III SAB/Wr 1868/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości.

S. V. (dalej: skarżąca, strona) złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w celu wykonywanie pracy w dniu 18 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu). W dniu 10 lipca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 9 lipca 2019 r. – skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe działanie Wojewody. Sąd wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB 787/19 1) stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie z wniosku skarżącej, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) przyznał na rzecz skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł oraz 5) zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania w wysokości 597 zł. Z uzasadnienia wyroku wynikało przy tym, że w katach sprawy brak było informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczono organowi 20 lutego 2020 r.

Jak jednocześnie wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, już po wniesieniu przez stronę w dniu 9 lipca 2019 r. skargi na przewlekłość postępowania, a jeszcze przed wydaniem przez WSA we Wrocławiu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., organ pismem z 18 lipca 2019 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku - do dołączenia oryginalnego, uzupełnionego we wszystkich częściach i podpisanego przez osobę prawnie umocowaną przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wezwanie zostało w dniu 25 lipca 2019 r. doręczone pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu M. K.. W dniu 31 lipca 2019 r., wraz z pismem przewodnim , podpisanym przez skarżącą, do akt sprawy został złożony załącznik nr 1 do wniosku, który jednak nie był wypełniony w części III pkt 4 ( liczba godzin pracy w tygodniu). Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2019 r. , doręczonym ww. pełnomocnikowi skarżącej w dni 8 sierpnia 2019 r., pozostawiono wniosek strony skarżącej bez rozpoznania. W uzasadnieniu zawiadomienia Wojewoda powołał się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 )- dalej: k.p.a., wskazując, że nieuzupełnienie przez stronę braków wniosku w wyznaczonym terminie 7 dni musiało skutkować pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania.

Strona wniosła 29 października 2020r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 18 stycznia 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 w związku z art. 12, art. 36 § 1 i 2 w związku z art. 9, art. 64 § 2. art. 79a § 1, art. 40 § 1 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnegom (dz. U. t.j. z 2018 r., poz. 2094 ) -dalej: k.p.a.. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz bezzasadne pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania, pomimo, że strona uzupełniła zgodnie z wezwaniem braki formalne wniosku oraz brak wezwania do uzupełnienia pozostałych braków formalnych, a także nieprawidłowe dokonywanie doręczeń w sprawie. Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 4 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 p.ps.a.

Strona w uzasadnieniu skargi podniosła, że radca prawny M. K. nie był uprawniony do przyjęcia zarówno wezwania do uzupełnienia wniosku z 18 lipca 2019r., jak i informacji z 5 sierpnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania - wobec czego pismo to zwrócił organowi pismem z 13 sierpnia 2019r. Stronie nie doręczono tej informacji do tej pory. Skarżąca natomiast w dniu 9 sierpnia 2019 r. ponownie złożyła załącznik nr 1, zawierający wszelkie wymagane dane. Zdaniem Skarżącej pełnomocnictwo z 3 lipca 2019 r. udzielone M. K. na etapie postępowania administracyjnego obejmowało jedynie "wpłynięcie na przyspieszenie postępowania przed Wojewodą" . Organ nie podjął próby doręczenia informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania samej skarżącej, wobec czego należy uznać, że pozostaje nadal bezczynny.

Niezależnie od powyższego, skarżąca zakwestionowała zasadność wezwania jej w dniu 18 lipca 2019 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku. W tym zakresie wskazał, że wezwanie było związane ze złożeniem przez stronę uprzednio załącznika nr 1 do wniosku na nieaktualnym formularzu. Skarżąca 31 lipca 2019 r. złożyła dokument na aktualnym formularzu. Organ doszukał się w nim braku w postaci nieuzupełnienia w części III pkt 4 liczby godzin pracy w tygodniku, tymczasem posiadał wiedzę na ten temat, bowiem informacja taka została zawarta w pierwotnie złożonym formularzu, a ponadto mógł taką informację wyczytać z przedłożonej przez stronę umowy zlecenia. Korzystanie z formularzy, które mają porządkować dane niezbędne do wydania decyzji, nie powinno prowadzić do sytuacji, w której organ posiadając niezbędne informacje nie uwzględnia wniosku strony. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organ uznając, że wniosek zawiera braki, powinien był wezwać stronę do ich uzupełnienia. Z uwag zawartych w piśmie z 18 lipca 2019 r. nie wynika bowiem, że w załączniku nr 1 brakowało informacji o czasie pracy – bark taki, jeśli uznać, że w ogóle zaistniał, powstał na etapie późniejszym i dotyczył formularza złożonego na nowym wzorze. Uchybienie strony było nadto tak niewielkiej wagi, że nie powinno było skutkować pozostawieniem jej wniosku bez rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że sposób prowadzenia postępowania przez organ podważał zaufanie do organów władzy publicznej i prowadził do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i doprowadził ostatecznie do niewykonania wyroku WSA we Wrocławiu z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 787/19.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że pełnomocnictwo udzielone M. K. nie obejmowało reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym i odbioru pism procesowych. Zakwestionował też fakt zwrócenia przez niego organowi wezwania do uzupełnienia braków formalnych oraz zawiadomienia o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nieuzupełnieniem braków formalnych pisma jest nie tylko bierność strony, ale także uzupełnienie braków niezgodnie z wezwaniem. Załącznik nr 1 złożony przez stronę 31 lipca 2019 r. nie pozwalałby na dalsze procesowanie w sprawie, gdyż nie został wypełniony we wszystkich wymaganych częściach. Nieuzasadniony jest zarzut braku kolejnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych, gdyż taki sposób procedowania stanowiłby nieusprawiedliwione uzupełnianie braków formalnych w nieskończoność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.) ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Skarga na bezczynność organu administracji, wnoszona na podstawie § 2 pkt 8 p.p.s.a jest również narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie dotyczy obecnie oceny, czy organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę bez rozpoznania, tj. czy organ prawidłowo zastosował normę art. 64 § 2 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wskazany w art. 64 § 1 k.p.a. wymóg podania przez wnioskodawcę jego adresu) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

