III SAB/Wr 1770/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Kamila Paszowska-Wojnar, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi T.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi T. N. (dalej: strona skarżąca, skarżący, strona) jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ administracji) postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Z akt sprawy wynika, że 21 grudnia 2017 r. strona skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 22 listopada 2018 r. organ wezwał stronę do usunięcia braków wniosku, w tym samym dniu zwrócił się także do odpowiednich służb o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP strony skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak ten strona uzupełniła w terminie. Po prawie 3 latach skarżący pismem z 21 września 2020 r. wniósł ponaglenie, a 6 października 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Miesiąc po wniesieniu skargi organ przesłał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu oraz wezwał skarżącego o uzupełnienie kolejnych braków wniosku.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła w skardze naruszenie art. 10, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości;

2. stwierdzenie, że przewlekłość ta ma charakter rażący;

3. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku;

4. przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15000 zł;

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

6. zasądzenie kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Do pojęcia przewlekłości odnosi się obecnie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., definiując ją jako "postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, mając na uwadze przestawione na wstępie okoliczności sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ prowadzi sprawę z wniosku strony skarżącej przewlekle. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest prawie 3 lata, a działania organu są opieszałe i niesprawne, wręcz długimi okresami żadne. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że między poszczególnymi czynnościami organu występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie doprowadziły do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Po wpływie wniosku pierwsze czynności organ podjął dopiero 22 listopada 2018 r., a więc po 11 miesiącach (wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku i zlecenie służbom przeprowadzenie wywiadu). Kolejna czynność została podjęta przez organ dopiero 6 listopada 2020 r., a więc po dwóch latach od poprzedniej czynności i prawie po 3 latach od złożenia wniosku. Podejmowane działania organu świadczą – w ocenie Sądu – o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności czy też wręcz o niepodejmowaniu żadnych działań - bez zapoznania się z materiałem spraw i nie zmierzały do koncentracji materiału dowodowego, a czynności te, co należy podkreślić są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.

Ponadto w ocenie Sądu organ uchybił też obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., ponieważ nie zawiadamiał strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez tak długi okres aktu kończącego sprawę), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18 i II OSK 916/18, 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście okoliczności jak naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, niepewności prawnej, trudności z podróżowaniem, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Żądaną przez skarżącego kwotę Sąd uznał za wygórowaną i niczym szczególnym nie uzasadnioną.

O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).