III USKP 30/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 15 kwietnia 2025 r.
SSN Ewa Stryczyńska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Robert Stefanicki
SSN Agnieszka Żywicka
w sprawie z odwołania I. W.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Lublinie
o wysokość podstawy wymiaru składek,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 15 kwietnia 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującej się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie
z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III AUa 911/20,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Lublinie pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania
kasacyjnego.
Robert Stefanicki Ewa Stryczyńska Agnieszka Żywicka
UZASADNIENIE
III USKP 30/24
2
Sąd Okręgowy w Lublinie, wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., oddalił odwołanie
I. W. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie z 16 stycznia
2020 r., określającej wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne I. W. od stycznia do lipca 2017 r. i od kwietnia do sierpnia 2019 r.
Sąd Okręgowy ustalił, że I. W. od września 2015 r. prowadzi jednoosobowo
działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pod firmą „D”. Jej przedmiotem jest
działalność deweloperska. Wnioskodawczyni z tytułu jednoosobowej działalności
gospodarczej osiągnęła łącznie w kolejnych latach następujące dochody: w 2015 r.
w wysokości 2.791,98 złotych, w 2016 r. w wysokości 36.519,26 złotych, w 2017 r. w
wysokości 18.886,58 złotych oraz w 2018 r. poniosła stratę w wysokości 37.365,97
złotych.
Sąd Okręgowy powołał się na art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.,
zwanej „ustawą systemową”), zgodnie z którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych
jest uprawniony do wydawania decyzji m.in. w zakresie indywidualnych spraw
dotyczących ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne.
System ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie równego traktowania
wszystkich ubezpieczonych, którzy ten system tworzą. Zgodnie z art. 2a ust. 2
ustawy systemowej zasada równego traktowania dotyczy w szczególności warunków
objęcia systemem ubezpieczeń społecznych, obowiązku opłacania i obliczania
wysokości składek na te ubezpieczenia, obliczania wysokości świadczeń oraz okresu
wypłaty świadczeń i zachowania do nich prawa. Powyższe reguły dotyczą również
osób wykonujących pozarolniczą działalność, a zatem osób samodzielnie
deklarujących wysokość podstawy wymiaru składek, zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej. Zarówno ustawa systemowa, jak i przepisy określające możliwość
prowadzenia działalności gospodarczej pozostają ze sobą w związku. Rozpoczęcie
wykonywania takiej działalności stanowi zdarzenie, które skutkuje objęciem
obowiązkowo ubezpieczeniami społecznymi. Podejmując pozarolniczą działalność
gospodarczą ubezpieczony co do zasady zostaje objęty obowiązkiem ubezpieczeń
społecznych. W związku z tym działalność ta powinna odpowiadać wszystkim
cechom ją definiującym, a więc powinna być prowadzona w sposób zorganizowany
i ciągły, a także zmierzać do osiągnięciu zysku. Ubezpieczenie społeczne oraz
III USKP 30/24
3
osiąganie z tego tytułu określonych świadczeń nie jest natomiast i nie może być
głównym celem prowadzenia działalności gospodarczej. Celem tym jest osiąganie
zysków, czyli przychodu pokrywającego w pełni koszty tej działalności, w tym
ubezpieczenia społecznego, a ponadto zapewnienie środków wystarczających na
utrzymanie oraz rozwój przedsiębiorcy.
Sąd Okręgowy podniósł, że sytuacja, gdy przy niskim przychodzie, bądź
stracie, zgłoszenie wysokiej podstawy wymiaru składek ma na celu wyłącznie
uzyskiwanie wysokich świadczeń z ubezpieczenia społecznego, stanowi niczym
nieuzasadnioną nierównowagę i odbywa się kosztem innych ubezpieczonych, wbrew
zasadzie solidaryzmu. W takiej sytuacji organ rentowy ma uprawnienie do kontroli i
zakwestionowania podstawy wymiaru składek. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy
tym, że okresowo dana działalność gospodarcza może generować stratę, ale musi
ona być wynikiem działania mającego na celu poniesienie kosztów rozwoju
podmiotu, inwestycji, które ze swej natury przyniosą z założenia w przyszłości zysk.
W ocenie Sądu Okręgowego takiego przymiotu nie ma działanie
wnioskodawczyni polegające na generowaniu znacznych kosztów niewspółmiernych
do osiąganego przychodu, będących wynikiem zwiększenia do maksymalnej
wysokości podstawy wymiaru składek.
Zdaniem Sądu Okręgowego, uchwala składu siedmiu Sędziów Sądu
Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10) nie znajduje przełożenia na
analizowaną sprawę. Sąd zwrócił uwagę, że Sąd Najwyższy w przedmiotowej
uchwale ograniczył jej tezę do stwierdzenia, że organ rentowy nie jest uprawniony do
kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli
mieści się ona w granicach określonych ustawą systemową. Sąd Najwyższy pominął
cel oraz funkcje działalności gospodarczej i nie rozpatrywał ich pod kątem możliwości
ukształtowania swoistej „poduszki finansowej” przez ubezpieczonych z
wykorzystaniem systemu.
