III USKP 106/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 27 marca 2025 r.
SSN Jolanta Frańczak (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania W. R.
od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 27 marca 2025 r.,
skargi kasacyjnej odwołującego się od wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu
z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III AUa 984/21,
I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. w części dotyczącej
ustalenia emerytury policyjnej z zastosowaniem art. 15c ust. 3
ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży
Pożarnej i Służby Więziennej i w tym zakresie oddala apelację
pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego
III USKP 106/24
2
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
od wyroku Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 8 lipca 2021 r.,
sygn. akt IV U 2247/19,
II. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2. i w tym zakresie
sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu w Poznaniu do
ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach
postępowania kasacyjnego w części dotyczącej renty inwalidzkiej,
III. oddala dalej idącą skargę kasacyjną,
IV. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 3. i 4. i znosi między
stronami koszty postępowania apelacyjnego oraz kasacyjnego w
części dotyczącej emerytury policyjnej.
Halina Kiryło Jolanta Frańczak Zbigniew Korzeniowski
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w Zielonej Górze wyrokiem z 8 lipca 2021 r. uwzględnił
odwołania W.R. i zmienił decyzje pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego MSWiA w Warszawie z 16 lipca 2017 r. w ten sposób, że:
I. od 1 października 2017 r. przyznał wnioskodawcy W.R. prawo do emerytury
policyjnej w wysokości obliczonej na zasadach ustalonych przed tym dniem, to jest z
pominięciem art. 15c ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony
Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 723);
II. od 1 października 2017 r. przyznał wnioskodawcy W.R. prawo do policyjnej
renty inwalidzkiej w wysokości obliczonej na zasadach ustalonych przed tym dniem,
to jest z pominięciem art. 22a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
III USKP 106/24
3
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony
Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 723).
Sąd Apelacyjny w Poznaniu uwzględnił apelację pozwanego i wyrokiem z 15
marca 2023 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że oddalił odwołania
W.R. od decyzji pozwanego.
Pozwany oparł decyzje na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej
z 3 kwietnia 2017 r., że W.R. w okresie od 16 maja 1981 r. do 1 czerwca 1989 r.
pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej.
Sąd Okręgowy w ocenie prawnej odwołań wnioskodawcy stwierdził, iż decyzje
pozwanego niezasadnie zmniejszyły jego emeryturę i rentę, gdyż przez cały okres
służby nie popełnił czynów naruszających podstawowe prawa i wolności człowieka
ani czynności przeciwko osobom lub organizacjom działającym na rzecz
niepodległości Państwa Polskiego.
Sąd podzielił wykładnię wynikającą z uchwały Sądu Najwyższego z 16
września 2020 r., III UZP 1/20, że przy ocenie prawnej charakteru służby, należy
wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym także indywidualne czyny
ubezpieczonego oraz zweryfikować je pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku
z art. 13a ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r.).
Strona pozwana nie przedstawiła żadnych twierdzeń ani dowodów, mogących
prowadzić do wniosku, że ubezpieczony jakimikolwiek czynami wykonywał jednak
„służbę na rzecz totalitarnego państwa”. Nie podjęto w tym kierunku jakiejkolwiek
aktywności procesowej w toku całego postępowania.
Sąd zwrócił się do IPN-u o wskazanie czy Instytut dysponuje dokumentami
świadczącymi o tym, że odwołujący się w spornym okresie naruszał prawa i wolności
człowieka. Podobnie jak pozwany - Instytut nie był w stanie przedstawić żadnych
dowodów na łamanie przez ubezpieczonego praw i wolności człowieka.
Pozwany w zasadzie przyznał, że takich konkretnych informacji nie ma.
Stwierdzono jedynie, że IPN nie jest zobowiązany do poszukiwania i oceny
III USKP 106/24
4
dokumentów mogących potwierdzić popełnienie przez W.R. czynów określonych w
zadanym przez sąd pytaniu. Dodano, że IPN, sporządzając informację o przebiegu
służby opiera się jedynie na dokumentach znajdujących się w zasobach archiwalnych
IPN-u, jednocześnie nie dokonuje analizy ani nie ocenia, jaki był zakres
wykonywanych przez funkcjonariusza czynności i zadań służbowych. Na podstawie
posiadanej dokumentacji IPN ustala jedynie, czy jednostka organizacyjna, w której
funkcjonariusz pełnił służbę, została wymieniona w art. 13b cytowanej wyżej ustawy.
Taka praktyka jest rażąco sprzeczna z dyrektywami dotyczącymi oceny czy
osoba zainteresowana wykonywała „służbę na rzecz totalitarnego państwa”,
przedstawionymi w omówionej wyżej uchwale. IPN ogranicza się jedynie do
przyporządkowania funkcjonariusza w danej jednostce, wymienionej w ustawie, nie
ustalając w ogóle, czym w rzeczywistości taki funkcjonariusz się zajmował. Dalsze
wywody Instytutu na temat charakteru i roli organów bezpieczeństwa w utrzymaniu
dyktatury komunistycznej i opresyjności ówczesnego systemu, choć niewątpliwie
słuszne, nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, jako dotyczącej indywidualnej
sytuacji konkretnego ubezpieczonego. Nie jest więc zasadne stwierdzenie, że
ustalanie indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych funkcjonariuszy jest
niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych działań funkcjonariuszy tworzyła
system uznany powszechnie za bezprawny. Przeciwnie, uzasadnienie uchwały z 16
września 2020 r. trafnie stoi na gruncie indywidualnego podejścia do sytuacji każdej
osoby, która dotknięta jest swojego rodzaju sankcją obniżenia świadczenia
emerytalnego wskutek pełnienia w przeszłości służby w określonych instytucjach i
organach. Skoro więc „ustalanie indywidualnych przewinień funkcjonariuszy na
podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum IPN-u jest niemożliwe i
niecelowe”, a IPN i pozwany nie przedstawili w niniejszej sprawie żadnych innych
dowodów na konkretną działalność, świadczącą o „służbie na rzecz totalitarnego
państwa”, to Sąd Okręgowy uznał za udowodnione przez wnioskodawcę, że takiej
działalności w ogóle nie wykonywał (...).
Ubezpieczony żadnym swoim działaniem nie naruszył ani nie dążył do
naruszenia praw i wolności obywateli, a zatem emerytura i renta nie zostały w tym
zakresie uzyskane niegodziwie. Ubezpieczony również przeszedł taką weryfikację -
ze skutkiem pozytywnym.
III USKP 106/24
5
Po 1990 r. przez kolejnych 14 lat, wnioskodawca wzorowo pełnił służbę
chroniąc bezpieczeństwo oraz interesy majątkowe obywateli Rzeczypospolitej
Polskiej. Pracował w wydziale zaopatrzenia, a następnie w wydziale finansów KWP
w Z.. Rozpatrując służbę wnioskodawcy całościowo, analizując cały okres od 1981 r.
do 2004 r., można dostrzec, że nie tylko brak w niej elementów działań przeciwko
prawom i wolnościom człowieka przed 1990 r., ale też, że po rozpoczęciu pracy w
Policji wnioskodawca wypracował emeryturę wykonując długotrwałą, wymagającą i
stresującą służbę na rzecz bezpieczeństwa obywateli Rzeczpospolitej Polskiej oraz
jej interesów majątkowych. Niemniej jego emerytura podlegała już obniżeniu na
etapie poprzedniej dezubekizacji. Służba ta miała negatywny wpływ na zdrowie
ubezpieczonego. Jak wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej, schorzenia czyniące
go niezdolnym do służby wynikają z tej służby.
