III USKP 36/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 13 marca 2025 r.
SSN Romualda Spyt (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania J. B.
od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 13 marca 2025 r.,
skarg kasacyjnych organu rentowego i odwołującego się od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Lublinie
z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III AUa 503/22,
I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tym zakresie sprawę
przekazuje Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego
rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego,
II. oddala dalej idącą skargę kasacyjną J. B.,
III. oddala skargę kasacyjną pozwanego Dyrektora Zakładu
Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i
Administracji w Warszawie,
III USKP 36/24
2
IV. koszty postępowania kasacyjnego wzajemnie znosi między
stronami w części dotyczącej wysokości emerytury policyjnej.
Halina Kiryło Romualda Spyt Zbigniew Korzeniowski
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. uwzględnił odwołania
J. B. od decyzji pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w
Warszawie z 6 lipca 2017 r. i ustalił J. B. prawo do emerytury w wysokości
obowiązującej przed dniem 1 października 2017 r. (pkt I wyroku) oraz prawo do renty
inwalidzkiej w wysokości obowiązującej przed dniem 1 października 2017 r. (pkt II
wyroku).
Sąd Apelacyjny w Lublinie uwzględnił w części apelację pozwanego i
wyrokiem z 9 lutego 2023 r.:
I. zmienił częściowo zaskarżony wyrok w pkt I w ten sposób, że ustalił J. B.
wysokość emerytury na dzień 1 października 2017 r. przy przyjęciu, że w okresie od
1 grudnia 1981 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa
oraz z pominięciem art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;
II. zmienił zaskarżony wyrok w pkt II w ten sposób, że oddalił odwołanie;
III. oddalił apelację w pozostałej części;
IV. zniósł wzajemnie koszty postępowania apelacyjnego.
Pozwany decyzjami z 6 lipca 2017 r., na podstawie ustawy z 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
III USKP 36/24
3
rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708, ze zmianami) oraz na podstawie otrzymanej z
Instytutu Pamięci Narodowej informacji Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2017 r., ponownie
ustalił od 1 października 2017 r. wysokość emerytury J. B.. Podstawę wymiaru
świadczenia stanowiła kwota 8.178,62 zł, a wysokość emerytury miesięcznie kwota
2.069,02 zł brutto oraz ponownie ustalił od1 października 2017 r. wysokość renty
inwalidzkiej J. B.. Podstawę wymiaru świadczenia stanowiła kwota 8.232,29 zł, a
wysokość renty miesięcznie kwota 750 zł brutto.
Sąd Okręgowy ustalił okres służby J. B., w tym objęty informacją Instytutu
Pamięci Narodowej. Służbę pełnił w wydziale paszportów. Po pozytywnej weryfikacji,
od dnia 1 sierpnia 1990 r. pracował w Wydziale Prewencji Komendy Wojewódzkiej
Policji w L. a potem w Wydziale Postępowań Administracyjnych tej samej komendy.
Od dnia 1 lutego 2008 r. przeszedł na emeryturę. W ocenie prawnej Sąd wskazał, iż
analiza wyników postępowania dowodowego, w szczególności danych zawartych w
aktach osobowych wnioskodawcy nie pozwala na przypisanie J. B. wykonywania
służby na rzecz totalitarnego państwa, rozumianego jako świadome i dobrowolne
uczestnictwo w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, godzących w
fundamentalne prawa i wolności człowieka. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek
uzasadnionych podstaw w materiale dowodowym (aktach osobowych, zeznaniach
wnioskodawcy), które mogłyby stanowić podstawę do przyjęcia, iż J. B. w okresie
służby w spornym okresie wykonywał służbę na rzecz totalitarnego państwa. Z
ustaleń faktycznych wynika, że wnioskodawca w spornym okresie zajmował się
obsługą wniosków paszportowych wpływających do Wydziałów Paszportowych w
Komendach Wojewódzkich Milicji Obywatelskiej w C. i L.. Do jego zadań należało
także prowadzenie rejestru osób zastrzeżonych, to jest takich którym nie można było
wydać paszportu ze względu na skazanie lub na toczące się postępowanie karne lub
karno-skarbowe. Co istotne, wnioskodawca wykonywał czynności o charakterze
administracyjno-biurowym, nie podejmując merytorycznych decyzji w przedmiocie
uwzględnienia lub nieuwzględnienia wniosku o wydanie paszportu. Brak jest
jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż J. B. podejmował aktywne działania
wywiadowcze i kontrwywiadowcze przeciwko ruchom demokratycznym i
wolnościowym, godzące w fundamentalne prawa i wolności człowieka, w okresie
spornym. Wskazane przez przełożonych czynności nie wskazują, że w tym czasie
III USKP 36/24
4
realizował obowiązki, które można by zestawić z metodami totalitarnymi,
uderzającymi w podstawowe prawa i wolności. Z ustalonego stanu faktycznego
wynika również, że skarżący nie był przeszkolony do działalności propagandowej i
takich działań nie podejmował. W aktach osobowych brak jest opisu, stwierdzeń
realizacji obowiązków charakterystycznych dla działań w zakresie oddziaływania
ideologiczno- wychowawczego, czy też pozyskiwania współpracowników. Sąd
zgodził się z twierdzeniem, że służba w organach totalitarnej państwowej przemocy
politycznej, w warunkach demokratycznego państwa prawnego nie może być tytułem
do dalszego utrzymywania lub korzystania z przywilejów uzyskanych z nielegalnej,
niegodnej lub niegodziwej służby z natury rzeczy i z punktu widzenia podstawowych,
bo przyrodzonych naturze ludzkiej standardów prawnych i obywatelskich
demokratycznego państwa prawnego, tj. przywilejów z tytułu służby w organach,
które w istocie rzeczy były strukturami niebezpieczeństwa państwa totalitarnego,
przeznaczonymi do zwalczania ruchów niepodległościowo-wolnościowych i
demokratycznych dążeń oraz aspiracji do odzyskania lub przywrócenia
podstawowych praw i wolności obywatelskich. Zauważyć jednak należy, że
wnioskodawca takiej służby w organach totalitarnej przemocy politycznej nie
wykonywał. W konkluzji Sąd Okręgowy uznał, że organ rentowy nie był uprawniony
do obniżenia wysokości emerytury i renty policyjnej J. B., ponieważ ostatecznie nie
wykazał, aby wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wobec
tego Sąd Okręgowy zmienił zaskarżone decyzje i ustalił wysokość emerytury
policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej dla J. B. od dnia 1 października 2017 r. w
wysokościach obowiązujących do dnia 30 września 2017 r.