Dalej Sąd Okręgowy wskazał na późniejsze orzecznictwo Sądu Najwyższego
podnosząc, że ubezpieczenie społeczne oraz osiąganie z tego tytułu określonych
świadczeń nie jest głównym celem prowadzenia działalności gospodarczej. Celem
tym jest zarobek, czyli dochód pokrywający w pełni koszty tej działalności, w tym
III USKP 30/24
4
ubezpieczenia społecznego, a ponadto wystarczający na utrzymanie oraz rozwój
przedsiębiorcy. Sąd Okręgowy uznał możliwość kontrolowania przez organ rentowy
podstawy wymiaru składek osoby prowadzącej działalność gospodarczą w sytuacji,
gdy jest ona wykorzystywana wyłącznie w celu uzyskania tytułu do wysokich
świadczeń, w tym jak w przypadku wnioskodawczyni, w zaplanowanym i z góry
określonym czasie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że I. W. przyznała wprost, że zwiększenie
podstawy wymiaru składek wiązało się wyłącznie z chęcią uzyskania wysokich
świadczeń, dla zapewnienia jej odpowiednio wysokich zasiłków na miarę jej potrzeb,
co wypacza cel systemu ubezpieczeń, który przyjmuje na siebie realizację ziszczenia
się ryzyka ubezpieczeniowego. W sprawie wnioskodawczyni ryzyko to było ustalone,
zaplanowane i wynikało ze świadomego działania. Podwyższenie składek ściśle na
okres niezbędny do ustalenia wysokiej podstawy wymiaru zasiłków nosi w ocenie
Sądu Okręgowego znamiona instrumentalnego wykorzystania prowadzonej przez
odwołującą się działalności. Wnioskodawczyni nie ukrywała, że takie działania
podjęła w momencie, gdy dochód z działalności spadł, a zasiłki miały
zrekompensować jej koszty utrzymania na odpowiednio wysokim poziomie. Z
zestawienia wypłaconych świadczeń i dochodów osiąganych z działalności wynika,
że koszty te nie tylko zostały zrekompensowane, ale wręcz przewyższały zarobki
osiągane w analogicznym czasie z działalności. Zarówno z zeznań
wnioskodawczyni, jak i danych z dokumentów nie wynika, aby rezultat finansowy jej
działalności, bądź jakakolwiek inna okoliczność uzasadniała radykalne zwiększenie
podstawy wymiaru składek. To wszystko niezależnie od dochodów czy straty z
uczestnictwa w spółce. Sąd uznał, że skoro najwyższy regularny dochód
wnioskodawczyni z działalności wynosił 8.000,00 zł, to okresowe zwiększenie
podstawy wymiaru do kwoty, która faktycznie nigdy nie została przez nią uzyskana,
należy ocenić zdecydowanie negatywnie. Wartość świadczeń z ubezpieczenia
przynosiła zysk z działalności co oznacza, że gdyby ryzyko ubezpieczeniowe się nie
ziściło, to nie uzyskałaby takich kwot.
Na skutek apelacji I. W. Sąd Apelacyjny w Lublinie, wyrokiem z 10 marca 2022
r., zmienił jedynie postanowienie dotyczące zasądzonych w pierwszej instancji
kosztów, nie obciążając odwołującej się kosztami zastępstwa prawnego pozwanego
III USKP 30/24
5
organu, oddalił apelację w pozostałej części i nie obciążył odwołującej się kosztami
pozwanego w postepowaniu apelacyjnym.
Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji i przyjął
je za własne. W ramach rozważań prawnych Sąd drugiej instancji podniósł, że art. 18
ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na zadeklarowanie
przez osobę prowadząca działalność gospodarczą podstawy wymiaru składek w
kwocie, nie niższej niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru
składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 ustawy systemowej na dany rok
kalendarzowy. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy systemowej podstawa wymiaru
składek na ubezpieczenie chorobowe osób, które ubezpieczeniu temu podlegają
dobrowolnie, nie może przekraczać miesięcznie 250% prognozowanego
przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 10 tej ustawy. Natomiast
przepisy ustawy systemowej nie zawierają przepisów analogicznych do art. 5
Kodeksu cywilnego czy 8 Kodeksu Pracy. Nie ma w nich zarazem regulacji
wskazujących na to, że ocena zachowań podmiotów stosunków prawnych z zakresu
ubezpieczeń społecznych w świetle zasad współżycia społecznego jest wyłączona.
W samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych zawarte są klauzule
generalne. Tymi klauzulami są wskazana w art. 2a ustawy zasada równego
traktowania ubezpieczonych oraz wynikająca z całokształtu przepisów prawnych
należących do prawa ubezpieczeń społecznych, zasada solidaryzmu. Zasady te jako
element regulacji prawnej stosunków ubezpieczeniowych mają niewątpliwie walor
normatywny. Winny one być w związku z tym brane pod uwagę w procesie
stosowania prawa jako klauzule słusznościowe służące wydawaniu sprawiedliwych
rozstrzygnięć w konkretnych stanach faktycznych. Jakkolwiek w dziedzinie prawa
ubezpieczeń społecznych priorytet ma ścisłe stosowanie przepisów i wykładnia
przede wszystkim językowa, to jednak w wyjątkowych wypadkach nie jest wyłączona
wykładnia systemowa i funkcjonalna ani też nie jest wykluczone odniesienie się do
ogólnych zasad właściwych dla danej gałęzi prawa. Nie godzi to w zaufanie do
stanowionego prawa, gdyż z natury rzeczy stosowanie klauzul słuszościowych ma
charakter wyjątku i podlega weryfikacji w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym.