Wszystkie te argumenty świadczą o tym, że ponowne obniżenie emerytury na
podstawie aktualnie obowiązującej wersji ustawy zaopatrzeniowej jest w przypadku
ubezpieczonego niezasadne. Tym bardziej, że nie dość, że obniżono świadczenie
przez zastosowanie przelicznika 0,0 % za okres wskazany w informacji IPN, to
dodatkową, kolejną represją skutkującą obniżeniem jest ograniczenie go do
wysokości przeciętnej emerytury ogłoszonej przez Prezesa ZUS, co obniża również
znacznie świadczenie wypracowane przecież przez wieloletnią służbę wykonywaną
po 1990 r. - w przypadku wnioskodawcy przez kolejnych 14 lat oraz okres służby
przed datą wskazaną w informacji IPN - przeszło 10 lat składkowych.
Sąd Okręgowy decyzje pozwanego uznał za błędne już w świetle aktualnie
obowiązujących przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym nie było potrzeby
odwoływania się do kategorii zgodności i niezgodności tej ustawy z normami
wyższego rzędu, w tym Konstytucji. Nawet przy przyjęciu domniemania
konstytucyjności przepisów powołanych na wstępie, na podstawie których wydano
decyzje, decyzje te podlegają zmianie, jako wydane z naruszeniem prawa
materialnego. Dlatego też nie ma znaczenia rozstrzygnięcie Trybunału
Konstytucyjnego w sprawach zainicjowanych wskutek postanowień Sądu
Okręgowego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt XIII 1 U 326/18 oraz z 27
maja 2019 r., sygn. akt XIII 1 U 11007/18, którymi zwrócono się do Trybunału z
pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją ww. przepisów. Kwestia ta
III USKP 106/24
6
została szeroko omówiona przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 16
września 2020 r. (str. 13-14).
Rzeczywiste znaczenie ustawy może ujawnić się dopiero w procesie jej
stosowania, bowiem niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące
mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami,
których poszanowania wymaga Konstytucja. Ocena jest więc dokonywana nie w
oparciu o sam tekst aktu prawnego, a o jego treść interpretowaną w procesie
stosowania prawa, w tym przypadku nadaną uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.
Sąd Apelacyjny uwzględnił zarzuty apelacji pozwanego oraz wniosek o
zmianę wyroku i oddalenie odwołań z następujących motywów.
Sąd powszechny jest uprawniony do weryfikacji informacji z IPN o przebiegu
służby. Sąd I instancji zastosował arbitralną, oderwaną od stanu faktycznego i
prawnego sprawy, ocenę zaskarżonych decyzji oraz automatyzm przy wydaniu
zaskarżonego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy potraktował w sposób niezwykle
wybiórczy. Analiza akt osobowych pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że
odwołujący znalazł się od 16 maja 1981 r. w szeregach aparatu bezpieczeństwa
publicznego na skutek własnych starań, z własnej woli. Odwołujący został przyjęty
do służby na stanowisko inspektora Wydziału III SB KWMO w Z. — na okres służby
przygotowawczej, a od 16 maja 1984 r. został funkcjonariuszem stałym. Z opinii
służbowych i charakterystyk służbowych, zawartych w aktach osobowych W.R.
wynika, że identyfikował się on w pełni z ówczesnym totalitarnym ustrojem, który
czynnie i aktywnie wspierał z dużym zaangażowaniem wykonując zlecone mu
zadania. Jego pełna zaangażowania postawa była uzasadnieniem dla awansów
służbowych. Ustalenia co do przebiegu służby W.R. nie budzą wątpliwości, gdyż nie
były kwestionowane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Treść
informacji IPN i dokumentacji zawartej w aktach osobowych nie była kwestionowana
przez odwołującego się co do formalnego przebiegu służby. Zawartość akt
osobowych, w ocenie Sądu Apelacyjnego, nie pozostawia wątpliwości co do
charakteru służby W.R. jako służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art.
13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co potwierdza
dokumentacja zawarta w tych aktach. Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy
III USKP 106/24
7
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim
funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i
którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych
w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).
Zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się
służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w przepisie cywilnych
i wojskowych instytucjach i formacjach. W ust. 1 pkt 5 pkkt d wymieniono służby i
jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz
ich odpowiedniki terenowe wykonujące czynności operacyjno-techniczne niezbędne
w działalności Służby Bezpieczeństwa (...).
Celem ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy, jest likwidacja przywilejów emerytalnych
funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa uzyskanych przez nich z tytułu służby na
rzecz totalitarnego państwa. Jak wynika z preambuły ustawy nowelizującej z 2009 r.,
znajdującej analogiczne zastosowanie, obniżającej po raz pierwszy część
przywilejów emerytalnych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, system władzy
komunistycznej opierał się głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa
państwa, spełniającej w istocie funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne
metody, naruszającej podstawowe prawa człowieka, zwalczającej organizacje i
osoby broniące niepodległości i demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców
spod odpowiedzialności i rygorów prawa. Dostrzeżono wówczas, że funkcjonariusze
organów bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia
lub życia, korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w
zamian za sprzeniewierzenie się wartościom niepodległościowym, wolnościowym i
demokratycznym oraz udział w utrwalaniu nieludzkiego systemu władzy. W
ukształtowanym orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, na tle
noweli z 2009 r., przyjęto zgodnie, że obniżenie uprzywilejowanych świadczeń,
uzyskanych z tytułu służby w organach bezpieczeństwa państwa, nie naruszyło
III USKP 106/24
8
zasady równości lub proporcjonalności świadczeń, bowiem tak uzyskane przywileje
nie podlegają ochronie z racji działań ukierunkowanych na zwalczanie
przyrodzonych praw człowieka i tym samym byli funkcjonariusze nie mają prawa
podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się utrzymania przywilejów
zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń niepodległościowych (m.in. uchwała
Sądu Najwyższego z 3 marca 2011 r., II UZP 2/11). Na uprzywilejowanie w zakresie
emerytalno-rentowym byłych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa państwa
składało się szereg elementów. Wynikało ono często już tylko z faktu wysokich
uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało takim funkcjonariuszom,
zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością, ale również z
ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych
zasadach, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do samego sposobu
ustalania emerytur i rent większości obywateli w powszechnym systemie
emerytalnym na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury lub renty inwalidzkiej w systemie
zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem uposażenie należne na ostatnio
zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady najwyższe w całej karierze
zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić nawet 80%
(emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia. O ile taki sposób ustalania
świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy strzegących
bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego w suwerennym i
demokratycznym państwie jest zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do
byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, a więc w
organach i instytucjach, które systemowo naruszały przyrodzone prawa człowieka i
rządy prawa. W.R. korzystał z uprzywilejowania w zakresie wysokości świadczeń
emerytalnych ustalonych przy zastosowaniu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy, przez ponad 12 lat (od 2004 do 2017 r.).