Sąd Apelacyjny nie podzielił podstawowego ustalenia Sądu I instancji, że
wnioskodawca nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b
ustawy zaopatrzeniowej. J. B. od dnia 1 grudnia 1981 r. pełnił służbę na stanowisku
referenta techniki operacyjnej. Już sam ten fakt wskazuje na wykonywanie przez
niego czynności wywiadowczych. Stosownie do zarządzenia nr 001/80 Ministra
Spraw Wewnętrznych z dnia 10 stycznia 1980 r. w sprawie zasad i organizacji pracy
operacyjnej Biura Paszportów MSW i wydziałów paszportów komend wojewódzkich
MO Biuro Paszportów MSW i wydziały paszportów KWMO uczestniczą w operacyjnej
ochronie międzynarodowej wymiany osobowej i w tym celu stosują w niezbędnym
III USKP 36/24
5
zakresie metody, formy i środki określone zarządzeniem nr 006/70 Ministra Spraw
Wewnętrznych z dnia 1 lutego 1970 r. w sprawie pracy operacyjnej Służby
Bezpieczeństwa resortu spraw wewnętrznych (§ 2). Sąd wskazał na zadania
wykonywane przez organy paszportowe i stwierdził, że nie ma żadnych dowodów
wskazujących na to, że zadań tych wnioskodawca nie wykonywał i że jego praca
sprowadzała się do czynności o charakterze techniczno-administracyjnym. Z akt
służby wynika, że wnioskodawca od dnia 23 marca 1982 r. do dnia 7 kwietnia 1982
r. odbył specjalistyczne przeszkolenie na kursie z wybranych zagadnień operacyjno-
paszportowych i wykonywał wszystkie właściwe piastowanemu stanowisku zadania
awansując kolejno na stanowisko starszego referenta techniki operacyjnej,
młodszego inspektora Wydziału Paszportów i inspektora Wydziału Paszportów.
Okres służby wnioskodawcy przypada na całe lata 80, to jest okres stanu wojennego
i lata późniejsze aż do odzyskania przez Państwo Polskie suwerenności. Fakt, że
wnioskodawca pełnił służbę na odcinku dotyczącym wyjazdów służbowych za
granicę osób kierowanych do pracy na kontraktach poza granicami kraju oraz
obsługiwał biura turystyczne, nie oznacza, że z zakresu jego obowiązków wyłączona
była praca operacyjna. Przeciwnie praca ta była jednym z podstawowych zadań
funkcjonariusza piastującego stanowisko referenta techniki operacyjnej i wyższe.
Sąd Apelacyjny odmiennie niż Sąd Okręgowy nie dał wiary zeznaniom
wnioskodawcy, że jego służba ograniczała się do przyjmowania wniosków,
zakładania akt paszportowych oraz badania czy osoby składające wnioski nie są
osobami zastrzeżonymi, czyli skazanymi bądź toczy się przeciwko nim postępowanie
karne. Zeznania te są sprzeczne z dokumentami znajdującymi się w aktach służby,
z których wynika wykonywanie wszelkich zadań właściwych funkcjonariuszowi
pełniącemu służbę na stanowisku referenta techniki operacyjnej, określonych w
przywołanym wyżej zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych. Wnioskodawca w
okresie od 1 grudnia 1981 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego
państwa. Zarzut apelacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 b ustawy
zaopatrzeniowej w odniesieniu do okresu od grudnia 1981 r. do 31 lipca 1990 r. jest
zasadny. Nie jest natomiast zasadny w odniesieniu do okresu od 25 sierpnia 1980 r.
do 30 listopada 1981 r., to jest od okresu, w którym wnioskodawca był zatrudniony
na stanowisku referenta, a zatem na stanowisku nie związanym z wykonywaniem
III USKP 36/24
6
zadań operacyjnych. Nie miał w tej materii żadnego przeszkolenia. W tym zakresie
Sąd Apelacyjny podziela ustalania faktyczne Sądu Okręgowego.
Art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie stanowi naruszenia
powszechnej zasady równości lub proporcjonalności świadczeń uzyskiwanych z
zaopatrzenia emerytalno-rentowego służb mundurowych przez osoby pełniące
służbę na rzecz totalitarnego państwa, które stosowały bezprawne, niegodne lub
niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych obywateli, w
porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych z powszechnego systemu
ubezpieczenia społecznego. Przyjęcie „zerowego” wskaźnika podstawy wymiaru
przy dalszym pozostawaniu wnioskodawcy w emerytalnym systemie służb
mundurowych i stosowaniu wobec niego korzystnego mechanizmu przyjęcia za
podstawę wymiaru emerytury najwyższego uposażenia przysługującego na
zajmowanym stanowisku służbowym nie stanowi ani naruszenia zasady ochrony
praw nabytych (z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału
Konstytucyjnego) ani też nie godzi w istotę zaopatrzenia emerytalnego. Świadczenie
emerytalne wnioskodawcy na poziomie ustalonym w wyroku Sądu Apelacyjnego jest
bowiem wyższe od przeciętnej emerytury. Ustawodawca przy uwzględnieniu reguł
proporcjonalności i zasady nienaruszania istoty prawa zabezpieczenia społecznego
jest uprawniony do takiej modyfikacji przepisów emerytalnych, które będą niwelowały
przywileje emertytalne nabyte z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Zarzut
apelacji wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 15c ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej nie jest zasadny.
Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu Apelacyjnego jakkolwiek w stosunkach
ubezpieczeniowych priorytet ma wykładnia językowa, to jednak nie jest wykluczone
sięganie do pozostałych metod wykładni. Tak jest w szczególności w przypadku
takich regulacji prawnych, które modyfikują ustalone stosunki ubezpieczeniowe z
uwagi na ważkie racje aksjologiczne. Nowelizacja ustawy zaopatrzeniowej z 2016 r.
motywowana była stanowiskiem ustawodawcy, że nie da się pogodzić utrzymywania
przywilejów emerytalnych nabytych z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa z
zasadami sprawiedliwości. W konsekwencji sądy rozpatrujące spory związane z
decyzjami obniżającymi świadczenia emerytalne funkcjonariuszy policji nie mogą
III USKP 36/24
7
ograniczać się jedynie do wykładni językowej, lecz winny uwzględniać w procesie
stosowania prawa także metody wykładni systemowej i funkcjonalnej odnosząc się
do celów i wartości leżących u podstaw regulacji prawnych (...). Należało dokonać
analizy celu uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o
zaopatrzeniu emertytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W procesie dekodowania celu
wprowadzenia określonej normy poza treścią samych przepisów prawa istotne
znaczenie mają motywy, które uzewnętrznił projektodawca ustawy. Są one zawarte
w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 1061). Zdaniem autora
uzasadnienia projektu konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i
rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej
Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze
względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady
sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu projektu wskazano, że jako przywilej
należy rozumieć ustalenie świadczeń emerytalnych i rentowych na zasadach
znacznie korzystniejszych, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do
sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie
ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Chodzi o
możliwość przejścia na emeryturę już po 15 latach służby. Jako podstawa wymiaru
emerytury lub renty przyjmowane jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym
stanowisku, zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80%
(emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia. Zdaniem autora projektu, o
ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalno-rentowych dla funkcjonariuszy
strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego jest jak
najbardziej zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia dla byłych funkcjonariuszy pełniących
służbę na rzecz totalitarnego państwa. Istotnym przywilejem funkcjonariusza policji
jest również bardzo korzystna regulacja polegająca na tym, że świadczenie
emerytalne wzrasta o 2,6 % wymiaru za każdy dalszy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1
ustawy). Celem ustawy nowelizującej było zniesienie tego przywileju i przyjęcie za
okresy służby na rzecz totalitarnego państwa 0% podstawy wymiaru. Cel ustawy
III USKP 36/24
8
wyraża się w pozbawieniu przywilejów nabytych z tytułu służby na rzecz totalitarnego
państwa.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy emerytura policyjna przysługuje
funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat
służby w policji wliczając w to okresy równorzędne wymienione w art. 13 ustawy.
W świetle tej podstawowej regulacji dotyczącej zasad nabywania emerytury
policyjnej wnioskodawca legitymuje się ponad 15 letnim okresem służby.
Zarazem norma art. 15c ustawy stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła
służbę na rzecz totalitarnego państwa wysokość emerytury obliczana jest na
zasadach wskazanych w tym przepisie. Przyjmuje się 0% podstawy wymiaru za
każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, 2,6% za każdy rok służby lub
okresów równorzędnych, a wysokość emerytury nie może być wyższa od przeciętnej
emerytury wypacanej przez ZUS. Zastosowanie art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej skutkowało tym, że pozostałe okresy pracy wnioskodawcy w ogóle
nie miały znaczenia, przy ustalaniu wysokości jego emerytury. Sąd Apelacyjny
zwrócił uwagę na niespójność systemową przepisów ustawy z 8 lutego 1994 r. jak
również sprzeczność niektórych jej unormowań z deklarowanym celem, którym jest
pozbawienie przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy policji, którzy nabyli je z
tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Z jednej strony przepis art. 12 ustawy
gwarantuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w policji emeryturę po 15 latach
służby w wysokości określonej w art. 15 ust. 1 z drugiej zaś przepis art. 15c ust. 3
stanowi, że emerytura osoby pełniącej służbę na rzecz totalitarnego państwa nie
może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Mechanizm określony w art. 15c ust. 3 w istocie
niweczy uprawnienie funkcjonariusza do przyjęcia przy ustalaniu podstawy wymiaru
świadczenia okresów, co do których ustawa nakazuje przyjąć wskaźnik 1,3 lub 2,6.
Prowadzi to - jak trafnie zauważył Sąd I instancji do niczym nieuzasadnionego
zrównania świadczeń określonej grupy świadczeniobiorców bez względu na długość
i charakter służby. W ocenie Sądu Apelacyjnego sąd ubezpieczeń społecznych
kontrolując decyzję organu rentowego władny jest na zasadzie wyjątku pominąć
normę prawną na podstawie art. 8 Konstytucji, jeżeli przedmiot sprawy dotyczy rent
i emerytur, norma prawna stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji godzi w istotę
III USKP 36/24
9
prawa do zaopatrzenia emerytalno-rentowego i ma miejsce oczywista kolizja
zastosowanego przepisu ustawy z normami i wynikającymi z nich zasadami
konstytucyjnymi.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego brak jest dostatecznych postaw do pominięcia
normy zawartej w art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca ma prawo do
dwóch świadczeń ze szczególnego systemu, jakim jest system zaopatrzenia
emerytalno-rentowego funkcjonariuszy policji i innych służb wymienionych w
ustawie. Przy ustaleniu wysokości emerytury z zastosowaniem art. 15c ust. 1 i bez
zastosowania art. 15c ust. 3 świadczenie emerytalne na dzień 1 października 2017 r
jest ponad dwukrotnie wyższe niż przeciętna emerytura wynosząca 2.069,02 zł.