III USKP 30/24
6
Zdaniem Sądu Apelacyjnego Sąd Najwyższy w swoim najnowszym
orzecznictwie przyjmuje konstrukcję nadużycia uprawnień z ubezpieczenia
społecznego twierdząc, że stosownie do zasady równego traktowania
ubezpieczonych bez względu na tytuł ubezpieczenia - organ rentowy i sąd mogą
korygować deklarowane zawyżone podstawy wymiaru składek, jeżeli z miarodajnie
ocenionych okoliczności wynika, że podmioty stosunku pracy zmierzały do uzyskania
nienależnie zawyżonych świadczeń oczekiwanych z ubezpieczenia społecznego.
Takie stanowisko wzmacnia wykładnia systemowa i celowościowa z której wynika,
że tak jak wysokość długoterminowych świadczeń zależy do sumy składek
opłaconych na ubezpieczenia społeczne, podczas całego okresu ubezpieczenia, tak
również wysokość zasiłku chorobowego powinna być ustalana według
zweryfikowanej podstawy wymiaru składek opłaconych w całym okresie
ubezpieczenia, który poprzedzał wystąpienie ryzyka ubezpieczeniowego, a nie tylko
z ostatniego intencyjnie wykreowanego „nowego” okresu ubezpieczenia w celu
uzyskania oczywiście nienależnie zawyżonych świadczeń krótkoterminowych.
Sąd drugiej instancji podkreślił, że z ukształtowanego orzecznictwa Sądu
Najwyższego wynika, że niezależnie od stosowania norm cywilnoprawnych do
stosunków prawnych rodzących także stosunek ubezpieczenia, to właśnie
sprzeczność z powyższymi klauzulami jest podstawą weryfikacji wysokości
wynagrodzenia za pracę jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne. Nie jest zatem wyłączona ocena zachowań podmiotów stosunku
ubezpieczenia społecznego w aspekcie zasad solidaryzmu i równego traktowania
ubezpieczonych.
Nie ma też wątpliwości, że organ rentowy może dokonywać korekty treści
elementów stosunku ubezpieczenia społecznego za pomocą instrumentów prawa
cywilnego, w tych przypadkach, w których podstawą zaistnienia tego stosunku jest
określone zdarzenie cywilnoprawne. Organ rentowy ma więc prawo dokonywać
oceny umów cywilnoprawnych przez pryzmat regulacji zawartych w art. 5. 58, 83 i
3531 K.c. Może również ustalić rzeczywistą treść danego stosunku prawnego
zarówno w aspekcie essentialia negotii poszczególnych typów umów wymienionych
w przepisach Kodeksu cywilnego jak i w aspekcie reguł wskazanych w art. 22
III USKP 30/24
7
Kodeksu pracy. Organ rentowy może zatem ustalić, że dana umowa, wbrew jej
nazwie i stanowisku stron, zawiera elementy przedmiotowo istotne innej umowy.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego przepis art. art. 83 ustawy systemowej stanowi
podstawę do ingerencji w stosunki prawne, na podstawie których powstaje stosunek
ubezpieczenia społecznego. Fakt, że wnioskodawczyni miała prawo do swobodnego
deklarowania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne nie ogranicza
kompetencji organu rentowego do kontroli. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest na
podstawie w/w przepisu uprawniony do kontrolowania wszelkich zdarzeń rodzących
stosunki ubezpieczeniowe. Uprawnienie wynikające z art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej oznacza tylko tyle, że ubezpieczona może swobodnie, bez wykazywania
rzeczywistego przychodu wskazać podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie
społeczne. Nie wyłącza to jednak uprawnień kontrolnych ZUS, wskazanych w art. 83
i oceny, że określone zachowanie osoby prowadzącej działalność gospodarczą
stanowi nadużycie prawa. Zarówno zatem pracownicy, którzy zawierają umowę o
pracę lub dokonują jej zmiany ustalając nadmierne wynagrodzenie w celu uzyskania
niewspółmiernych korzyści z systemu ubezpieczeń społecznych, jak i osoby
prowadzące działalność gospodarczą deklarujące w sposób oczywisty i rażący
nieadekwatną do rozmiaru działalności i przychodów podstawę wymiaru składek,
muszą spotkać się ze stosowną reakcją organów stosujących prawo w celu
przeciwdziałania uzyskaniu nadmiernych świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
W ocenie Sądu drugiej instancji stosowanie klauzul równego traktowania
ubezpieczonych i solidaryzmu winno mieć charakter wyjątku i mieć miejsce tylko w
skrajnych przypadkach nieadekwatności zadeklarowanej podstawy wymiaru składek
do rozmiaru prowadzonej działalności, jej obecnych i przewidywanych przychodów.