W przedmiocie utraty przez osoby pełniące służbę w organach
bezpieczeństwa państwa byłego reżimu komunistycznego uprzywilejowania w sferze
praw emerytalnych wypowiedział się Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w
decyzji nr 15189/10 z 14 maja 2013 r. wskazał, że ustawa zmieniająca (z 23 stycznia
2009 r.) swoją treścią normatywną nie naruszała art. 3, art. 6 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i
III USKP 106/24
9
art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej
Konwencji. ETPCz potwierdził, że wszystkie zasady mające generalnie
zastosowanie w sprawach na tle art. 1 Protokołu nr 1 mają również znaczenie w
przypadku emerytur. Ustawodawca krajowy wyposażony w bezpośrednią
legitymację demokratyczną jest lepiej przygotowany do oceny, czy w danym kraju ze
względu na jego wyjątkowe doświadczenie historyczne i polityczne interes publiczny
wymagał przyjęcia określonych środków dekomunizacji, aby zapewnić większą
sprawiedliwość społeczną albo stabilność demokracji. Równocześnie, władze
krajowe, ze względu na bezpośrednią wiedzę o swoim kraju, były uprawnione do
potępienia w wybranym przez siebie czasie i formie, instytucji lub działań z
przeszłości, które zgodnie z - historycznym doświadczeniem kraju odrzucały zasady
demokracji, rządów prawa i praw człowieka. Trybunał wskazał, że, „w celu
zapewnienia większej sprawiedliwości systemu emerytalnego Państwo mogło w
uprawniony sposób przyjąć środki mające na celu zakończenie uprzywilejowania
emerytalnego uznawanego za niezasadne i nieuczciwie uzyskane”. Trybunał
zaakceptował również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który odrzucił
argument, jakoby ustawa z 2009 r. służyła celom zemsty i kary zbiorowej. W decyzji
wskazano, że „zmniejszenie przywilejów emerytalnych osób, które przyczyniały się
do utrzymywania władzy, lub które czerpały korzyści z opresyjnego ustroju, nie może
być postrzegane jako forma kary. Emerytury w niniejszej sprawie zostały obniżone
przez krajowe ciało ustawodawcze nie dlatego, że skarżący popełnili przestępstwo
lub byli osobiście odpowiedzialni za naruszenia praw człowieka, lecz dlatego, że
przywileje te zostały przyznane z powodów politycznych jako nagroda za usługi
uznane za szczególnie pożyteczne dla komunistycznego państwa. W rzeczy samej,
zważywszy na powód ich przyznania oraz na sposób, w jaki zostały nabyte, nie
można na nie spojrzeć inaczej niż jak na rażącą niesprawiedliwość z punktu widzenia
wartości stanowiących fundament Konwencji. W tym stanie rzeczy istnienie lub
nieistnienie osobistej winy osób korzystających z takich nieuczciwych przywilejów nie
ma znaczenia przy rozstrzyganiu kwestii zgodności z art. 1 Protokołu nr 1”.
Argumenty te są aktualne w kontekście nowelizacji ustawy zaopatrzeniowej z
2016 r. skutkującej obniżeniem świadczeń z zaopatrzenia emerytalno-rentowego
objętych nią funkcjonariuszy (art. 13b znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej). Jak
III USKP 106/24
10
wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 16 grudnia 2016 r. nowelizującej ustawę
zaopatrzeniową, ustawa ta ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w
pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w
aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i
rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22
lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. Zdaniem projektodawcy wprowadzone na gruncie
ustawy dezubekizacyjnej z 2009 r. rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne,
gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie. Wskazano, że
przywileje emerytalne i rentowe takich funkcjonariuszy nie zasługują na ochronę
prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym
zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. Jako przywilej należy rozumieć
ustalanie świadczeń emerytalno-rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach
wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur
i rent w powszechnym systemie.
W ocenie Sądu Apelacyjnego przyjęta regulacja nie stanowi naruszenia
powszechnej zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa osób pełniących
służbę na rzecz totalitarnego państwa w jednostkach wchodzących w skład organów
bezpieczeństwa państwa, które stosowały bezprawne i niegodziwe akty lub metody
przemocy politycznej wobec innych obywateli. Osoby te zarówno w czasie swojej
aktywności zawodowej, jak i po jej zakończeniu korzystały z licznych przywilejów, w
tym mających wymiar finansowy, przy jednoczesnym całkowitym braku
zasługującego na akceptację uzasadnienia dla takowych. Zauważyć należy, że
realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa w demokratycznym
państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej mogą oczekiwać
również obywatele nie godzący się na dalsze utrzymywanie tego rodzaju
uprzywilejowania w nawet najmniejszym zakresie, w szczególności pielęgnujący
pamięć o ofiarach zbrodni komunistycznych, które zostały całkowicie pozbawione
możliwości nabycia jakichkolwiek świadczeń, lub będąc represjonowanymi przez
aparat bezpieczeństwa często korzystały z zaniżonych świadczeń emerytalno-
rentowych. Zestawiając służbę funkcjonariuszy organów, składających się na
opisany system represji skierowanych przeciwko współobywatelom, z ofiarami
reżimu i ich zaangażowaniem na rzecz suwerenności państwa polskiego oraz
III USKP 106/24
11
odzyskania przez społeczeństwo podstawowych, przynależnych mu praw i wolności,
nie sposób nie dostrzec rażącej dysproporcji. Nie istnieje zatem uzasadnienie dla
przedkładania interesów i oczekiwań byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na
rzecz totalitarnego państw w organach wymienionych w ustawie zaopatrzeniowej
nad powyższą, słuszną potrzebę obywateli, zwłaszcza tych, którzy doznali krzywdy
na skutek działań organów służby bezpieczeństwa państwa.
Argumentacja przedstawiona przez Sąd Okręgowy jest nie do pogodzenia z
powołanymi zasadami demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej. W art. 2 Konstytucji RP ustrojodawca wyraził trzy
(a nie jedną) zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę
państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które to zasady są ze sobą
powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego
scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych (zob. M. Florczak-
Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II,
2021 r.). Nie można zatem akcentować zasady państwa prawa pomijając, że chodzi
o zasadę demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej, co wprost wynika z Konstytucji RP (art. 2). Nie może być
zatem mowy o takim rozumieniu zasady państwa prawnego, która nie urzeczywistnia
zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna jest definiowana jako
„dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie
się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i
kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli”, a także podkreśla się, że
„sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne
państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie
realizuje idei sprawiedliwości” (wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98).
W doktrynie przyjmuje się, że prawa podmiotowe ustanowione w poprzedniej
formacji ustrojowej są niepodważalne tylko przy założeniu niezmienności ich
aksjologicznych racji i aktualności w nowym układzie stosunków społecznych i
ekonomicznych. Transformacja pozwala ocenić czy i jakie prawa zostały nabyte
niesłusznie, wskutek uprzywilejowania (por. T. Zieliński: Ochrona praw nabytych -
zasada państwa prawnego, Państwo i Prawo 1992 nr 3, s. 17). Dlatego
sprawiedliwość jako cecha dotycząca oceny zgodności z Konstytucją RP przepisów
III USKP 106/24
12
w tym przypadku ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wymaga
uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy „podstawowe
wolności i prawa człowieka były naruszane” (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 14 lipca 2003 r., sygn. SK 42/01, OTK- A 2003 Nr 6, poz. 63). W jednym ze
swych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny stwierdził nawet, że zasada sprawiedliwości
społecznej ma pierwszeństwo przed zasadami wyprowadzonymi z zasady państwa
prawnego (orzeczenie z 4 grudnia 1990 r., K 12/90, OTK 1990 Nr 1, poz. 7).
