifikowanej w ten sposób.
W konsekwencji tego, funkcjonariusze mający taki sam staż służby po dniu 31 lipca
1990 r. mogą mieć prawo do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia w
zależności od tego, czy choćby przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego
państwa. Sprawia to, że mechanizm z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany całkowicie od reguły proporcjonalności
(art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od powszechnie rozumianego i
akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega na występowaniu racjonalnej
adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza zasadę równego traktowania
ubezpieczonych. Artykuł 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy narusza też model wyznaczony przez art. 2 Konstytucji RP.
W demokratycznym państwie prawa nie mogą korzystać z ochrony rozwiązania
normatywne w jawny sposób nierówno traktujące obywateli, które w nieprawidłowy
(odwetowy) sposób sankcjonują na gruncie prawa zabezpieczenia społecznego
"rozliczenia historyczne".
Konkludując, Sąd Najwyższy stwierdził, że obniżenie świadczenia do pułapu
przeciętnej emerytury (art. 15c ust. 3), gdy wysokość "ponad" ten wskaźnik została
wypracowana po 1990 r.: a) w sposób oczywisty narusza art. 32 ust. 1 ust. 2
Konstytucji RP; b) godzi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP; c) narusza prawo do
zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1
Konstytucji RP; d) narusza art. 2 Konstytucji RP. Przemawia to za odmową
zastosowania tego przepisu przy kształtowaniu sytuacji prawnej emerytowanych
funkcjonariuszy (zob. też wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 17 maja 2023 r., I USKP
63/22, LEX nr 3563400 oraz z dnia 24 maja 2023 r., II USKP 40/23, LEX nr 3568174).
W świetle powyższego należy zanegować trafność stanowiska Sądu
Apelacyjnego w Poznaniu, który stwierdził, że pozbawienie odwołującego się
wyższej emerytury, przy zachowaniu świadczenia z zabezpieczenia społecznego w
wysokości nie niższej niż świadczenia z powszechnego systemu ubezpieczeniowego
III USKP 47/24
22
(Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) nie stanowi naruszenia zarówno Konstytucji
RP, jak też standardów prawa międzynarodowego. Zdaniem Sądu drugiej instancji,
ustawodawca sięgnął do środka adekwatnego dla uzyskania usprawiedliwionego
celu. Uczynił to zarazem w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla adresatów
zakwestionowanych norm. Zmniejszenie świadczenia odwołującemu się stanowi
urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej.
Sąd meriti nie dostrzegł, że mechanizm przyjęty w art. 15c ustawy
zaopatrzeniowej składa się z dwóch elementów szczegółowo ocenionych, także pod
kątem konstytucyjnym, przez Sąd Najwyższy w wyżej cytowanym wyroku. Tak, jak
trafne pozostają rozważania Sądu Apelacyjnego dotyczące dopuszczalności
„wyzerowania” lat służby, które w świetle przeprowadzonego postępowania
dowodowego należało zakwalifikować jako służbę na rzecz totalitarnego państwa,
tak uchybieniem było, przy stosowaniu art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej,
pominięcie faktu służby realizowanej przez skarżącego po 1990 r.
Wypada zauważyć, że możliwość odmowy zastosowania przez sąd przepisu
ustawy, który uznał za niezgodny z Konstytucją RP, jest dopuszczalna (pod pewnymi
warunkami). Sąd Najwyższy zwrócił na to uwagę w postanowieniu z dnia 21 czerwca
2023 r., III USK 268/22 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2023 nr 5,
s. 97-100, z omówieniem M. Szpyrki, LEX nr 3571906), w którym podkreślił, że z
uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez
indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa
zastosowania przepisu ustawy może nastąpić w wypadku, gdy sąd rozpoznający
sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a
sprzeczność ma charakter oczywisty. Inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja
oczywistej niekonstytucyjności przepisu.
Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i
Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma
konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne
zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta
już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność
określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał
rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z
III USKP 47/24
23
utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki Sądu Najwyższego: z
dnia 8 stycznia 2009 r., I CSK 482/08, LEX nr 491552; z dnia 17 marca 2016 r.,
V CSK 377/15, OSNP 2016 nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G.
Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi
Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z
glosą M. Białeckiego; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 nr
1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu: z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr
509708 oraz z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, LEX nr 1528716).