Świadczenie rentowe ukształtowane zaskarżoną decyzją wynosi 750 zł. Wypłata
tego świadczenia jest zawieszona z uwagi na uzyskiwanie korzystniejszego
świadczenia emerytalnego. Nie sposób więc uznać, aby ustawodawca zwykły w taki
sposób zaingerował w wysokość świadczeń emerytalno-rentowych, że doszło do
naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, czyli takiej ingerencji w
prawa nabyte, które prowadzi w istocie do zniesienia prawa podmiotowego.
Sąd Apelacyjny uznał, że w niniejszym stanie faktycznym obniżenie emerytury
i renty inwalidzkiej wnioskodawcy na zasadach wskazanych w art. 15c ust. 1 i 22a
ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin nie narusza prawa.
J. B. zaskarżył wyrok w części, tj. co do pkt I w zakresie przyjęcia, iż od 1
grudnia 1981 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz
do pkt II i IV i zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 15c ust. 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
III USKP 36/24
10
polegające na niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją dokonania
błędnej wykładni przejawiającej się w przyjęciu, że służba J. B. była służbą na rzecz
totalitarnego państwa. Zastosowanie w/w przepisów nastąpiło na skutek ich
niewłaściwej, przeciwkonstytucyjnej i sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą
interpretacji. Sąd Apelacyjny niewłaściwie zastosował w/w przepisy w sytuacji, gdy:
a) analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w
szczególności indywidualna ocena służby Skarżącego nie daje podstaw do uznania
służby J. B. za służbę na rzecz państwa totalitarnego - Skarżący nie dopuścił się
zachowań, czy czynów, które naruszałyby podstawowe prawa i wolności człowieka,
nie zajmował się inwigilacją Kościoła;
b) nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej
wiąże się automatycznie z zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na
realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa zadań i funkcji - sam fakt
pełnienia przez J. B. w spornym okresie służby nie jest wystarczający do uznania, iż
służba przez niego pełniona była służbą na rzecz państwa totalitarnego;
2. art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret 7 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną
wykładnię tych przepisów - nie uwzględniającą stanowiska zajętego przez Sąd
Najwyższy w uchwale z 16 września 2020 r. wydanej w sprawie o sygn. akt III UZP
1/20, zgodnie z którym kryterium służby na rzecz totalitarnego państwa określone w
art. 13b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. powinno być oceniane na podstawie
wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i
ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka;
3. art. 22a ust. 1, 3-4 w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej poprzez ich
zastosowanie i uznanie, że sam fakt służby na rzecz formacji wyszczególnionej w
tym przepisie jest wystarczający dla zastosowania regulacji ponownie ustalających
wysokość świadczenia, a także brak kompletnego zbadania przez Sąd Apelacyjny
kryterium "służby na rzecz państwa totalitarnego", co zostało wywołane naruszeniami
ww. przepisów postępowania, jak też dokonanie modyfikacji definicji służby na rzecz
państwa totalitarnego i utworzeniu przez Sąd II instancji własnej definicji, co stanowi
o kreowaniu przez Sąd Apelacyjny prawa w tym zakresie;
III USKP 36/24
11
II. rażące naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny
wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 232 k.p.c. z zw. z art. 227 k.p.c. w
związku z art. 231 k.p.c. oraz art. 232 k.p.c., polegające na:
a) dokonaniu w sprawie ustaleń co do charakteru służby J. B. sprzecznych z
zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a sprowadzających się do przyjęcia,
iż służba Skarżącego pełniona od 1 grudnia 1981 roku do 31 lipca 1990 r. w Wydziale
Paszportów miała charakter służby na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy
przebieg jego służby wynikający z dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym
niewątpliwy fakt nienaruszania przez J. B. wolności i praw człowieka, wskazuje, iż
nie pełnił on służby na rzecz totalitarnego państwa w znaczeniu przyjętym w uchwale
Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., III UZP 1/20 oraz z utrwalonym w
orzecznictwie sądów, a przeciwne ustalenia Sądu, oparte są na niewłaściwej,
antykonstytucyjnej i sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą interpretacji przepisów,
wreszcie na niedopuszczalnych domniemaniach - a przez to dowolne;
b) przyjęciu nieuprawnionego domniemania, iż skoro J. B. od dnia 1 grudnia
1981 r. pełnił służbę na stanowisku referenta techniki operacyjnej, to już ten fakt
wskazuje na wykonywanie przez niego czynności wywiadowczych, a tym samym
pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa w spornym okresie;
c) nieuwzględnieniu dowodów przemawiających za przyjęciem, że służba
Skarżącego w w/w okresie nie miała charakteru służby na rzecz totalitarnego
państwa, w tym jego zeznań w charakterze strony, z których jednoznacznie wynika,
iż J. B. nie naruszał podstawowych praw i wolności człowieka, a czynności jakie
prowadził w trakcie służby w spornym okresie polegały na obsłudze wniosków
paszportowych, prowadzeniu rejestru osób zastrzeżonych, czyli były typowymi
czynnościami o charakterze administracyjno-biurowym, bez podejmowania
merytorycznych decyzji w przedmiocie uwzględnienia lub nieuwzględnienia wniosku
o wydanie paszportu;
d) pominięcie rozróżnienia osób, które kierowały organami państwa
totalitarnego, angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego,
nękały swych obywateli także na innym polu niż styk szeroko rozumianego prawa
karnego, a więc tych podmiotów, których ocena jest zdecydowanie negatywna, od
osób, których postawa nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji
III USKP 36/24
12
państwa, lecz sprowadzała się do czynności akceptowalnych i wykonywanych w
każdym państwie, także demokratycznym, bez skojarzeń prowadzących do
ujemnych ocen;
e) nieuwzględnieniu faktu, iż po pozytywnej weryfikacji, od dnia 1 sierpnia
1990 roku J. B. pracował w Wydziale Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w L.,
a potem w Wydziale Postępowań Administracyjnych tej samej komendy przez
kolejnych 18 lat, a z dniem 1 lutego 2008 roku przeszedł na emeryturę.
Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 1
Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 6 TUE, art. 4 KPP, oraz art. 6, art. 7, art. 13 i
art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1
Protokołu nr 1 do tej Konwencji w zw. z art. 2, 9, 32, 67 ust. 1 oraz art. 91 Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którymi prawa podstawowe Unii Europejskiej
mają charakter praw bezpośrednich stosowalnych, a więc każdy sędzia krajowy z
powołaniem się na zasadę efektywnej kontroli sądowej ma nie tylko prawo, ale
obowiązek pominąć w procesie sądowego stosowania prawa, ustawy oraz praktyki
sprzeczne z zasadami podstawowymi Unii Europejskiej, a więc także z tego względu
art. 13b, 15c ust. 1 i 22a ustawy zaopatrzeniowej, jako sprzeczne z zasadami
podstawowymi Unii Europejskiej, powinny zostać pominięte, czego niestety Sąd nie
uczynił.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy
poprzez zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie apelacji organu rentowego w
całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Pozwany zaskarżył wyrok w części, tj. w pkt I, w zakresie zmieniającym
częściowo wyrok Sądu Okręgowego w zakresie pomijającym art. 15c ust. 3 ustawy
z 18 lutego 1994 r. oraz w pkt III i IV.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1) art. 15c ust. 3 oraz art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., poprzez ich
niezastosowanie i uznanie, że przepisów tych nie należy stosować wobec
Świadczeniobiorcy w sytuacji, gdy Sąd uznał, że Odwołujący się pełnił służbę na
rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej;
2) art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 oraz art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich
III USKP 36/24
13
błędną wykładnię i odmowę uznania mocy obowiązującej ustawie zaopatrzeniowej w
zakresie regulacji art. 15c ust. 3 i art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co przejawia się
w dokonaniu przez Sąd Apelacyjny abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności regulacji
ustawy zaopatrzeniowej w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy;
3) art. 2 w zw. z art. art. 15c ust. 3 ustawy emerytalnej poprzez błędną ich
wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, iż w skutek ponownego
przeliczenia świadczenia Odwołującego dokonanego podstawie przepisów tzw.
„ustawy dezubekizacyjnej” z 2016 r. oraz art. 15c ust. 3, w/w ustawy, doszło do
naruszenia jego prawa słusznie nabytego z tytułu służby nie będącej służbą na rzecz
totalitarnego państwa, zasady sprawiedliwości społecznej, w sytuacji gdy przepisy
„ustawy dezubekizacyjnej” nie pozbawiły Odwołującego się świadczenia z
zaopatrzenia emerytalnego, a jego wysokość została jedynie ograniczona do
wysokości przeciętnego świadczenia z systemu powszechnego, otrzymywanego w
takiej albo nawet niższej wysokości przez osoby represjonowane.
Pozwany wniósł o:
- uchylenie wyroku w części, tj. w pkt 1 w zakresie pomijającym art. 15c ust. 3
ustawy oraz w pkt III i IV,
-alternatywnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do
istoty sprawy, tj. zmianę pkt 1 wyroku Sądu Okręgowego i oddalenie odwołania od
decyzji pozwanego z 6 lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury w
zakresie pomijającym art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Nie jest zasadna skarga kasacyjna pozwanego kwestionująca nieobniżenie
emerytury policyjnej na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, albowiem uprawnione
III USKP 36/24
14
jest odstąpienie od oczekiwania na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z
przyczyn niżej podanych.
2. Z drugiej strony nie jest zasadna skarga kasacyjna powoda dotycząca
zastosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r.,
gdyż podstawą tej regulacji jest materia, co do której nie można odstąpić od zasady
zgodności ustawy z Konstytucją, chyba że niekonstytucyjność stwierdzi Trybunał
Konstytucyjny.
3. Natomiast z przyczyn zasadniczo procesowych, wobec nierozpoznania
istoty sprawy, należało uwzględnić wniosek skargi kasacyjnej powoda w części
dotyczącej renty inwalidzkiej o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i
przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Ad 1. Sąd pierwszej i Sąd drugiej instancji zgodnie uznały, że powód ma prawo
do ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez stosowania art. 15c ust. 3.
Orzeczenie to jest sprawiedliwe, gdyż ze względu na znaczny okres służby nie objęty
art. 13b („służba na rzecz totalitarnego państwa”) redukcja wysokości emerytury
powoda na podstawie art. 15c ust. 3 nie może mieć zastosowania.