Kierując się zasadą sprawiedliwości społecznej wykluczającą tolerowanie i
nagradzanie bezprawia należy uznać, że system władzy komunistycznej opierał się
głównie na rozległej sieci organów bezpieczeństwa państwa, spełniającej w istocie
funkcje policji politycznej, stosującej bezprawne metody, naruszające podstawowe
prawa człowieka, zwalczające organizacje i osoby broniące niepodległości i
demokracji, przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności i rygorów
prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że funkcjonariusze organów
bezpieczeństwa pełnili swoje funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty zdrowia lub życia,
korzystając przy tym z licznych przywilejów materialnych i prawnych w zamian za
utrwalanie nieludzkiego systemu władzy. Do takiego celu nawiązano w uzasadnieniu
projektu ustawy nowelizującej z 16 grudnia 2016 r., stwierdzając, że ustawa z 2009 r.
nie zrealizowała celów, dla których została uchwalona m.in. przez zachowanie
szeregu przepisów podwyższających świadczenia, jak również sposób
ukształtowania wykładni jej przepisów, wyłączający szereg jednostek z katalogu
organów bezpieczeństwa państwa. Tymczasem ograniczenie przywilejów
emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa
totalitarnego państwa jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną
ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady
sprawiedliwości społecznej. Nie można także - w ocenie Sądu Apelacyjnego -
zgodzić się z twierdzeniem, że wprowadzone ustawą z 16 grudnia 2016 r. regulacje
mają pełnić funkcje represyjne. Znowelizowane przepisy bowiem z założenia nie
ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie totalitarnego
państwa i nie zastępują takiej odpowiedzialności, a ich celem było jedynie odebranie
niesłusznie przyznanych przywilejów. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
III USKP 106/24
13
państwa świadczeń emerytalnych w kwotach znacząco przewyższających średnią
wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu
emerytalnego. Sąd Apelacyjny wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego,
który uznał za zgodne z Konstytucją postanowienia ustawy nowelizującej ustawę
zaopatrzeniową z 2009 r. (wyroki: z 24 lutego 2010 r., K 6/09, OTK-A 2010 r. Nr 2,
poz. 15; z 11 stycznia 2012 r., K 36/09, OTK-A 2012 Nr 1, poz. 2).
Wprawdzie ustawa z 2009 r., w zakresie zasad ustalania na nowo wysokości
świadczeń emerytalnych, była zdecydowanie łagodniejsza od ustawy z 2016 r., to
jednak w warstwie założeń wykazuje daleko idące podobieństwa. Trybunał
Konstytucyjny analizując zgodność z Konstytucją ustawy z 2009 r. stwierdził, że
wspólnym mianownikiem aksjologicznym jest niewątpliwie dezaprobata dla metod i
praktyk służby bezpieczeństwa (wyrok z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999
Nr 4, poz. 73), a środki demontażu dziedzictwa, po byłych totalitarnych ustrojach
komunistycznych, dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko
wtedy, gdy - pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach
prawa - będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym
prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji (wyrok z 11 maja 2007 r., K 2/07,
OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48). Trybunał Konstytucyjny uznał, że demokratyczne
państwo oparte na rządach prawa dysponuje wystarczającymi środkami, aby
zagwarantować, że sprawiedliwości stanie się zadość, a winni zostaną ukarani.
Należy zgodzić się przy tym, że nie może ono i nie powinno zaspokajać żądzy
zemsty, zamiast służyć sprawiedliwości. Musi natomiast respektować takie prawa
człowieka i podstawowe swobody, jak prawo do należytego procesu, prawo do
wysłuchania czy prawo do obrony oraz stosować je także wobec tych osób, które
same ich nie stosowały, gdy były u władzy. Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu
z 15 lutego 1994 r. (sygn. K 15/93, OTK 1994 Nr 1, poz. 4) wskazał, że współpraca
z organami represji nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów
niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie
stanowiska i o jaki charakter zatrudnienia w tych organach chodzi, przy czym dotyczy
to zarówno aparatu represji państw obcych, jak i komunistycznego aparatu represji
w Polsce. W przywołanym wyżej uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2010 r. (sygn. K
6/09) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy „dezubekizacyjnej”
III USKP 106/24
14
z 2009 r. nie miały na celu pozbawienia minimum socjalnego funkcjonariuszy
organów bezpieczeństwa, ani też ich poniżenia. Celem tych regulacji było natomiast
obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych, które pochodzą z uprzywilejowanego
systemu zaopatrzenia emerytalnego, dla którego nie ma usprawiedliwienia. Trybunał
ustalił wówczas, że po wejściu w życie przepisów ustawy z 2009 r. przeciętna
obniżona emerytura funkcjonariusza organów bezpieczeństwa była wciąż wyższa o
58 % od przeciętnej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym oraz wyższa
prawie cztery razy od najniższej gwarantowanej emerytury z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych, zwracając tym samym uwagę, że cel zakładany przez ustawodawcę w
2009 r. nie został osiągnięty. Trybunał zauważył również, że ustawodawca był
upoważniony, mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej, do wprowadzenia
regulacji obniżających świadczenia emerytalne za okres służby w organach
bezpieczeństwa. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i
stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na
cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych
nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść. Trybunał stwierdził także,
że ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza
stanowienia regulacji mniej korzystnych. Trybunał Konstytucyjny bowiem
wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest
dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości
konstytucyjne. Według utrwalonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zasada
ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub
niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w
dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Uprzywilejowane prawa emerytalne
nabyte przez funkcjonariuszy państwa totalitarnego, zostały nabyte niegodziwie. Nie
można bowiem uznać celów i metod działania organów bezpieczeństwa Polski
Ludowej za godziwe. Służba w instytucjach i organach państwa, które systemowo
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa nie może w demokratycznym
państwie prawnym uzasadniać roszczeń do utrzymania przywilejów uzyskanych
przed upadkiem dyktatorskich reżimów. Cel założony przez ustawodawcę w 2009 r.
(tj. obniżenie emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa państwa do
poziomu przeciętnego w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych) nie
III USKP 106/24
15
został osiągnięty, wobec czego naprawa tego stanu rzeczy stanowiła ratio legis
ustawy nowelizacyjnej z 2016 r. (...).
Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał (zob. m.in. sprawa C. i in. p-ko
Polsce, skarga nr 15189/10), że ograniczenie przywilejów emerytalnych byłych
funkcjonariuszy bezpieczeństwa mieści się w granicach marginesu oceny państwa
oraz zmierzać miało do usunięcia nierówności między systemem mundurowym (w
odniesieniu do byłych funkcjonariuszy), a systemem powszechnym, które to
nierówności powszechnie uznane były za niesprawiedliwe i wymagające reakcji
państwa. System ustalania wysokości świadczeń emerytalnych, stosowany do
byłych funkcjonariuszy uznany został przez Trybunał za podwójnie nierówny, gdyż z
jednej strony zakładał korzystniejsze wyliczanie podstawy świadczeń, niż system
powszechnego zabezpieczenia społecznego, a z drugiej - naliczenia prowadzone
były proporcjonalnie do wynagrodzeń, które w grupie byłych funkcjonariuszy aparatu
bezpieczeństwa były zdecydowanie wyższe niż wynagrodzenia osób niezwiązanych
zawodowo ze wspieraniem komunistycznego reżimu. Z uzasadnienia ww.
orzeczenia wynika nadto, że upływ czasu od momentu obalenia reżimu nie powinien
być czynnikiem decydującym o niewłaściwości przeprowadzenia tego typu zmian w
systemie emerytalnym.
Sąd Apelacyjny nie podzielił stwierdzenia Sądu Okręgowego, że
wprowadzona ustawą z 2016 r. zmiana stanowi swoistą represję, podczas gdy,
prawo zabezpieczenia społecznego nie jest dziedziną, która ma za zadanie
wprowadzać sankcje za działania nie mające związku z wystąpieniem ryzyka
ubezpieczeniowego i niewynikające z warunków nabycia prawa do świadczenia. Sąd
Apelacyjny nie zgodził się z takim stanowiskiem. Nowe regulacje wprowadzone
ustawą z 16 grudnia 2016 r. w żadnym razie nie pełnią funkcji represyjnej, a ich celem
było jedynie odebranie niesłusznie przyznanych przywilejów emerytalnych (z których
odwołujący się korzystał przez wiele lat). Nie ma żadnego uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa świadczeń emerytalnych w kwotach znacząco przewyższających średnią
wysokość świadczenia wypłacanego w ramach powszechnego systemu
emerytalnego i w żadnym razie nie przekonuje argument, że świadczenie emerytalne
z powszechnego systemu w średniej wysokości stanowi „represję”.