Dalej Sąd Apelacyjny wskazał, że wnioskodawczyni prowadziła działalność
gospodarczą w niewielkim rozmiarze ograniczoną do obsługi dwóch spółek
uzyskując dochody w rozbiciu miesięcznym na poziomie od 1.619,05 zł do
5.134,40 zł, zatem w sposób istotny odbiegające od wykazywanej podstawy wymiaru
składek. W pozostałych okresach swej działalności deklarowała minimalną
dopuszczalną prawem podstawę wymiaru składek. Sąd Apelacyjny uznał za słuszne
stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedynym motywem zadeklarowania
wyższych podstaw wymiaru składek w okresach od stycznia do lipca 2017 r. i od
III USKP 30/24
8
kwietnia do sierpnia 2019 r. był zamiar osiągnięcia wysokich świadczeń z
ubezpieczenia społecznego w związku z ciążą. Uznał taki wniosek za trafny i zgodny
z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania. Oznacza to, że
wnioskodawczyni wykorzystała przyznane przez ustawodawcę uprawnienie w
sposób sprzeczny z zasadami słuszności, nie bacząc na innych ubezpieczonych oraz
na opłacane przez nich z różnych stosunków prawnych daniny i uzyskała bardzo
wysokie świadczenia, których nie mogą uzyskać osoby rzetelnie i długotrwale
opłacające składki, świadczące pracę na podstawie umów o pracę czy też umów
cywilnoprawnych. Takie działanie wnioskodawczyni, w ocenie sądu drugiej instancji,
stanowi nadużycie prawa i nie zasługuje na ochronę prawną. Samo realne podjęcie
działalności nawet mającej na widoku przyszłe świadczenia związane z
macierzyństwem, nie jest bezprawne, to zadeklarowanie maksymalnych podstaw
wymiaru składek i uczynienie z systemu ubezpieczeń źródła utrzymania na poziomie
rażąco odbiegającym od przychodów i rozmiaru działalności, jest sprzeczne z
prawem.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniosła I. W. Skarżąca
zaskarżyła wyrok w części tj. w zakresie punktów II i III wniosła o jego uchylenie w
zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu
Sądowi. We wniosku ewentualnym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w
zaskarżonym zakresie i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie jej
odwołania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania
kasacyjnego tj. kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną skarżąca oparła na zarzutach naruszenia przez Sąd
Apelacyjny następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez jego błędną
wykładnię do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że wysokość zadeklarowanej
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne musi mieć związek z
przychodem lub dochodem, który przedsiębiorca realnie osiągnął z tytułu
prowadzenia działalności gospodarczej w konkretnych miesiącach deklarowania
podwyższonej podstawy wymiaru składek, co nie wynika z powołanego przepisu, jak
również z żadnej innej powszechnie obowiązującej normy prawnej;
III USKP 30/24
9
2. art. 18 ust. 8, art. 18a ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2a ww. ustawy
przez błędną wykładnię do ustalonego stanu faktycznego i w konsekwencji
wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a
w dalszej kolejności Sąd powszechny rozpoznający sprawę z zakresu ubezpieczeń
społecznych, jest uprawniony do kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, jako podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenie społeczne, również w przypadku przedsiębiorcy, u którego nie jest
kwestionowany fakt prowadzenia działalności gospodarczej, czyli tytuł do
ubezpieczeń społecznych oraz który posiada utrwalony tytuł ubezpieczenia z uwagi
na wieloletnie prowadzenie działalności gospodarczej w sytuacji, gdy kompetencje
organu rentowego ograniczają się jedynie do kontroli i wydawania decyzji odnośnie
naliczania oraz odprowadzania składek pod kątem ich rzetelności i prawidłowości,
nie zaś stanowienia o tym, czy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą
"nadużył prawa";
3. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 8 i 10, art. 18a ust. 1, art. 20 ust. 1,
ww. ustawy przez błędną wykładnię polegającą na arbitralnym orzeczeniu, że dla
ubezpieczonej - jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą -
podstawa wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, tj.
emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe za
okres od stycznia 2017 r. do lipca 2017 r. stanowi kwota 600 zł, zaś za okres od
kwietnia 2019 r. do sierpnia 2019 r. - kwota 2859,00 zł, podczas gdy dla
wnioskodawczyni jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą
podstawa wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, tj.
emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe za
ww. okres odpowiada tylko i wyłącznie zadeklarowanej przez nią podstawie wymiaru
składek - zgodnie z obowiązującymi przepisami - i nie może być tym bardziej
narzucony przez organ rentowy i "obniżony" do poziomu tzw. "składki preferencyjnej"
tj. 30% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia gdyż jest to konstrukcja
fakultatywna dla przedsiębiorcy i zależna tylko od jego woli,
4. art. 18 ust. 8 i art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej przez ich błędną
wykładnię w okolicznościach niniejszej sprawy i ustalenie, że zadeklarowana przez
skarżącą podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne nie znajdowała
III USKP 30/24
10
oparcia w wysokości dochodów faktycznie przez nią osiąganych w konkretnych
miesiącach deklarowania podwyższonej podstawy, jak również ustalenie, że
działania ubezpieczonej skierowane były na uzyskanie nienależnych świadczeń z
ubezpieczenia społecznego, podczas gdy działanie skarżącej było zgodne z
dyspozycją wyżej wskazanych przepisów;
5. art. 20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, przez jego błędna wykładnię i uznanie,
że organ rentowy i sąd powszechny mogą korygować deklaracje zawyżonej
podstawy przez ubezpieczonych, którzy zmierzają do osiągnięcia nienależnie
zawyżonych świadczeń, podczas gdy jedynym kryterium przy deklarowaniu
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest, aby mieściła się w
granicach określonych przez przepisy prawa, jak również przez jego błędną
wykładnię polegającą na odniesieniu się przez Sąd drugiej instancji do wysokości
osiąganych przychodów w kontekście zadeklarowanej podstawy wymiaru składek,
która może uzasadniać zmianę podstawy wymiaru składek, w sytuacji, gdy
zadeklarowana przez płatnika podstawa wymiaru w kwocie mieszczącej się w
granicach przewidzianych przez ustawę nie podlega weryfikacji i nie musi być
adekwatna do uzyskiwanego faktycznie przychodu;
6. art. 8 ustawy z dnia 16 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez błędną
wykładnię i uznanie, że dyspozycja tego przepisu nie dotyczy składek na
ubezpieczenie społeczne, w sytuacji, gdy przepis ten powinien zostać zastosowany
do niniejszej sprawy, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na przedsiębiorcę
wyraźnego zakazu podwyższania składki na ubezpieczenia społeczne, jeżeli
podstawa ta nie jest równa uzyskiwanym przychodom.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w
postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna odwołującej się okazała się uzasadniona skutkując
uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi drugiej instancji do
ponownego rozpoznania, gdyż za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia
prawa materialnego.
III USKP 30/24
11
W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że w uchwale 7 sędziów Sądu
Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10, LEX nr 575822) sformułowana
została teza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do
kwestionowania kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą
działalność jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli
mieści się ona w granicach określonych ustawą z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. z 2025 r., poz. 350 w brzmieniu
obowiązującym w dacie wydania decyzji; zwana „ustawą systemową”).
W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił między innymi, że
prawo ubezpieczeń społecznych stanowi gałąź odrębną od prawa cywilnego i na
podstawie przepisów prawa ubezpieczeń strony nie korzystają ze swoich praw
podmiotowych, regulowanych prawem prywatnym (Kodeksem cywilnym, Kodeksem
pracy), lecz ZUS realizuje wobec uczestników stosunku prawnego powierzone mu
przez prawodawcę kompetencje. Z tego względu stosunek ubezpieczenia
społecznego nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, lecz ustawowo regulowanym
stosunkiem prawnym opartym na zasadzie solidaryzmu, a wynikające z niego
świadczenia nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przepisy i instytucje prawa
cywilnego mogą być wprost stosowane w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych tylko w razie wyraźnego odesłania przez normę prawa ubezpieczeń
społecznych. Wyklucza się także możliwość wykładania przepisów prawa
ubezpieczeń społecznych z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, gdyż są
to przepisy prawa publicznego, cechujące się niezbędnym rygoryzmem (zob. także
wyroki Sądu Najwyższego: z 21 października 2008 r., II UK 71/08, LEX nr 519959; z
14 grudnia 2005 r., III UK 120/05, OSNP 2006 nr 21-22, poz. 338).
Dostrzeżenia wymaga, że z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego
wynika dopuszczalność kwestionowania przez organ rentowy wysokości podstawy
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Jednak uprawnienie to jest uznawane
za dopuszczalne w odniesieniu do takich przypadków, w których podstawa wymiaru
składek powiązana jest w sposób bezpośredni (i „sztywny”) z wynagrodzeniem,
uposażeniem, przychodem etc. Istnieje zatem możliwość zakwestionowania przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne ubezpieczonego zatrudnionego na podstawie umowy o pracę, jeżeli
III USKP 30/24
12
okoliczności sprawy wskazują, że stanowiące tę podstawę wynagrodzenie zostało
wypłacone na podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia
społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa, lecz możliwość ta dotyczy sytuacji,
w której ocenie z zastosowaniem zasad współżycia społecznego nie podlega sama
podstawa wymiaru składek, ale stanowiąca tę podstawę wysokość umówionego
przez strony stosunku prawnego i wypłaconego wynagrodzenia (przychodu). W
odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą
obowiązuje nieco inny model podlegania ubezpieczeniom społecznym,
uwzględniający specyfikę tej działalności. Osoby takie podlegają obowiązkowo
ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu (art. 6 ust. 1 pkt 5 i
art. 12 ust. 1 ustawy systemowej), natomiast dobrowolnie ubezpieczeniu
chorobowemu (art. 11 ust. 2 tej ustawy). Objęcie ubezpieczeniem dobrowolnym
następuje na podstawie stosownego wniosku, co nie oznacza, że zawarte w nim
oświadczenie o zgłoszeniu do ubezpieczenia stanowi czynność kreującą stosunek
cywilnoprawny, gdyż ubezpieczenie dobrowolne nie opiera się na umowie, tylko na
zgłoszeniu powodującym „wejście" do systemu. Jeśli osoba składająca wniosek o
objęcie jej dobrowolnym ubezpieczeniem, spełnia ustawowe warunki, to Zakład
Ubezpieczeń Społecznych nie może odmówić objęcia jej tym ubezpieczeniem, a z
kolei objęcie ochroną ubezpieczeniową rodzi obowiązek opłacania składek i w
dalszej konsekwencji uprawnienie do świadczeń w razie zaistnienia ryzyka
ubezpieczeniowego.
Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe, w myśl art. 20 ust. 1
ustawy systemowej, określa podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie
emerytalne i ubezpieczenia rentowe, jedynie z ograniczeniem wynikającym z art. 20
ust. 3 ustawy. Analiza art. 18 ustawy systemowej prowadzi do jednoznacznego
wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne osób
prowadzących pozarolniczą działalność została określona inaczej niż w przypadku
ubezpieczonych, co do których podstawę tę odniesiono do przychodu w rozumieniu
przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych lub kwoty uposażenia,
wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia. Łączy się to z odmiennym
charakterem tej działalności prowadzonej na własny rachunek i trudnościami przy
określaniu z niej przychodu. Z tych względów określenie wysokości podstawy
III USKP 30/24
13
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca pozostawił osobom
prowadzącym pozarolniczą działalność, stanowiąc w art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe
ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5, stanowi zadeklarowana kwota,
nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru
składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 tej ustawy na dany rok kalendarzowy.
Składka w nowej wysokości obowiązuje od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku. W
konsekwencji w przypadku tych ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na
ubezpieczenia społeczne i ich wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie
przychodem, lecz są wyłącznie powiązane z istnieniem ważnego tytułu
ubezpieczenia i zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą, niezależnie od tego,
czy ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości. W odniesieniu do
dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego tych osób ustawodawca zastrzegł
jedynie górną kwotę graniczną podstawy wymiaru składek w wysokości 250%
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale. Inaczej rzecz
ujmując, wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe osób
prowadzących działalność pozarolniczą w przedziale od 60% do 250% przeciętnego
wynagrodzenia zależy wyłącznie od deklaracji ubezpieczonego, nie mając żadnego
odniesienia do osiąganego przez te osoby przychodu. W przyjętym modelu istotne
jest, że na osobie prowadzącej pozarolniczą działalność spoczywa obowiązek
finansowania w całości z własnych środków składek na ubezpieczenia społeczne.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu ww. uchwały (II UZP 1/10) jasno wyłożył, że
po stronie płatnika-przedsiębiorcy istnieje uprawnienie do zadeklarowania dowolnej
kwoty, w ustawowych granicach, jako podstawy wymiaru składek i jest to jego
wyłączna decyzja, a jakakolwiek ingerencja w tę sferę Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych jest niedopuszczalna, niemożliwe jest także kwestionowanie
zadeklarowanej podstawy z powołaniem się na art. 58 k.c. czy art. 5 k.c., gdyż
deklaracja podstawy wymiaru składek nie jest czynnością prawa cywilnego (zob.
także: Maciej Łaga, glosa do uchwały z 21 kwietnia 2010 r., GSP-Prz.Orz. 2010 nr
3-4, s. 189-196).
III USKP 30/24
14
Dokonana przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale wykładnia zdefiniowała
kierunek orzeczniczy, który przez lata był respektowany w orzecznictwie sądów.
Praktyka orzecznicza pokazała jednak, że opaczna jej interpretacja może prowadzić
do nadużyć w zakresie korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w
tym przez nieuzasadnione zawyżanie podstawy wymiaru składek, podczas gdy
uchwała ta nie wykreowała normy, że osoby prowadzące działalność gospodarczą w
każdej sytuacji nabędą prawo do świadczeń na najwyższym poziomie, gdy tylko
zadeklarują maksymalną podstawę wymiaru składek i opłacą w odpowiedniej kwocie
składkę. Nie można pomijać podstawy faktycznej, w odniesieniu do której owa
uchwała została podjęta. Odnosiła się bowiem do sytuacji, w której działalność
gospodarcza była utrwalona i stabilna i z tej przyczyny osoba ubezpieczona była
uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru składek. Uchwała nie
była zatem prostym wyrażeniem materialnej akceptacji dla braku równowagi między
przychodami i wydatkami, w tym również składkami na ubezpieczenia społeczne.