W świetle powyższej normy warunkiem zastosowania rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania jest, po pierwsze, rzeczywiste istnienie braku formalnego pisma, czyli takiego jego niedostatku, który stoi w sprzeczności z wymogami stawianymi mu przez prawo. Po drugie konieczne jest uprzednie jasne i zrozumiałe wezwanie do usunięcia określonego braku, które będzie sporządzone w sposób zgodny z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestników postępowania do rozpoznającego sprawę organu władzy publicznej. W wyroku z dnia 12 września 2013 r., II OSK 919/12, LEX nr 1375646, NSA bardzo szeroko wyznaczył zakres obowiązków organu administracji publicznej, który występuje do wnoszącego podanie o usunięcie jego braków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Negatywne konsekwencje z art. 64 § 2 k.p.a. mogą być zastosowane wobec wnioskodawcy tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z treści wezwania. Nie jest dopuszczalne pozostawienie podania bez rozpoznania obciążonego brakami, jeśli o ich usunięcie strona nie została właściwie wezwana.

Po trzecie warunkiem pozostawienia podania bez rozpoznania jest niewywiązanie się przez wnioskodawcę z obowiązku wskazanego w wezwaniu. Przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 in fine k.p.a. w postaci pozostawienia bez rozpoznania (tak NSA w wyroku z dnia 26 marca 2018 r., II OSK 3346/17, z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11 i z dnia 11 marca 2011 r., II GSK 337/10). Uzupełnienie podania po terminie może mieć jedynie znaczenie dla oznaczenia daty skutecznego złożenia podania, co jest istotne zwłaszcza w przypadku, gdy z datą tą prawo materialne wiąże określone skutki prawne. Jednocześnie zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą, o uzupełnieniu w terminie braków pisma można mówić jedynie wówczas, gdy w wyznaczonym czasie strona dokonała skutecznego ich uzupełnienia (por. ).

W rozpoznawanej sprawie wszystkie powyższe warunki pozostawienia pisma bez rozpoznania zostały spełnione.

W kwestii istnienia braku formalnego trzeba podkreślić, że strona nie kwestionuje złożenia pierwotnie załącznika nr 1 na nieaktualnym formularzu, co słusznie organ zakwalifikował jako brak formalny i wezwał do złożenia załącznika według aktualnego wzoru.

Nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, dotyczącymi nieprawidłowego doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych z 18 lipca 2019 r. oraz zawiadomienia z 5 sierpnia 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania do rąk pełnomocnika, który nie był upoważniony do ich odbioru. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą radcy prawnemu M. K. wpłynęło do organu 5 lipca 2019 r. i obejmowało "prowadzenie sprawy związanej z bezczynnością i/lub przewlekłością przed organami administracji publicznej, o których mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a." Zakres pełnomocnictwa został określony następująco: "Pełnomocnictwo obejmuje prawo do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w zakresie prawa materialnego i procesowego, w tym również do występowania przed Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, udzielania dalszego pełnomocnictwa, odbierania w imieniu mocodawcy należnych mu kwot pieniężnych i wskazywania w tym celu numerów rachunków bankowych". Przywołana treść pełnomocnictwa wskazuje, zdaniem Sądu, jednoznacznie na standardowy zakres reprezentacji strony w postepowaniu administracyjnym, obejmujący całość zwykłych czynności procesowych, do których należy również odbiór korespondencji. Z pewnością żadne sformułowania zawarte w tym pełnomocnictwie nie dają podstaw do interpretowania jego zakresu tak wąsko, jak próbuje argumentować strona w skardze tzn. obejmowało jedynie "wpłynięcie na przyspieszenie postępowania" – strona zresztą nie wskazuje, co miałoby to oznaczać, oraz że wyłączono z jego zakresu doręczenia w toku postępowania. Pełnomocnictwo nie zostało odwołane ani zmodyfikowane do dnia pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. Tym samym organ, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., prawidłowo doręczył wezwanie oraz zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania pełnomocnikowi M. K.. Ponadto tak jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma ww. pełnomocnika o zwrocie zawiadomienia o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, a skarżąca również nie przedłożyła żadnych dowodów na tę okoliczność, tak więc zarzuty niepodjęcia przez organ żadnych prób doręczenia wskazanych pism bezpośrednio skarżącej nie tylko nie znajdują oparcia w przepisach prawa, ale zostały również wywiedzione z okoliczności, dla których nie ma żadnego potwierdzenia.

Rację ma również organ podnosząc, że uzupełnienie wskazanych w wezwaniu braków nie może być uznane za skuteczne konwalidowanie czynności procesowej, jeżeli jednocześnie uzupełnione pismo zawiera nowe braki, pozostające w sprzeczności z wymogami wynikającymi z treści tego wezwania. Powyższe miało właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca uzupełniając 31 lipca 2019 r. brak wniosku, polegający na złożeniu załącznika nr 1 na niewłaściwym ( nieaktualnym) formularzu, dostarczyła co prawda właściwy formularz, jednak nie został on wypełniony we wszystkich wymaganych częściach. Konieczność uzupełnienia wszystkich rubryk formularza wynikała tymczasem nie tylko z jego treści, ale została jasno wyartykułowana ( i podkreślona) w wezwaniu z 18 lipca 2019 r., w którym wyraźnie zaznaczono, że konieczne jest doręczenie załącznika "uzupełnionego we wszystkich częściach". Treść wezwania nie budziła, zdaniem Sądu, wątpliwości, a zostało ono doręczone profesjonalnemu pełnomocnikowi strony. Złożenie zatem przez stronę załącznika, w którym nie wypełniono części III w zakresie wymiaru godzin pracy, nie spełniało warunków skutecznego zastosowania się do wezwania. Kolejne uzupełnienie braku miało natomiast miejsce już po upływie wyznaczonego stronie terminu na uzupełnienie braków wniosku i po pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, organ nie mógł samodzielnie "uzupełnić" sobie informacji w oparciu o dane z poprzednio złożonego załącznika lub na podstawie umów lub innych dokumentów źródłowych, bowiem orzeka na podstawie dokumentów przedłożonych przez stronę, zawierających informacje według stanu na dany dzień, sporządzone przez podmioty dysponujące podanymi w tych dokumentach danymi (tu: pracodawcę) i biorące odpowiedzialność za ich zgodność ze stanem rzeczywistym. Organ bada zgodność złożonych na formularzach oświadczeń z przedłożonymi dokumentami źródłowymi i może w razie potrzeby prowadzić postepowanie wyjaśniające, jednak nie może we własnym zakresie uzupełniać oświadczeń innych podmiotów. Należy także zauważyć, że złącznik pierwotnie złożony przez stronę, w którym podany został wymiar czasowy pracy, został podpisany 16 stycznia 2019r. i wskazywał inny okres wykonywania pracy ( od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2022r.), niż załącznik złożony 31 lipca 2019 r. prze skarżącą, podpisany 30 lipca 2019 r. i dotyczący okresu pracy od 1 sierpnia 2019 r. do 31 lipca 2022 r., tak więc dokument złożony w ramach uzupełnienia braku formalnego powinien zawierać kompletne dane, aktualne na dzień jego sporządzenia. O potrzebie wypełnienia wszystkich wymaganych pól formularza strona została wyraźnie pouczona w wezwaniu, podobnie jak o skutkach nieuzupełnienia barków formalnych we wskazanym terminie. Termin ten w rozpoznawanej sprawie wyniósł 7 dni i rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia wezwania z 18 lipca 2019 r. pełnomocnikowi strony tj. 25 lipca 2019 r , a upłynął 1 sierpnia 2019 r. Do tego czasu strona nie uzupełniła zgodnie z wezwaniem wskazanego braku formalnego. W tej sytuacji organ zasadnie pozostawił wniosek strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej z 18 stycznia 2019 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terenie RP znajdowało oparcie w przepisach prawa i tym samym nie mogło być zakwalifikowane jako bezczynność organu. Skarga jako bezzasadna podlegała wobec tego oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a