III USKP 106/24
16
W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia drugiej strony omawianego
problemu, a mianowicie faktu, że ustawa nowelizująca z 2016 r. została uchwalona
celem ograniczenia uprawnień emerytalnych oraz rentowych osób o szczególnym
statusie społecznym - pracowników aparatu bezpieczeństwa PRL, zaś u podstaw
omawianego ograniczenia leżało powszechne poczucie naruszenia zasady
sprawiedliwości społecznej przez dalsze utrzymywanie sposobu ustalania wysokości
świadczeń emerytalno-rentowych na uprzywilejowanych zasadach. Osoby pełniące
służbę w wymienionych w ustawie instytucjach (w tym również odwołujący się)
otrzymywały świadczenia na znacznie korzystniejszych zasadach, niż ogół
społeczeństwa (do którego należą obywatele otrzymujący emerytury według zasad
określonych w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych). Jednocześnie podstawę nabycia tych „uprzywilejowanych” świadczeń
stanowiła praca na rzecz ogólnie pojmowanego aparatu bezpieczeństwa państwa i z
punktu widzenia wartości wynikających z ww. konstytucyjnie gwarantowanych zasad,
powinna być kwalifikowana jako naganna moralnie.
Pełna zaangażowania i dyspozycyjności służba odwołującego się w Wydziale
III SB WUSW w Z.G., a następnie w Wydziale Polityczno-Wychowawczego WUSW
w Z.G., która przyczyniała się do naruszeń praw i wolności gwarantowanych przez
Konstytucję RP, jako wymierzona także przeciw działaczom opozycji
niepodległościowej, powinna być traktowana jako okoliczność uzasadniająca
obniżenie przyznanych odwołującemu się świadczeń emerytalno-rentowych na
podstawie przepisów omawianej ustawy i pozbawienie przyznanych wcześniej
przywilejów. W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że uchwalenie
przedmiotowej nowelizacji było wyrazem woli i realizowało poczucie sprawiedliwości
milionów obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, która stała się demokratycznym
państwem prawnym na skutek wyzwolenia się z totalitarnego reżimu
komunistycznego, realizującego w praktyce na terenie Państwa Polskiego interesy
obcego mocarstwa i określonej, stosunkowo wąskiej grupy lojalnych wobec niego
wysoko postawionych członków partii rządzącej. Możliwość funkcjonowania tego
reżimu zapewniało natomiast przez wiele dziesięcioleci w zasadniczej mierze
właśnie działanie aparatu bezpieczeństwa, złożonego z szeregu służb realizujących
politykę represji wobec osób przejawiających dążenia wolnościowe i
III USKP 106/24
17
niepodległościowe. Dlatego zdaniem Sądu Apelacyjnego już samo zgłoszenie
gotowości do służby w tym aparacie, musiało się wiązać ze świadomością
uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania dalszego
funkcjonowania reżimu totalitarnego. Sam ten fakt, niezależnie od oceny
indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał
w przekonaniu Sądu Apelacyjnego likwidację przywilejów byłych funkcjonariuszy
służby bezpieczeństwa. Byli funkcjonariusze wiedząc jaki jest obecnie stan archiwów
a dokładnie braki w materiałach archiwalnych wynikające z masowego niszczenia
dokumentów organów bezpieczeństwa państwa przed ich przejęciem przez Instytut
powołują się na brak obciążających ich dowodów (...).
Wydział III Służby Bezpieczeństwa zajmował się zabezpieczeniem środowisk
naukowych i kulturalnych. Odwołującemu przydzielono opiekuna zajmującego się
środowiskami akademickimi, dla tego opiekuna odwołujący podejmował czynności
ustaleniowe (tj. ustalał, pod jakim adresem mieszka dana osoba, z kim jest
zameldowana). Wówczas odwołujący jechał do biura ewidencji ludności i na
podstawie zlecenia dotyczącego danej osoby udostępniano mu dane, z których
sporządzał notatki i przekazywał je opiekunowi. Odwołujący nadto zbierał w
środowisku akademickim informacje i przekazywał je do analityka. W Wydziale
Polityczno-Wychowawczym cyklicznie dokonywał analizy stanu moralno-
politycznego środowiska akademickiego, na podstawie dokumentów statystycznych
przesyłanych przez jednostki rejonowe. Z wniosku personalnego odwołującego z 2
października 1986 r. dot. mianowania na starszego inspektora Wydziału III SB
wynika, że odwołujący był pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym i
samodzielnym. Dobrze organizował sobie pracę z osobowymi źródłami informacji i
współpracę z jednostkami SB RUSW. W opinii służbowej okres pracy odwołującego
od 1 lutego 1988 r. do 31 maja 1989 r. oceniono również bardzo dobrze, podkreślono,
że odwołujący posiada doświadczenie do pracy polityczno-wychowawczej, które
zdobył pełniąc służbę w wydziale operacyjnym SB, a także należy do grona
pracowników z dużym doświadczeniem zawodowym. Z opinii służbowej
odwołującego z dnia 27 września 1983 r. wynika, że na stanowisku inspektora Sekcji
III Wydziału III WUSW w Z. zajmował się problematyką operacyjnego zabezpieczenia
III USKP 106/24
18
środowiska naukowego i studenckiego. Do obowiązków podchodził wzorowo i z
dużym zaangażowaniem.
Działania organów bezpieczeństwa państwa miały charakter systemowy.
Czyny poszczególnych funkcjonariuszy z pozoru nieszkodliwe i nieistotne tworzyły
opresyjny system, w którym dopuszczano się też czynów zbrodniczych. Z tych też
powodów ustalanie indywidualnej odpowiedzialności poszczególnych
funkcjonariuszy jest niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych działań
funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za» bezprawny. W sytuacji,
gdy jak powyżej wskazano dokumenty organów bezpieczeństwa państwa w
szczególności na początku lat 1989 - 1990 były niszczone na masową skalę oraz
zważywszy na fakt, że nie wszystkie przestępcze działania znalazły odzwierciedlenie
w dokumentach organów, ustalanie indywidualnych przewinień funkcjonariuszy na
podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum IPN jest niemożliwe i
niecelowe (stanowisko IPN).
Tym, co przede wszystkim przyciągało kandydatów do pracy w SB, były
korzyści materialne i przywileje.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego zastosowanie przepisów nie prowadzi do
pozbawienia byłych funkcjonariuszy prawa do świadczeń z zabezpieczenia
społecznego w ogóle, a jedynie do zmniejszenia ich do określonego pułapu.
Przedmiotowe regulacje doprowadziły zatem jedynie do limitowania wysokości tych
świadczeń do poziomu świadczeń pobieranych przez większość osób wykonujących
przed 1990 r. pracę w ramach powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego,
tj. poza systemem dotyczącym służb mundurowych. Sąd Apelacyjny odmiennie niż
Sąd Okręgowy nie odnalazł przesłanek do odmowy ich zastosowania. Ratio legis
rozwiązań wprowadzonych nowelizacją z 2016 r. jest obniżenie świadczenia jako
wynik świadomego i dobrowolnego udziału ubezpieczonego w służbach
bezpieczeństwa państwa o strukturze komunistyczno-totalitarnej, które zwalczały
najbardziej podstawowe, bo przyrodzone prawa człowieka i wolności obywatelskie.
Istota działań właśnie jednostek wymienionych w art. 13b ustawy służyła
utrzymywaniu reżimu totalitarnego na terenie Państwa Polskiego. W Państwie jakim
Polska była przed 1990 r. ingerencje w prawa i wolności obywateli miały być
narzędziem do utrzymywania ich w posłuszeństwie wobec narzucanych idei
III USKP 106/24
19
promujących niesłuszne przywileje konkretnych osób kosztem całego
społeczeństwa.
