III SAB/Gl 418/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. przy [...] Izbie Lekarskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. przy [...] Izbie Lekarskiej w K. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Pismem z 9 listopada 2023r. skarżący J. P. wniósł skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że e-mailem z 17 września 2023r. skarżący wniósł do Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. o udostępnienie oznaczeń wszystkich sygnatur akt zarejestrowanych w Okręgowym Sądzie Lekarskim w K. w latach 2019-2020 wraz ze wskazaniem typu spraw, o których mowa w § 84 ust. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich w formacie pliku tekstowego, Excel lub innego typu umożliwiającego ekstrakcję tekstu i przesłanie pliku na adres e-mail lub ePUAP wnioskodawcy.

Pismem z 28 września 2023r. Przewodniczący OSL przedłużył termin do udzielenia informacji do 16 października 2023r.

W odpowiedzi z 16 października 2023r. organ przekazał skarżącemu zestawienie obejmujące sygnatury akt spraw, datę wpływu do OSL, przedmiot postępowania, datę wydania orzeczenia i rodzaj orzeczenia.

17 października 2023r. skarżący wniósł ponaglenie. Stwierdził w nim, że informacje, jakie otrzymał nie zawierały sygnatur kilkudziesięciu spraw, które wskazał.

W ponownym ponagleniu podtrzymał stanowisko, że otrzymana odpowiedź była niekompletna, gdyż nie zawierała sygnatur kilkudziesięciu spraw. Stwierdził, że oznaczenia sygnatur i opisy spraw różnią się od tych, które otrzymał na wcześniej złożony wniosek, a informacje zostały tak przekształcone, że zmieniły treść. Ponadto były przesłane w innej formie niż wskazana we wniosku, co – zdaniem strony – miało na celu jedynie utrudnienie analizy danych.

E-mailem z 9 listopada organ przesłał 45 dodatkowych sygnatur spraw zarejestrowanych w OSL w latach 2019-2020. Poinformował też, że zestawienia zostały przesłane w formacie PDF ze względów bezpieczeństwa, aby zapobiec czynnościom zmieniającym ich treść.

W skardze z 9 listopada 2023r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do prawidłowego załatwienia wniosku i orzeczenie grzywny.

W uzasadnieniu wskazał, że odpowiedź organu nie zawierała co najmniej 30 sygnatur, choć braki te mogą wynikać z błędów w numeracji kolejnych spraw. Część z nich otrzymał w odpowiedzi na inny, wcześniejszy wniosek, jednak nadal brak części z nich. Organ nie wskazał przyczyny braku numerów tych sygnatur w repertorium organu, ani nie uwiarygodnił, że ich nie posiada.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wnioskodawca złożył wcześniej wniosek z 23 lipca 2023r., w którym zażądał wszystkich orzeczeń "[...]" OSL z lat 2019-2020, których dane znajdują się w elektronicznym systemie informacyjnym. Organ informacje te udostępnił. Następnie skarżący złożył kolejny wniosek: z 17 września 2023r., którego dotyczy skarga. Wyjaśnił, że spraw, które były zarejestrowane w elektronicznym systemie informacyjnym (FINN) na dzień udostępnienia informacji było mniej niż wszystkich spraw zarejestrowanych w OSL w K., co wynika z faktu, że OSL jest obecnie w trakcie archiwizacji dokumentów i aktualizacji programu FINN i nie wszystkie sprawy były ujęte w systemie elektronicznym jako zakończone. Oświadczył, że nieuzasadnione jest twierdzenie, że nie zostały udostępnione oznaczenia wszystkich sygnatur. Stwierdził, że informacje zostały przekazane wg sprawozdania obejmującego sprawy zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1643 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip").

Udip w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura).

Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji.

Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był Okręgowy Sąd Lekarski.

Izby lekarskie są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, o czym stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j Dz. U. z 2021r., poz. 1342). Posiadają one osobowość prawną (art. 3 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich).

W myśl art. 21 ustawy o izbach lekarskich, organami okręgowej izby lekarskiej są:

1) okręgowy zjazd lekarzy;

2) okręgowa rada lekarska;

3) okręgowa komisja rewizyjna;

4) okręgowy sąd lekarski;

5) okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej.