W ocenie obecnego składu uprawnione są wykładnia i stosowanie art. 15c
ust. 3 ustawy, które Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP
120/22, a co potwierdzają kolejne wyroki z 6 grudnia 2023 r. w sprawach III USKP
24/23 i III USKP 85/23 oraz z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23; z 21 maja 2024 r.,
I USKP 28/24. Ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału
Konstytucyjnego. Zasadnicze zatem kwestie materialne i procesowe wynikają z
potrzeby oceny konstytucyjności spornej regulacji, w której Sąd Najwyższy nie
powinien ostatecznie zastępować Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko ze względów
ustrojowych, ale także dlatego, że wyrok Trybunału stanowi samodzielną podstawę
wznowienia postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej (art. 4011 k.p.c.).
Jednak dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie P 4/18 na pytanie prawne Sądu Okręgowego w
Warszawie nie zwalnia Sądu Najwyższego z zapewnienia ubezpieczonym prawa do
sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co
uzasadnia samodzielną ocenę zgodności ustawy zwykłej z ustawą zasadniczą, dla
ustalenia właściwej normy prawnej w spornych kwestiach.
III USKP 36/24
15
Za zasadne należy zatem uznać tezy wynikające z wyroku Sądu Najwyższego
z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, a w szczególności stwierdzenie, że przepis
art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2,
art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może kształtować sytuacji
prawnej ubezpieczonego funkcjonariusza.
Podobnie tezę wynikającą z wyroku z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23, że
obniżenie świadczenia do poziomu przeciętnej emerytury, gdy wysokość „ponad” ten
wskaźnik została wypracowana po 1990 r., nie można bez stosownego uzasadnienia
w konkretnej sprawie zrównywać z realizowaniem w tym okresie służby „na rzecz
totalitarnego państwa”. Limitowanie wysokości świadczenia pułapem „przeciętnej
emerytury” w większości przypadków doprowadzi do efektu, zgodnie z którym
mechanizm „stażowy” nie będzie miał żadnego znaczenia.
Wskazuje się na „ślepe” „równanie w dół” na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy,
bowiem karze finansowo tych, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu
państwu a swój staż emerytalny wypracowali po "upadku" tego reżimu. Ponadto,
funkcjonariusze mający taki sam staż służby po 31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo
do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia, w zależności od tego, czy choćby
przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego państwa. Sprawia to, że mechanizm
z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany
całkowicie od reguły proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od
powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega
na występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza
zasadę równego traktowania ubezpieczonych (II USKP 40/23).
Wskazuje się także na kwestie fundamentalne, bowiem jeśli potraktować
prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii "prawa do własności", co
wydaje się uzasadnione, to efekt art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej godzi w
art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie wskazane naruszenia prowadzą do
wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej narusza także prawo do
zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1
Konstytucji RP (III USK 45/23).
III USKP 36/24
16
Ad 2. Zasadne jest zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej obniżenia
emerytury na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego
1994 r.
Sąd Apelacyjny mógł stwierdzić, że sporny okres był okresem służby na rzecz
totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy i dlatego zasadnie zmienił w tej
części wyrok Sądu Okręgowego. Zarzut braku dowodów, aby J. B. od 1 grudnia
1981 r. do 31 lipca 1990 r. naruszał prawa i wolności innych osób, zwłaszcza osób
walczących o niepodległość, o suwerenności i o wolną Polskę, nie kończył oceny w
sprawie. Nie bez racji stwierdził Sąd Apelacyjny, że celem ustawy z 16 grudnia
2016 r., zmieniającej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, była
likwidacja przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL
uzyskanych przez nich z tytułu służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie
decydowało kryterium formalne, lecz materialne. W ocenie obecnego składu
stanowisko to jest zasadne i utrwala się w orzecznictwie Sądu Najwyższego.
W ocenie składu należało pozostawić rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego
dotyczące obniżenia emerytury policyjnej powoda za okres służby od 1 grudnia
1981 r. do 31 lipca 1990 r. na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy.
a) Regulacja wprowadzona ustawą zmieniającą z 16 grudnia 2016 r. jest
jednoznaczna. Organ rentowy był związany informacją IPN i na tej podstawie,
wykonując ustawę, dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej
skarżącego od 1 października 2017 r.
b) Rzecz w tym, że nowa regulacja nie jest odpłatą za delikty funkcjonariuszy.
Oczywiście uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., III UZP 1/20, słusznie
zwraca uwagę na potrzebę indywidualnej oceny każdego przypadku, jednak nie
zmienia istoty sprawy, tak jak rozumiał ją ustawodawca w ustawie zmieniającej z 16
grudnia 2016 r., czyli tego, że nowa regulacja miała u podstaw „sprawiedliwość
społeczną”, która nie czerpie uzasadnienia aż tylko z deliktów czy innych
niegodziwości funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie przedstawiono,
że „ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym
zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie
III USKP 36/24
17
bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych
osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca
1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.”, ...”wprowadzone na gruncie ustawy z dnia 23
stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), tzw. "ustawy
dezubekizacyjnej", rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy
nie został osiągnięty w zakładanym zakresie”, ... „konieczne jest ograniczenie
przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na
ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia
w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W odczuciu społecznym należy
zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej
Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach
bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w
demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych
wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało
funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się
gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie
świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach
wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur
i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury
lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem
uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady
najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej
może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.
O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy
strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np.