Materiał dowodowy w niniejszej sprawie potwierdził, iż służba odwołującego
w okresie od 16 maja 1981 r. do 1 czerwca 1989 r. stanowiła służbę na rzecz
totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W niniejszej
sprawie nie zostały wykazane przesłanki z art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej ani
w informacji o przebiegu służby nie zostały wskazane okoliczności z art. 13a ust. 4
pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, co jest bezsporne.
Odwołujący pełnił służbę w typowych Wydziałach Służby Bezpieczeństwa,
które zajmowały się rozpracowywaniem dużych struktur oraz grup opozycyjnych,
zajmował się również środowiskiem akademickim. Pełniąc służbę wykazywał
zaangażowanie w realizacji zadań służbowych a dodatkowo należy podnieść, że
czerpał korzyści związane ze służbą w organach bezpieczeństwa w postaci nagród
pieniężnych, dodatków do wynagrodzenia itp.
Kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone wart. 13b ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej zostało oceniane przez Sąd Apelacyjny na podstawie
wszystkich okoliczności sprawy, w tym na podstawie indywidualnych czynów i ich
weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka zgodnie
ze wskazówkami zawartymi w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia
16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. O ile rację ma Sąd Okręgowy, uznając,
że nie można przyjąć ogólnego założenia, że każda służba wykazana w
zaświadczeniach Instytutu Pamięci Narodowej jest służbą na „na rzecz totalitarnego
państwa”, o tyle, odwrotnie nie można też przyjąć, że niezależnie od zaangażowania
danej osoby nigdy nie można stwierdzić, że był to okres służby na rzecz totalitarnego
państwa.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie można też mówić o krótkotrwałości służby
odwołującego na rzecz państwa totalitarnego, zarówno w ujęciu bezwzględnym - jej
długości (pond 8 lat) jak i w ujęciu proporcjonalnym - w stosunku do całego okresu
służby. Zauważyć także należy, że po 31 lipca 1990 r. (w nowym ustroju), odwołujący
nie przepracował 15 lat, co przemawia przeciwko zastosowaniu przy obliczaniu jego
świadczeń zasady proporcjonalności.
III USKP 106/24
20
Wobec powyższych ustaleń i rozważań Sąd Apelacyjny uznał apelację co do
zasady za trafną, wobec czego zmienił wyrok na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. uznając
oba odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z 16 czerwca 2017 r. w
przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczeń W.R. za bezzasadne.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:
a) art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony
Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w
wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że służba pełniona przez Ubezpieczonego przed
dniem 12 września 1989 r. była służbą „na rzecz totalitarnego państwa” w rozumieniu
tego przypisu, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności
z akt osobowych Ubezpieczonego nie wynika, aby pełnił on tego rodzaju służbę;
b) art. 15c ust. 1 pkt 1, art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej
- poprzez zaniechanie odmowy zastosowania tych przepisów z powołaniem się na
treść art. 8 ust. 2, art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacji, w której:
- obniżenie po raz drugi wysokości emerytury przysługującej
Ubezpieczonemu, dokonane na podstawie art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,
polegające na zmniejszeniu współczynnika podstawy wymiaru z 0,7% na 0,0% za
każdy rok służby, narusza w sposób rażący wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę
zaufania do państwa i prawa, jak również wynikającą z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji
zasadę ne bis in idem (zakaz dwukrotnego stosowania sankcji, wobec tego samego
podmiotu za ten sam czyn);
- art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, przewidujący obniżenie wysokości
emerytury osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa do wysokości
miesięcznej kwoty przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest oczywiście niezgodny z
art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, bowiem nierówno traktuje i dyskryminuje
Ubezpieczonego względem funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po 1990 r. i którzy
III USKP 106/24
21
legitymują się takim samym okresem służby, czyli mają taką samą podstawę wymiaru
świadczenia, jak również narusza przepisy art. 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1
Konstytucji RP;
- art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przewidujący zmniejszenie podstawy
wymiaru renty inwalidzkiej osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego
państwa, o której mowa w art. 13b, ma wyłącznie charakter represyjny i narusza w
sposób rażący wynikającą z treści art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji zasadę równości
wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji, albowiem Ubezpieczony uzyskał prawo do
renty inwalidzkiej pełniąc służbę w Policji, zaś fakt pełnienia służby przed 1 sierpnia
1990 r. w formacji wskazanej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie miał
żadnego znaczenia dla uzyskania prawa do renty inwalidzkiej i jej wysokości; tym
samym przepis art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nierówno traktuje i
dyskryminuje Ubezpieczonego względem funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po
1990 r. i w trakcie tej służby nabyli prawo do renty inwalidzkiej, jak również narusza
art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujący obywatelom prawo do zabezpieczenia
społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w
Poznaniu w całości oraz o orzeczenie na podstawie art. 39816 k.p.c. co do istoty
sprawy - poprzez oddalenie apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Sądu Okręgowego w
Zielonej Górze z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV U 2247/29; ewentualnie, w
przypadku nieuwzględnienia wniosku o orzeczenie co do istoty sprawy, o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu w całości oraz o przekazanie
sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Zasadna jest skarga kasacyjna w części kwestionującej obniżenie
emerytury policyjnej na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
III USKP 106/24
22
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
2. Nie jest zasadna skarga kasacyjna powoda dotycząca zastosowania
art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r., gdyż podstawą
tej regulacji jest materia, co do której nie można odstąpić od zasady zgodności
ustawy z Konstytucją, chyba że niekonstytucyjność stwierdzi Trybunał Konstytucyjny.
3. Natomiast z przyczyn zasadniczo procesowych, wobec nierozpoznania
istoty sprawy, należało uwzględnić wniosek skargi kasacyjnej powoda w części
dotyczącej renty inwalidzkiej o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i
przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Ad 1. Orzeczenie w części uwzględniającej skargę kasacyjną wynika z tego,
że skarżący ma prawo do ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez stosowania
art. 15c ust. 3, gdyż ze względu na znaczny okres służby nie objęty art. 13b („służba
na rzecz totalitarnego państwa”) redukcja wysokości emerytury na podstawie art. 15c
ust. 3 nie może być stosowana.
W ocenie obecnego składu uprawnione są wykładnia i odmowa stosowania
art. 15c ust. 3 ustawy, które Sąd Najwyższy przyjął w wyroku z 16 marca 2023 r.,
II USKP 120/22, a co potwierdzają wyroki z 6 grudnia 2023 r. w sprawach III USKP
24/23 i III USKP 85/23 oraz z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23; z 21 maja 2024 r.,
I USKP 28/24 i szereg kolejnych.
Ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego.
Zasadnicze zatem kwestie materialne i procesowe wynikają z potrzeby oceny
konstytucyjności spornej regulacji, w której Sąd Najwyższy nie powinien ostatecznie
zastępować Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko ze względów ustrojowych, ale
także dlatego, że wyrok Trybunału stanowi samodzielną podstawę wznowienia
postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej (art. 4011 k.p.c.).
Jednak dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie P 4/18 na pytanie prawne Sądu Okręgowego w
Warszawie nie zwalnia Sądu Najwyższego z zapewnienia ubezpieczonym prawa do
sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co
III USKP 106/24
23
uzasadnia samodzielną ocenę zgodności ustawy zwykłej z ustawą zasadniczą, dla
ustalenia właściwej normy prawnej w spornych kwestiach.
Za zasadne należy zatem uznać tezy wynikające z wyroku Sądu Najwyższego
z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, a w szczególności stwierdzenie, że przepis
art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2,
art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może kształtować sytuacji
prawnej ubezpieczonego funkcjonariusza.