Oznacza to, że wniosek został skierowany do organu jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 2 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, a zatem, że została spełniona przesłanka podmiotowa.

Odnośnie przesłanki przedmiotowej, tj. charakteru żądanych informacji przypomnieć należy, że wniosek dotyczył sygnatur spraw zarejestrowanych w OSL w latach 2019-2020 wraz ze wskazaniem typu spraw, o których mowa w § 84 ust. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich.

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

c) przedmiocie działalności i kompetencjach.

Odnosząc to do stanu faktycznego prawy stwierdzić należy, że sygnatury spraw rozpoznawanych przez OSL niewątpliwie dotyczą przedmiotu jego działalności, zatem objęte wnioskiem informacje mają charakter informacji publicznej.

Nadto ani charakter informacji jako informacji publicznej ani zobowiązanie organu do jej ujawnienia nie było przedmiotem sporu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Oznacza to, że wniosek o udip winien spotkać się z reakcją jego adresata w terminie 14 dni od wpływu wniosku, która - w zależności od okoliczności danej sprawy - może polegać na przekazaniu żądanych danych w drodze czynności materialno – technicznej, dokonanej decyzją administracyjną odmowie przekazania, pisemnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 13 ust. 2 udip, powiadomieniu o konieczności wniesienia opłaty wynikającej ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy przekazania informacji zgodnie z art. 15 ust. 2 udip, powiadomieniu, że żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie wskazanej we wniosku stosownie do art. 14 ust. 2 udip albo że informacja nie stanowi informacji publicznej albo że adresat wniosku nią nie dysponuje.

Wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 17 września 2023r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał 1 października 2023r., podczas gdy organ już 29 września 2023r. przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi do 16 października 2023r., do czego był uprawniony na podstawie art. 13 ust. 2 udip.

Udzielenie żądanej informacji nastąpiło w terminie wynikającym z ww. przedłużenia, tj. 16 października 2023r. Tym niemniej zauważyć należy, że nie obejmowało wszystkich sygnatur spraw, jakie winny były się w nim znaleźć. Dopiero na skutek wniesionego przez skarżącego ponaglenia organ uzupełnił przekazane zestawienie o kolejnych 45 sygnatur spraw, co oznacza, że skoro nie ujął ich w zestawieniu z 16 października 2023r., to w tej części pozostawał w bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.

Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bo z akt wynika, że organ w przeważającej mierze załatwił sprawę terminowo i zgodnie z wnioskiem.

W pkt. 2 wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy, przy czym podkreślić należy, że zobowiązanie to obejmuje konieczność przekazania sygnatur spraw jedynie wówczas, gdyby dotąd nie wszystkie sygnatury objęte wnioskiem z 17 września 2023r. zostały skarżącemu udostępnione, gdyż pewne wątpliwości budzi treść odpowiedzi na skargę wskazująca na trwający proces archiwizacji w systemie elektronicznym i aktualizacji programu FINN oraz że "nie wszystkie sprawy były w nim ujęte jako zakończone".

Natomiast co do żądania wymierzenia organowi grzywny Sąd skargę oddalił.

Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub racjonalnie nieuzasadnionego braku działań w sprawie.

W ocenie Sądu taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie, skoro organ terminowo przystąpił do jej załatwienia i jedynie kwestie organizacyjne, związane z aktualizacją systemu elektronicznego spowodowały, że udzielona z zachowaniem terminu odpowiedź nie była kompletna.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że skarga datowana jest na 9 listopada 2023r., podobnie jak uzupełnienie odpowiedzi na wniosek. Biorąc pod uwagę fakt, że w aktach nie ma koperty, w której skarga została nadana, Sąd przyjął z korzyścią dla strony, że została wniesiona przed doręczeniem odpowiedzi organu, zatem uznał, że skarga jest dopuszczalna, dlatego przystąpił do jej rozpoznania.

Na zasądzone koszty składa się jedynie wpis od skargi w kwocie 100 zł, gdyż skarżący działał osobiście.