W szczególności w wyroku z dnia 8 października 2015 r., III KRS 34/12 (OSNP
2017 nr 9, poz. 119; OSP 2016 nr 11, poz. 103, z glosą M. Wiącka) Sąd Najwyższy
przyjął, że jeżeli jest to niezbędne do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP), sąd może odmówić zastosowania przepisów ustawy niezgodnych z Konstytucją
RP, gdy przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności
tych przepisów z Konstytucją (art. 193 Konstytucji RP), a Trybunał Konstytucyjny nie
udzielił na nie odpowiedzi. W tym przypadku nie chodzi więc o przeprowadzanie
przez Sąd Najwyższy – „w zastępstwie” Trybunału Konstytucyjnego - oceny
konstytucyjności przepisów ustawowych, lecz o „odmowę zastosowania” przepisów,
które są niezgodne (zwłaszcza w sposób oczywisty) z przepisami (wzorcami)
Konstytucji RP (por. też wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN
90/98, OSNAPiUS 2000 nr 1, poz. 6; Przegląd Sejmowy 2001 nr 2, s. 88, z glosą A.
Józefowicza; Monitor Prawniczy 2001 nr 19, s. 986, z glosą S. Rudnickiego; z dnia
19 kwietnia 2000 r., II CKN 272/00, LEX nr 530757; z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN
189/00, OSNAPiUS 2002 nr 6, poz. 130 oraz uzasadnienie uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, OSNAPiUS 2002 nr 2, poz. 34;
Przegląd Sejmowy 2002 nr 1, s. 121, z glosą J. Trzcińskiego; Przegląd Sądowy 2002
nr 5, s. 153, z glosą B. Nity; Gazeta Sądowa 2002 nr 2, s. 46, z glosą M. Przysuchy
i postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 26 maja 1998 r., III SW 1/98, OSNAPiUS
1998 nr 17, poz. 528; Przegląd Sejmowy 1998 nr 5, s. 214, z glosą M. Zubika).
Ocena konstytucyjności prawa sprawowana przez sądy w ramach
bezpośredniego stosowania Konstytucji służy nie tylko zapewnieniu zgodności
orzeczeń z ustawą zasadniczą, a w konsekwencji zapewnieniu wydania orzeczenia
III USKP 47/24
24
słusznego, sprawiedliwego i realizującego konstytucyjną aksjologię i wartości, ale
także przyspieszeniu postępowania. Pozwala ponadto na badanie konstytucyjności
prawa w różnorodnych sprawach, odmiennych okolicznościach faktycznych, co
znacznie poszerza zakres owej oceny. Trybunał Konstytucyjny bada bowiem
zgodność przepisu z Konstytucją w sposób abstrakcyjny i w zakresie wniosku, co
istotnie zawęża pole działania tego organu. Kontrola rozproszona stwarza także
możliwość interpretacji Konstytucji oraz ustaw z uwzględnieniem szerokiego
spektrum wiedzy specjalistycznej sądów w poszczególnych działach prawa, a tym
samym poszerza perspektywę rozumienia Konstytucji (M. Gutowski, P. Kardas:
Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017;
M. Haczkowska: Zasada bezpośredniego stosowania konstytucji w działalności
orzeczniczej sądów, Przegląd Sejmowy 2005 nr 1; R. Balicki: Bezpośrednie
stosowanie konstytucji, Krajowa Rada Sądownictwa 2016 nr 4, s. 13; M. Gutowski,
P. Kardas: Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach
sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji, Palestra 2016 nr
4, s. 5; E. Maniewska: Pojęcie argumentacji konstytucyjnej i jej ewolucja w
orzecznictwie Sądu Najwyższego [w:] Argumentacja konstytucyjna w orzecznictwie
sądowym, Studia i Analizy Sądu Najwyższego - Materiały Naukowe, Tom IV,
Warszawa 2017, s. 59; W. Sanetra: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez
Sąd Najwyższy, Przegląd Sądowy 2017 nr 2, s. 5; P. Tuleja: Wpływ przesłanki
funkcjonalnej na sposób rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał
Konstytucyjny, Przegląd Sądowy 2017 nr 6, s. 7; A. Bodnar: Wykonywanie orzeczeń
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Polsce. Wymiar instytucjonalny,
Warszawa 2018, Rozdział VII, pkt 9. Zagrożenia dla niezależności sądownictwa a
stosowanie Konwencji przez sądy; P. Mikuli: Doktryna konieczności jako
uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw w Polsce, Gdańskie
Studia Prawnicze 2018 nr 2, s. 635; J. Podkowik: Sądy wobec niekonstytucyjnych
aktów normatywnych u progu trzeciej dekady obowiązywania Konstytucji RP,
Przegląd Sądowy 2018 nr 5, s. 5; J. Roszkiewicz: Incydentalna kontrola legalności
aktów organów władzy publicznej w procesach dotyczących ochrony dóbr osobistych,
Monitor Prawniczy 2019 nr 11, s. 591; P. Polak: Związanie sądu wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego wydanym w nieprawidłowo umocowanym składzie (refleksje na tle
III USKP 47/24
25
wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca
2018 r., V SA/Wa 459/18), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
2020 nr 3, s. 63; P. Radziewicz: Kryzys konstytucyjny i paradygmatyczna zmiana
konstytucji, Państwo i Prawo 2020 nr 10, s. 3; P. Jabłońska: Konstytucyjne podstawy
rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Sądowy 2020 nr 11-12, s. 21).
W wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21 (OSNP 2022 nr 11,
poz. 113), w sprawie o rentę rodzinną z zastosowaniem przepisów ustawy
zaopatrzeniowej, Sąd Najwyższy stwierdził (między innymi), że jeśli nie jest możliwe
uzyskanie kontroli konstytucyjnej przez przewidziany do tego organ (Trybunał
Konstytucyjny) z jednoczesnym zapewnieniem stronie rozpoznania sprawy w
rozsądnym terminie, to do sądu powszechnego rozpoznającego sprawę należy
zapewnienie obywatelowi właściwej kontroli konstytucyjnej i jego powinnością jest
samodzielne dokonanie oceny zgodności z Konstytucją RP wskazanych przepisów
ustawy (praktyka rozproszonej, konkretnej kontroli konstytucyjności przepisów
ustawy zaopatrzeniowej jest coraz powszechniejsza, por. wyrok Sądu Okręgowego
w Częstochowie z dnia 31 maja 2019 r., IV U 241/19, Studia Iuridica Toruniensia
2019 Tom 25, s. 234, z glosą P. Lewandowskiego; wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi
z dnia 16 października 2020 r., VIII U 2082/20, LEX nr 3076534; wyrok Sądu
Okręgowego w Słupsku z dnia 20 października 2020 r., V U 198/19, Studia Iuridica
Toruniensia 2021 Tom 28, s. 544, z glosą P. Lewandowskiego; wyrok Sądu
Okręgowego w Suwałkach z dnia 29 października 2019 r., III U 819/19, LEX nr
2752612; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2021 r., III AUa
1599/20, LEX nr 3230517).
W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 16 marca 2023 r., II USKP 120/22,
Sąd Najwyższy dopuścił możliwość stosowania przez sądy rozproszonej kontroli
konstytucyjności ustaw w przypadku bezczynności Trybunału Konstytucyjnego, co
ma miejsce w odniesieniu do przepisów ustawy zaopatrzeniowej, a dotyczy w
szczególności art. 15c ust. 1 pkt 1 i art. 15c ust. 3 tej ustawy (por. też uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 17 listopada 2022 r., III PZP 2/21, OSNP 2023 nr 3, poz. 25 oraz
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2022 r., III USKP 145/21, LEX nr
3353118).
III USKP 47/24
26
Mając na uwadze powyższe rozważania, wypada stwierdzić, że - przy
ponownym obliczaniu wysokości emerytury policyjnej E. G. - art. 15 ust. 1 w związku
z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej mógł zostać zastosowany w oparciu o
przynależność odwołującego się do określonej struktury Służby Bezpieczeństwa a
także na podstawie analizy jego akt osobowych i przebiegu kariery zawodowej w tej
formacji oraz bez potrzeby ustalenia, czy w trakcie służby skarżący dopuścił się
konkretnych czynów godzących w prawa i wolności obywatelskie. Zastosowania nie
mógł natomiast znaleźć art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, jako przepis
oczywiście niekonstytucyjny.
Mając na względzie powyższe, Sąd Najwyższy orzekł z mocy art. 39815 § 1
oraz art. 108 § 2 w związku z art. 39821 k.p.c.
[SOP]
[a.ł]