Podobnie tezę wynikającą z wyroku z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23, że
obniżenie świadczenia do poziomu przeciętnej emerytury, gdy wysokość „ponad” ten
wskaźnik została wypracowana po 1990 r., nie można bez stosownego uzasadnienia
w konkretnej sprawie zrównywać z realizowaniem w tym okresie służby „na rzecz
totalitarnego państwa”. Limitowanie wysokości świadczenia pułapem „przeciętnej
emerytury” w większości przypadków doprowadzi do efektu, zgodnie z którym
mechanizm „stażowy” nie będzie miał żadnego znaczenia.
Wskazuje się na „ślepe” „równanie w dół” na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy,
bowiem karze finansowo tych, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu
państwu a swój staż emerytalny wypracowali po "upadku" tego reżimu. Ponadto,
funkcjonariusze mający taki sam staż służby po 31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo
do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia, w zależności od tego, czy choćby
przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego państwa. Sprawia to, że mechanizm
z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany
całkowicie od reguły proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od
powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega
na występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza
zasadę równego traktowania ubezpieczonych (wyrok z 24 maja 2023 r.,
II USKP 40/23).
Wskazuje się także na kwestie fundamentalne, bowiem jeśli potraktować
prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii "prawa do własności", co
wydaje się uzasadnione, to efekt art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej godzi w
art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Sumarycznie wskazane naruszenia prowadzą do
wniosku, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej narusza także prawo do
III USKP 106/24
24
zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1
Konstytucji RP (postanowienie z 2 sierpnia 2023 r., III USK 45/23).
Ad 2. Zasadne jest zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej obniżenia
emerytury na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego
1994 r. Sąd drugiej instancji w systemie apelacji pełnej samodzielnie ustala stan
faktyczny (art. 382 k.p.c.) i suwerennie stosuje prawo materialne, co oznacza, że jego
orzeczenie może być inne niż rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Argumentacja
skargi o konieczności ponowienia lub uzupełnienia postępowania dowodowego nie
jest już zasadna. Sąd Apelacyjny mógł stwierdzić, że sporny okres był okresem
służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy i dlatego
zasadnie zmienił w tej części wyrok Sądu Okręgowego. Nie decydowało kryterium
formalne, lecz materialne. Stanowisko to jest zasadne i utrwala się w orzecznictwie
Sądu Najwyższego. Zarzuty materialne skarżącego nie są zasadne, gdyż znaczenie
w sprawie ma regulacja z art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy z 18 lutego
1994 r., której warunkiem nie jest ustalenie i wykazanie, że funkcjonariusz
indywidualnie naruszał prawa i wolności obywateli.
W ocenie składu należało pozostawić rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego
dotyczące obniżenia emerytury policyjnej skarżącego za okres służby od 16 maja
1981 r. do 1 czerwca 1989 r. na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy. Zdecydowały następujące racje:
a) Regulacja wprowadzona ustawą zmieniającą z 16 grudnia 2016 r. jest
jednoznaczna. Organ rentowy był związany informacją IPN i na tej podstawie,
wykonując ustawę, dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej
skarżącego od 1 października 2017 r.
b) Rzecz w tym, że nowa regulacja nie jest odpłatą za delikty funkcjonariuszy.
Oczywiście uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., III UZP 1/20, słusznie
zwraca uwagę na potrzebę indywidualnej oceny każdego przypadku, jednak nie
zmienia istoty sprawy, tak jak rozumiał ją ustawodawca w ustawie zmieniającej z 16
grudnia 2016 r., czyli tego, że nowa regulacja miała u podstaw „sprawiedliwość
społeczną”, która nie czerpie uzasadnienia aż tylko z deliktów czy innych
niegodziwości funkcjonariuszy.
III USKP 106/24
25
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie przedstawiono,
że „ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym
zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych
osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca
1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.” „(…) wprowadzone na gruncie ustawy z dnia 23
stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), tzw. "ustawy
dezubekizacyjnej", rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy
nie został osiągnięty w zakładanym zakresie”. „(…) konieczne jest ograniczenie
przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na
ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia
w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W odczuciu społecznym należy
zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej
Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach
bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w
demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych
wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało
funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się
gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie
świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach
wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur
i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury
lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem
uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady
najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej
III USKP 106/24
26
może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.
O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy
strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np.
funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny,
o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę
na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania
nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny
karalne popełnione w okresie PRL ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a
jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w
kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w
ramach powszechnego systemu emerytalnego”. „Mając zatem na uwadze, aby
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili
służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury
policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych
funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe
rozwiązania prawne”.
c) Tak jasne przedstawienie kauzalności nowej regulacji pozwala zrozumieć
kontestowanie przez niektóre Sądy uchwały Sądu Najwyższego z 16 września
2020 r., III UZP 1/20, nawet z oceną, że jest „prawotwórcza”. To inne spojrzenie na
uchwałę może być zrozumiałe, gdy uwzględni się, że uchwała wymaga każdorazowo
indywidualnego badania sprzecznych z prawem zachowań funkcjonariuszy (deliktów,
niegodziwości), co jednak nie jest warunkiem koniecznym do stosowania ustawy.
To „sprawiedliwość społeczna” samodzielnie ma uzasadniać zniesienie przywilejów
funkcjonariuszy państwa totalitarnego. Innymi słowy badanie i nawet ustalenie braku
deliktu lub niegodziwości, nie jest równoznaczne z wyłączeniem „sprawiedliwości
społecznej” jako materialnej podstawy nowej regulacji. Tak rozumiana podstawa jest
pojęciem szerszym niż odpowiedzialność za niegodziwość czy delikt funkcjonariusza.
Dla wykonania celu nowej regulacji prawodawca za konieczne uznał oparcie ustawy
III USKP 106/24
27
na wykazie cywilnych i wojskowych instytucji i formacji państwa totalitarnego, co ma
być wystarczające do stwierdzenia służby na rzecz tego państwa (art. 13b ustawy).
d) Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż tzw. dezubekizacyjna zmiana
emerytur i rent, wprowadzona na podstawie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016
r., nie zawęża służby na rzecz totalitarnego państwa tylko do zachowania
deliktowego czy innego niegodziwego, jako że jest jeszcze punkt wyjścia, czyli w
przekonaniu ustawodawcy, sprawiedliwość społeczna, która sama w sobie wymaga
i uzasadnia obniżenie emerytur i rent w sposób określony w art. 15c i art. 22a w zw.
z art. 13b ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony
Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin.
Podkreśla się to, gdyż nawet wykazanie przez ubezpieczonego, iż nie dokonał
żadnego deliktu, nieprawości czy niegodziwości, nie musi być wystarczające do
niestosowania ustawy, bowiem sama służba może być kwalifikowana jako służba na
rzecz państwa totalitarnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca
2021 r., P 10/20, dot. obniżenia renty inwalidzkiej byłego funkcjonariusza; wyrok Sąd
Najwyższego z 17 maja 2023 r., I USKP 63/22).
e) Istnieje przy tym problem stosowania prawa, bowiem zauważalna jest
niemała rozbieżność w orzecznictwie. Sądy I i II instancji wydają diametralnie
rozbieżne wyroki w indywidualnej sprawie i nierzadko różnią się prawomocne wyroki
Sądów Apelacyjnych w podobnych sprawach. Rozbieżności wynikają nie tylko z
wykładni pojęcia „państwa totalitarnego” i „służby” na rzecz takiego państwa. Nie
likwiduje ich uchwała III UZP 1/20, zwłaszcza, że ustawodawca oparł regulację na
zasadzie sprawiedliwości społecznej. Z drugiej zaś strony to właśnie ta zasada ma u
podstaw równe traktowanie i równe prawa. Proceduralnie problem jest także złożony,
gdyż Trybunał Konstytucyjny nie odpowiedział do tej pory na pytania prawne
dotyczące kwestii zasadniczych. W takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko, które
przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, że ocena
zgodności art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy z ustawą
III USKP 106/24
28
zasadniczą w polskim porządku konstytucyjnym to domena Trybunału
Konstytucyjnego. Przeprowadzana przez Sąd Najwyższy ocena zgodności
przepisów ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją ma charakter subsydiarny. Sąd
Najwyższy czyni to wyjątkowo i przypadek opisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej do tej sytuacji nie należy.