III USKP 36/24
18
funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny,
o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę
na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania
nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny
karalne popełnione w okresie PRL ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a
jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w
kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w
ramach powszechnego systemu emerytalnego”. „Mając zatem na uwadze, aby
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili
służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury
policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych
funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe
rozwiązania prawne”.
c) Tak jasne przedstawienie kauzalności nowej regulacji pozwala zrozumieć
kontestowanie przez niektóre Sądy uchwały Sądu Najwyższego z 16 września
2020 r., III UZP 1/20, nawet z oceną, że jest „prawotwórcza”. To inne spojrzenie na
uchwałę może być zrozumiałe, gdy uwzględni się, że uchwała wymaga każdorazowo
indywidualnego badania sprzecznych z prawem zachowań funkcjonariuszy (deliktów,
niegodziwości), co jednak nie jest warunkiem koniecznym do stosowania ustawy. To
„sprawiedliwość społeczna” samodzielnie ma uzasadniać zniesienie przywilejów
funkcjonariuszy państwa totalitarnego. Innymi słowy badanie i nawet ustalenie braku
deliktu lub niegodziwości, nie jest równoznaczne z wyłączeniem „sprawiedliwości
społecznej” jako materialnej podstawy nowej regulacji. Tak rozumiana podstawa jest
pojęciem szerszym niż odpowiedzialność za niegodziwość czy delikt funkcjonariusza.
Dla wykonania celu nowej regulacji prawodawca za konieczne uznał oparcie ustawy
na wykazie cywilnych i wojskowych instytucji i formacji państwa totalitarnego, co ma
być wystarczające do stwierdzenia służby na rzecz tego państwa (art. 13b ustawy).
d) Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż tzw. dezubekizacyjna zmiana
emerytur i rent, wprowadzona na podstawie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r.,
III USKP 36/24
19
nie zawęża służby na rzecz totalitarnego państwa tylko do zachowania deliktowego
czy innego niegodziwego, jako że jest jeszcze punkt wyjścia, czyli w przekonaniu
ustawodawcy, sprawiedliwość społeczna, która sama w sobie wymaga i uzasadnia
obniżenie emerytur i rent w sposób określony w art. 15c i art. 22a w zw. z art. 13b
ustawy z 18 lutego 1994. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Podkreśla się to, gdyż nawet wykazanie przez ubezpieczonego, iż nie dokonał
żadnego deliktu, nieprawości czy niegodziwości, nie musi być wystarczające do
niestosowania ustawy, bowiem sama służba może być kwalifikowana jako służba na
rzecz państwa totalitarnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca
2021 r., P 10/20, dot. obniżenia renty inwalidzkiej byłego funkcjonariusza; wyrok Sąd
Najwyższego z 17 maja 2023 r., I USKP 63/22).
e) Istnieje przy tym problem stosowania prawa, bowiem zauważalna jest
niemała rozbieżność w orzecznictwie. Sądy I i II instancji wydają diametralnie
rozbieżne wyroki w indywidualnej sprawie i nierzadko różnią się prawomocne wyroki
Sądów Apelacyjnych w podobnych sprawach. Rozbieżności wynikają nie tylko z
wykładni pojęcia „państwa totalitarnego” i „służby” na rzecz takiego państwa. Nie
likwiduje ich uchwała III UZP 1/20, zwłaszcza, że ustawodawca oparł regulację na
zasadzie sprawiedliwości społecznej. Z drugiej zaś strony to właśnie ta zasada ma u
podstaw równe traktowanie i równe prawa. Proceduralnie problem jest także złożony,
gdyż Trybunał Konstytucyjny nie odpowiedział do tej pory na pytania prawne
dotyczące kwestii zasadniczych. W takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko, które
przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, że ocena
zgodności art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy z ustawą
zasadniczą w polskim porządku konstytucyjnym to domena Trybunału
Konstytucyjnego. Przeprowadzana przez Sąd Najwyższy ocena zgodności
przepisów ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją ma charakter subsydiarny. Sąd
Najwyższy czyni to wyjątkowo i przypadek opisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej do tej sytuacji nie należy.
III USKP 36/24
20
f) W tej kwestii należy dodać, że państwo prawne ma realizować zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej). Taka sprawiedliwość jest
zatem podstawą ustaw regulujących stosunki społeczne. Do niej odwołuje się projekt
ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Zadaniem Sądu Najwyższego jest
zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
wojskowych przez rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie
uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne (art. 1 pkt 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r
o Sądzie Najwyższym). Z drugiej strony sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu
są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji
RP). Obowiązuje zasada domniemania zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego w
kwestiach zasadniczych powinien wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny (art. 188,
art. 190 Konstytucji RP). Nie tylko dla jednolitości orzecznictwa, która składa się na
równość w prawie, ale także ze względu na przyczynę nowej regulacji, która nie może
być pomijana w stosowaniu prawa. Przyczyna ta jest konkretna, została wyrażona w
uzasadnieniu projektu ustawy i w prosty sposób przeniesiona do ustawy. Inną
kwestią jest ocena zasadności spornej normy. Jako że ustawodawca odwołał się do
„sprawiedliwości społecznej”, to pierwszeństwo w aspekcie zgodności nowego prawa
z ustawą zasadniczą należy do Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza, iż zajął już
określone stanowisko w wyroku z 16 czerwca 2021 r., P 10/20, w którym stwierdził,
że art. 22a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy jest zgodny z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
g) Z tych motywów tracą na znaczeniu zarzuty podstawy procesowej skargi
kasacyjnej powoda. Naruszenie przepisów postępowania może być zasadną
podstawą kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Warunek taki wprost wynika z art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c. O wyniku sprawy decyduje
prawo materialne, gdyż to ono wyznacza jakie dowody i ustalenia są konieczne dla
stosowania prawa materialnego. Rzecz w tym, iż służba na rzecz totalitarnego
państwa, jest pojęciem prawa materialnego (art. 13b ustawy) a nie procesowego.