Coraz częściej zdarzające się w praktyce przypadki „wykorzystywania
systemu ubezpieczeń społecznych" przez osoby pragnące uzyskać długookresowe
korzyści w postaci zasiłków wypłacanych od wysokiej podstawy wymiaru składek,
została dostrzeżona przez ustawodawcę. W konsekwencji wprowadzono
do ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 159, ze zm.)
wskutek nowelizacji od 1 stycznia 2016 r. art. 48a oraz zmieniono art. 49 ustawy
systemowej. Przepisy te określiły sposób obliczania podstawy wymiaru zasiłku z
ubezpieczenia chorobowego w powiązaniu z podstawą wymiaru składek na te
ubezpieczenia w przypadku zadeklarowania określonej podstawy przez
ubezpieczonego, który nie podlegał ubezpieczeniu chorobowemu przez okres co
najmniej 12 miesięcy (art. 48 ust. 1 ustawy). W uzasadnieniu projektu ustawy
nowelizującej (ustawy z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz
niektórych innych ustaw) jednoznacznie wskazano, że „w świetle obowiązujących
przepisów oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. uchwała składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10) ZUS nie może
kwestionować kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą działalność
III USKP 30/24
15
pozarolniczą jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli
mieści się ona w granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń
społecznych”.
Mimo, że odpowiedzią ustawodawcy na wskazane nadużycia była nowelizacja
ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jednak art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej pozostał niezmieniony. Należy zatem przyjąć, że intencją ustawodawcy
było pozostawienie bez zmian wskazanego przepisu, przy pełnej świadomości co do
jego interpretacji dokonanej przez Sąd Najwyższy w przytoczonej wyżej uchwale. W
konkluzji uzasadnienia ww. uchwały Sąd Najwyższy zawarł wskazówki adresowane
do ustawodawcy stwierdzając, że uniemożliwić ubezpieczonym uzyskiwania
"instrumentalnie zawyżonych świadczeń krótkoterminowych z ubezpieczenia
społecznego" mógłby wyłącznie ustawodawca przez wprowadzenie określonych
regulacji, np. polegających na uwzględnianiu podwyższonej kwoty jako podstawy
wymiaru świadczeń dopiero po jakimś okresie karencji, czy też umożliwieniu
podwyższenia podstawy wymiaru dopóty, dopóki zdarzenie ubezpieczeniowe jest
niepewne. Jak długo jednak takich rozwiązań ustawowych nie ma, tak długo organ
rentowy nie może uchylić się od obowiązku wypłaty świadczenia w wysokości
określonej przepisami, jeżeli determinująca tę wysokość podstawa wymiaru spełnia
warunki ustawowe.
Próby instrumentalnego traktowania uprawnień wynikających z ubezpieczenia
chorobowego, niejednokrotnie prowadzące do nadużyć w korzystaniu ze świadczeń
z tego ubezpieczenia, zwłaszcza przez osoby rozpoczynające prowadzenie
pozarolniczej działalności gospodarczej bądź pozorujące jej podjęcie, zostały
dostrzeżone przez Sąd Najwyższy prowadząc do modyfikacji kierunku wykładni
wynikającej z ww. uchwały (II UZP 1/10) przez sprecyzowanie wynikających z niej
wniosków.
W uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z 29 listopada 2023 r. (III UZP
3/23, LEX nr 3648265), której nadano moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy określił
przesłanki dopuszczalnej weryfikacji przez organ rentowy podstawy wymiaru składek
na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących pozarolniczą działalność
gospodarczą. Z uchwały tej wynika, że organ rentowy, w przypadku podjęcia
III USKP 30/24
16
pozarolniczej działalności przez ubezpieczonego, nie negując tytułu podlegania
ubezpieczeniom społecznym, jest uprawniony do weryfikacji podstawy wymiaru
składek na te ubezpieczenia w sytuacji, gdy w początkowym okresie prowadzenia tej
działalności ubezpieczony deklaruje podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia
społeczne, której wysokość nie ma odzwierciedlenia w przychodach (art. 6 ust. 1
pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1
oraz art. 86 ust. 1 i 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.).
W uchwale tej wskazano, między innymi, że uchwała składu powiększonego
Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r. (II UZP 1/10), nie wyrażała zgody na
nadużycia w zakresie korzystania ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, w
tym przez nieuzasadnione zawyżanie podstawy wymiaru składek. Nie wykreowała
normy, że osoby prowadzące działalność gospodarczą w każdej sytuacji będą miały
zasiłki chorobowe albo macierzyńskie w maksymalnej wysokości, gdy zadeklarują
maksymalną podstawę wymiaru składek. Uchwała ta odnosiła się natomiast do
sytuacji, w której działalność gospodarcza była utrwalona i z tej przyczyny osoba
ubezpieczona była uprawniona do zgłoszenia maksymalnej podstawy wymiaru
składek. Natomiast uchwała najnowsza (III UZP 3/23) odnosi się do sytuacji, gdy
osoba rozpoczynająca prowadzenie działalności gospodarczej nie osiąga jeszcze
żadnych przychodów albo są one niewielkie, a mimo to deklaruje podstawę wymiaru
składek od maksymalnej dopuszczalnej ustawą kwoty i odprowadza składki, tylko w
celu uzyskania wysokich świadczeń z ubezpieczenia chorobowego. W takiej sytuacji
Sąd Najwyższy w powiększonym składzie uznał, że założeniem demokratycznego
państwa prawa, a co za tym idzie i obowiązującego w nim prawa powinna być
dyrektywa, że korzystanie z prawa i kompetencji powinno odbywać się w dobrej
wierze, z poszanowaniem aksjologii i zasad prawa. Zdaniem Sądu Najwyższego
należy potwierdzić prawo organu rentowego do kontroli nie tylko tytułu podlegania
ubezpieczeniom społecznym, ale także zgłaszanej podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie chorobowe, zwłaszcza przez ubezpieczonych rozpoczynających
działalność gospodarczą.