f) W tej kwestii należy dodać, że państwo prawne ma realizować zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej). Taka sprawiedliwość jest
zatem podstawą ustaw regulujących stosunki społeczne. Do niej odwołuje się projekt
ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Zadaniem Sądu Najwyższego jest
zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
wojskowych przez rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie
uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne (art. 1 pkt 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r
o Sądzie Najwyższym). Z drugiej strony sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu
są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji
RP). Obowiązuje zasada domniemania zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego w
kwestiach zasadniczych powinien wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny (art. 188,
art. 190 Konstytucji RP). Nie tylko dla jednolitości orzecznictwa, która składa się na
równość w prawie, ale także ze względu na przyczynę nowej regulacji, która nie może
być pomijana w stosowaniu prawa. Przyczyna ta jest konkretna, została wyrażona w
uzasadnieniu projektu ustawy i w prosty sposób przeniesiona do ustawy. Inną
kwestią jest ocena zasadności spornej normy. Jako że ustawodawca odwołał się do
„sprawiedliwości społecznej”, to pierwszeństwo w aspekcie zgodności nowego prawa
z ustawą zasadniczą należy do Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza, iż zajął już
określone stanowisko w wyroku z 16 czerwca 2021 r., P 10/20, w którym stwierdził,
że art. 22a ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy jest zgodny z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
W sprawie nie ma zastosowania zasada ne bis in idem. Potwierdził to Sąd
Najwyższy w wyrokach z 12 września 2023 r., III USKP 52/23, z 18 września 2024 r.,
I USKP 58/24 a wcześniej kwestii tej nie przesądziła uchwała z 16 września 2020 r.,
III UZP 1/20.
III USKP 106/24
29
Ad 3. Orzeczenie kasatoryjne wynika z tego, że sprawa nie została właściwie
rozpoznana w części dotyczącej renty inwalidzkiej. Sąd Okręgowy poprzestał na
ogólnym stwierdzeniu, że służba miała negatywny wpływ na zdrowie
ubezpieczonego. Jak wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej, schorzenia czyniące
skarżącego niezdolnym do służby wynikają z tej służby. Tak syntetyczne stanowisko
Sądu I instancji może być pochodne od przyjętego punktu wyjścia, czyli, że skoro nie
było podstaw do stosowania art. 15c ust. 1 pkt 1 (w zw. z art. 13b) ustawy, to nie było
też podstaw do stosowania art. 22a ustawy.
Sąd Apelacyjny stwierdził natomiast odmiennie, czyli że służba odwołującego
od 16 maja 1981 r. do 1 czerwca 1989 r. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego
państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, co też miałoby stanowić podstawę do
oddalenia odwołania od decyzji pozwanego.
Wystąpiły zatem dwa przeciwne stanowiska i na tym tle zarzut skargi
kasacyjnej idzie dalej, zarzucając niezgodność regulacji ustawy z przepisami
Konstytucji (zarzut 2. b), w szczególności, iż art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,
przewidujący zmniejszenie podstawy wymiaru renty inwalidzkiej osobie, która pełniła
służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, ma wyłącznie
charakter represyjny i narusza w sposób rażący wynikającą z treści art. 32 ust. 1 i
ust. 2 Konstytucji zasadę równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji, albowiem
ubezpieczony uzyskał prawo do renty inwalidzkiej pełniąc służbę w Policji, zaś fakt
pełnienia służby przed 1 sierpnia 1990 r. w formacji wskazanej w art. 13b ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej nie miał żadnego znaczenia dla uzyskania prawa do renty
inwalidzkiej i jej wysokości; tym samym przepis art. 22a ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej nierówno traktuje i dyskryminuje ubezpieczonego względem
funkcjonariuszy, którzy podjęli służbę po 1990 r. i w trakcie tej służby nabyli prawo
do renty inwalidzkiej, jak również narusza art. 67 ust. 1 Konstytucji RP gwarantujący
obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze
względu na chorobę lub inwalidztwo.
Wobec zarzutu skargi uprawnione jest stwierdzenie, że nie została
rozpoznana istota sprawy i zaniechanie to zdecydowało o orzeczeniu na etapie
kasacyjnym w odniesieniu do renty inwalidzkiej, czyli na podstawie art. 39815 § 1
k.p.c. w zw. z art. 386 § 4 k.p.c. stosowanym odpowiednio w związku z 39821 k.p.c.
III USKP 106/24
30
Zdecydowały zasadniczo dwie kwestie. Pierwsza to pytanie Sądu
Najwyższego z 17 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. I USKP 104/23 do Trybunału
Konstytucyjnego - czy art. 15c ust. 3 i art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z
2023 r., poz. 1280) jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 64 i art. 67 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Z tej perspektywy zaskarżone orzeczenie byłoby przedwczesne. Wyżej
wskazano, że ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału
Konstytucyjnego, jednak przez kilka lat nie zostało rozpoznane pytanie Sądu
Okręgowego w Warszawie w pierwotnej sprawie P 4/18. Wydawało się, że pytanie
Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2024 r. przyśpieszy rozpoznanie pierwszego
pytania. Dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na
pytania prawne nie zwalnia Sądu Najwyższego od zapewnienia ubezpieczonym
prawa do sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji
RP), zwłaszcza, że w podobnej sytuacji jest wielu ubezpieczonych. W części ich
skargi są zasadne. Zawieszenie postępowania jest fakultatywne a nie obligatoryjne
– art. 177 § 1 pkt 31 k.p.c. Jeśli strona nie wnosi o zawieszenie postępowania
kasacyjnego, to zasadą powinno być rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec
wskazanego braku stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.
Otwiera to drugą kwestię, gdyż niektóre składy Sądu Najwyższego rozpoznają
sprawy dotyczące renty inwalidzkiej na podstawie wykładni, w której o prawie do
renty inwalidzkiej decyduje to, czy niezdolność do służby wystąpiła bez związku ze
służbą na rzecz totalitarnego państwa, czyli po 1990 r. Nie ma wówczas kolizji z
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt P 10/20,
dotyczącym art. 22a ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta odnosi się do osób, które zostały
zwolnione ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r.
Innymi słowy niekrótki okres służby po 1990 r., oraz stwierdzenie prawa do
renty inwalidzkiej dopiero po zakończeniu służby może uprawniać stwierdzenie, że
III USKP 106/24
31
wysokość renty inwalidzkiej nie podlega zmniejszeniu ze względu na służbę,
kwalifikowaną na podstawie art. 13b ustawy (por. choćby wyroki Sądu Najwyższego
z 13 lutego 2024 r., I USKP 110/23; z 4 grudnia 2024 r., II USKP 45/24).
W tej części, czyli przekazanej do ponownego rozpoznania, Sąd może
uwzględnić w pierwszej kolejności stanowisko samych stron co do dalszego biegu
sprawy.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39814 k.p.c.,
art. 39815 § 1 k.p.c., art. 39816 k.p.c. oraz art. 102 k.p.c. i art. 108 ust. 2 k.p.c. w zw.
z art. 39821 k.p.c.
Wynik sprawy w postępowaniu kasacyjnym zdecydował o rozstrzygnięciu na
podstawie art. 102 k.p.c. o kosztach postępowania apelacyjnego i kasacyjnego w
części dotyczącej emerytury policyjnej.
[SOP]
M.D.