Jest to zatem domena materialnej podstawy kasacyjnej z art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c.,
na którą nie składają się regulacje art. 232 k.p.c., art. 227, art. 231 k.p.c., gdyż
przepisy te dotyczą postępowania dowodowego i faktów. Zasadnicze ustalenia
III USKP 36/24
21
faktyczne nie były sporne i były wystarczające do stosowania prawa materialnego, w
tym przypadku do ustalenia służby na rzecz totalitarnego państwa i zastosowania
tzw. zerowania na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy. Innymi słowy w sprawie nie
decydowało „nienaruszanie przez J. B. wolności i praw człowieka”. Z uzasadnienia
zaskarżonego wyroku nie wynika, iżby Sąd Apelacyjny przypisał skarżącemu
wykonywanie czynności „wywiadowczych”.
h) Materialnej podstawy spornego prawa nie stanowią przepisy art. 6, art. 7,
art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Ponowne ustalenia wysokości świadczeń dla funkcjonariuszy służb mundurowych z
powodu ich służby w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej pozostaje poza
zakresem podmiotowym, przedmiotowym i temporalnym zastosowania norm prawa
Unii Europejskiej w systemie prawnym obowiązującym na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej (postanowienie TSUE z 12 czerwca 2014 r., Ryszard
Pańczyk, C-28/14, ECLI:EU:C:2014:2003) – zob. wyrok Sądu Najwyższego z 24
maja 2023 r., II USKP 40/23.
i) W sprawie nie ma zastosowania zasada ne bis in idem. Potwierdził to Sąd
Najwyższy w wyroku z 12 września 2023 r., III USKP 52/23, a wcześniej kwestii tej
nie przesądziła uchwała z 16 września 2020 r., III UZP 1/20.
Ad 3. Orzeczenie kasatoryjne wynika z tego, że sprawa nie została właściwie
rozpoznana w części dotyczącej renty inwalidzkiej. Sąd Okręgowy poprzestał na
stwierdzeniu, że skoro nie było podstaw do stosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 (w zw. z
art. 13b) ustawy, to nie było też podstaw do stosowania art. 22a. Sąd Apelacyjny
stwierdził natomiast odmiennie, czyli że skoro pozwany mógł zastosować art. 15c
ust. 1 pkt 1 (w zw. z art. 13b), to zastosowanie miał również art. 22a. Wystąpiły zatem
dwa przeciwne stanowiska i na tym tle zarzut skargi kasacyjnej nie idzie dalej, tylko
zwalcza stanowisko Sądu Apelacyjnego o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego
państwa. Nie jest to jednak zarzut wystarczający do podważenia zaskarżonego
rozstrzygnięcia w części dotyczącej renty inwalidzkiej, co jednak nie oznacza, że
sprawę należało zakończyć oddaleniem skargi kasacyjnej w tej części. W ocenie
obecnego składu nie została rozpoznana istota sprawy i zaniechanie to zdecydowało
o orzeczeniu na etapie kasacyjnym w odniesieniu do renty inwalidzkiej, czyli na
III USKP 36/24
22
podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. w zw. ze art. 386 § 4 k.p.c. stosowanym w związku z
art. 39821 k.p.c.
Zdecydowały zasadniczo dwie kwestie. Pierwsza to pytanie Sądu
Najwyższego z 17 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. I USKP 104/23 do Trybunału
Konstytucyjnego - czy art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z
2023 r., poz. 1280) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tej perspektywy zaskarżone orzeczenie byłoby co najmniej przedwczesne.
Wyżej wskazano, że ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału
Konstytucyjnego, jednak przez kilka lat nie zostało rozpoznane pytanie Sądu
Okręgowego w Warszawie w pierwotnej sprawie P 4/18. Wydawało się, że pytanie
Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2024 r. przyśpieszy rozpoznanie pierwszego
pytania. Dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na
pytania prawne nie zwalnia Sądu Najwyższego od zapewnienia ubezpieczonym
prawa do sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP), zwłaszcza, że w podobnej sytuacji jest wielu ubezpieczonych. W części ich
skargi są zasadne. Zawieszenie postępowania jest fakultatywne a nie obligatoryjne
– art. 177 § 1 pkt 31 k.p.c. Jeśli strona nie wnosi o zwieszenie postępowania
kasacyjnego, to zasadą powinno być rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec
wskazanego braku stanowiska Trybunału Konstytucyjnego. Otwiera to drugą kwestię,
gdyż niektóre składy Sądu Najwyższego rozpoznają sprawy dotyczące renty
inwalidzkiej na podstawie wykładni, w której o prawie do renty inwalidzkiej decyduje
to, czy niezdolność do służby wystąpiła bez związku ze służbą na rzecz totalitarnego
państwa, czyli po 1990 r. Nie ma wówczas kolizji z wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt P 10/20, dotyczącym art. 22a ust. 2
ustawy, gdyż regulacja ta odnosi się do osób, które zostały zwolnione ze służby przed
dniem 1 sierpnia 1990 r.
III USKP 36/24
23
Innymi słowy niekrótki okres służby po 1990 r., oraz stwierdzenie prawa do
renty inwalidzkiej dopiero po zakończeniu służby może uprawniać stwierdzenie, że
wysokość renty inwalidzkiej nie podlega zmniejszeniu ze względu ze służbą,
kwalifikowaną na podstawie art. 13b ustawy (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 13
lutego 2024 r., I USKP 110/23; z 4 grudnia 2024 r., II USKP 45/24).
W tej części, czyli przekazanej do ponownego rozpoznania, powinno jednak
decydować w pierwszej kolejności stanowisko samych stron co do dalszego biegu
sprawy.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39814 k.p.c.,
art. 39815 § 1 k.p.c. i art. 102 k.p.c. w zw. z art. 39821 k.p.c.
[SOP]
[r.g.]