Stanowisko takie zostało wyrażone już wcześniej w orzeczeniach Sądu
Najwyższego, wydanych po uchwale II UZP 1/10. W uchwale Sądu Najwyższego z
III USKP 30/24
17
27 kwietnia 2005 r. (II UZP 2/05) stwierdzono, że kompetencje Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych do kontroli podstawy wymiaru składek nie ograniczają się tylko do
pracowniczego zatrudnienia. Także w ostatnich orzeczeniach Sąd Najwyższy
potwierdza, że na jurysdykcyjną tolerancję nie zasługują intencjonalne zabiegi
skierowane na uzyskanie zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego w
związku z deklarowaniem i opłaceniem wysokich składek bezpośrednio przed
okresami zamierzonego lub definitywnego korzystania z długookresowych
świadczeń z ubezpieczenia społecznego, ponieważ tego typu działania pozostają w
widocznej prima facie sprzeczności z zasadami współżycia społecznego oraz z
zasadą równego traktowania wszystkich ubezpieczonych w solidarnym systemie
ubezpieczeń społecznych, z którego przysługują świadczenia proporcjonalne do
wymaganego okresu oraz wysokości opłaconych składek na ubezpieczenia
społeczne (wyrok z 13 czerwca 2017 r., I UK 259/16).
Ubezpieczony, deklarując określoną podstawę wymiaru składki na
dobrowolne ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności,
powinien kierować się założeniem, że ubezpieczenie to jest pochodną prowadzonej
działalności gospodarczej. Musi więc istnieć związek funkcjonalny pomiędzy
prowadzoną działalnością pozarolniczą a wysokością zadeklarowanej podstawy
wymiaru składki. Oceniając w tym kontekście ową działalność, należy brać pod
uwagę łącznie: czas jej prowadzenia, stabilność organizacyjną i dysponowanie
określoną infrastrukturą. Ocena taka powinna być zindywidualizowana, gdyż nie jest
możliwe określenie jej parametrów w sposób uniwersalny. Powinna ona uwzględniać
przedmiot prowadzonej działalności, ekonomiczne i społeczne otoczenie, sytuację
zewnętrzną w określonej dziedzinie gospodarczej.
W ww. uchwale (III UZP 3/23) Sąd Najwyższy wskazał, że w początkowym
okresie po podjęciu pozarolniczej działalności wysokość podstawy wymiaru składki
na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe powinna być ustalana przez
ubezpieczonego z dużą odpowiedzialnością, gdyż - podejmując taką działalność -
nie ma on pełnego rozeznania ryzyka ekonomicznego związanego z nią. Tylko takie
odpowiedzialne korzystanie z kompetencji do ustalania podstawy wymiaru składki
przyznanej ubezpieczonemu przez prawo można oceniać jako korzystanie w dobrej
wierze. Uznanie dopuszczalności kontroli i weryfikacji zadeklarowanej podstawy
III USKP 30/24
18
wymiaru składek na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe znajduje wsparcie w
zasadach prawa ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza w zasadzie solidaryzmu,
która ma charakter dyrektywny (K. Antonów, Kompetencje ZUS w zakresie
weryfikacji prowadzenia działalności gospodarczej oraz deklarowanej podstawy
wymiaru składek z tego tytułu, PiZS 2021/2, s. 8). Stanowi więc wskazówkę
interpretacyjną, którą należy brać pod uwagę w procesie wykładni prawa.
W świetle powyższego, należy stwierdzić, że zadeklarowanie przez osobę
prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne co do zasady nie powinno być kwestionowane przez organ
rentowy, jeżeli tak określona podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. W przedmiotowej sprawie
stwierdzenie, że zmiana podstawy wymiaru składki, powodowana była wyłącznie
chęcią uzyskania wysokich i nieproporcjonalnych świadczeń z ubezpieczenia
chorobowego, winno być poprzedzone stosowną analizą w ramach której nie należy
pomijać faktu prowadzenia działalności gospodarczej przez I. W. od siedmiu lat
poprzedzających sporny okres, z różnie kształtującymi się na ich przestrzeni
wynikami ekonomicznymi, w czasie których były także okresy pozwalające na
pokrycie zawyżonej kwoty składek. Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od
2015 r. w sposób zorganizowany i ciągły z nastawieniem na dodatni bilans finansowy
i zysk, który przejściowo uzyskiwała, co umknęło uwadze orzekającego Sądu meriti.
Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd Najwyższy uwzględnił
skargę kasacyjną na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c., uchylając zaskarżony wyrok
Sądu Apelacyjnego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 108 § 2
w związku z art. 39821 k.p.c.
[SOP]
