III SAB/Gl 180/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt; 3. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Pismem z [...] r. skarżący M.P. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] r. skarżący na podstawie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł do Dyrektora Aresztu Śledczego w T. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania:

1. Czy na terenie Aresztu Śledczego w T. znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą) a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;

2. Czy na terenie Aresztu Śledczego w T. jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy drzwiach otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej), uniemożliwiającej osadzonemu opuszczenie celi;

3. Czy administracja Aresztu Śledczego w T. na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w T. - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 29 sierpnia 2016r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

Jeżeli taka praktyka jest lub była stosowana wniósł także o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych ww. środki były stosowane: 1) w 2015 roku, 2) w 2016 roku, 3) w 2017 roku, 4) w 2018 roku, 5) w 2019 roku, 6) na dzień sporządzenia informacji.

Pismem z [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego w T. poinformował skarżącego, że zapewnienie bezpieczeństwa osobom osadzonym należy do podstawowych zadań Służby Więziennej. Zadania te określa Kodeks karny wykonawczy, który wprowadził instytucje szczególnej ochrony skazanych i tymczasowo aresztowanych, o których mowa w art. 88d i 212ba Kkw. Szczególna ochrona polega na stosowaniu m.in. kontroli stanu zdrowia, udzielaniu pomocy psychologicznej i inne. Wskazał, jakie organy są kompetentne do objęcia osadzonego szczególną ochroną i na czyj wniosek. Stwierdził, że sposób realizacji szczególnej ochrony polega na dobraniu środków odpowiednich do zagrożenia zdrowia i życia osadzonego oraz jego warunków osobistych.

Skarżący wspomnianym na wstępie pismem z [...] r. wniósł skargę na bezczynność organu.

Działaniu Dyrektora Aresztu Śledczego w T. zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art.13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie mu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej;

2. przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanych informacji w sposób i formie zgodnych z treścią wniosku.

Jednocześnie skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, informacji publicznej w zakresie trzech zadanych pytań;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;

3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

4. zasądzenie faktycznie poniesionych kosztów procesu.

W uzasadnieniu strona zarzuciła, że organ naruszył prawo, gdyż nie udzielił mu żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu. Natomiast w piśmie Dyrektora brak jest odniesienia się do żądania strony.

Dalej skarżący przytoczył przepisy Kkw dotyczące monitorowania zachowania osadzonego. Wskazał, że decyzje w tym przedmiocie są dokumentami urzędowymi, przechowywane są w aktach osobowych osadzonych i podlegają udostępnieniu na podstawie udip. Zatem Dyrektor w odpowiedzi z [...] r. nie mógł uznać, że dane liczbowe, które stanowią informację publiczną nie są gromadzone. Takie stwierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym i Kkw. Decyzje takie podlegają nadzorowi sędziego penitencjarnego, zatem muszą być w stałym posiadaniu jednostki. Uznał więc, że Dyrektor nie uwiarygodnił faktu nieposiadania żądanej informacji. Podkreślił, że nie wnosi o ujawnienie samej treści wydanych decyzji. Natomiast interes publiczny wymaga ustalenia skali zjawiska nieprzestrzegania przez organy postępowania karnego wykonawczego zakazu wynikającego z art. 4 § 2 Kkw, tj. ograniczania prawa do prywatności. Wskazanie, czy takie środki są stosowane na dzień sporządzenia odpowiedzi nie jest tak skomplikowane, aby nie było możliwe w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip. Dalej skarżący stwierdził, że z analogicznym zapytaniem on lub jego siostra zwrócili się do wszystkich 119 jednostek penitencjarnych w Polsce i na dzień sporządzenia skargi znaczna część z nich już udzieliła odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na wstępie stwierdził, że pismem z [...] r. udzielił odpowiedzi na wniosek strony. Wyjaśnił, że dokumenty sporządzone w związku z monitorowaniem zachowania osadzonego trafiają do akt osobowych osadzonego. W przypadku praktyki istniejącej od 2015r. nie sposób twierdzić, że informacja ta istnieje, gdyż Areszt nie jest zobowiązany do jej ewidencjonowania. W celu zgromadzenia danych należałoby przejrzeć wszystkie teczki osadzonych, jak również zwolnionych z Aresztu i migrujących do innych jednostek penitencjarnych. Zatem nie było konieczności wydawania decyzji odmownej z uwagi na brak faktycznej możliwości udzielenia informacji. Nie ma bowiem prawnego obowiązku prowadzenia rejestru czy zbioru spraw osadzonych, wobec których stosowano takie środki zapobiegawcze. Nawet gdyby uznać, że wniosek dotyczy informacji publicznej, to jest to informacja przetworzona, w przypadku której winna zachodzić przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, natomiast uzasadnienie wniosku nie wskazywało, że ma ona miejsce.

Pismem z [...] r. skarżący cofnął skargę w części dotyczącej żądania ujawnienia informacji odnoszących się do lat 2015-2019. W związku z tym, po modyfikacji, przedmiotem żądania strony stało się zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia informacji w zakresie trzech pytań zawartych we wniosku, ale z ograniczeniem ich do stanu bieżącego, tj. istniejącego na dzień sporządzenia informacji. Nadto skarżący podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności.

W piśmie z [...] r. wniósł dodatkowo o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi.

Podniósł też, że ten sam organ na żądanie innej osoby udostępnił informację publiczną o treści zbieżnej z jego wnioskiem, z tym że dotyczyła ona jedynie stanu aktualnego. To zaś świadczy, że organ jest w posiadaniu informacji, o którą wystąpił w pytaniu 3 pkt 6 swego wniosku. Załączył też kopię wniosku owej osoby trzeciej i kopię odpowiedzi organu (karty 154 i 155 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale tylko częściowo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a.

Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w wersji obowiązującej w dniu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji (t.j.: Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej "udip"), która jednak nie definiuje pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).

Zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął innych czynności.

Tak więc – mówiąc w uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie uczynił w terminie tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 13 ust. 1 udip udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip).

Zatem bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w udip, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć w terminie nie dłuższym niż 14 dni i poinformować o tym wnioskodawcę.

Zwolnienie się z obowiązków nałożonych przepisami udip w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej polegać powinno po pierwsze - na złożeniu przez podmiot zobowiązany wobec wnioskodawcy jasnego oświadczenia o nieposiadaniu takich dokumentów, a po drugie - na uwiarygodnieniu tego faktu. (Tak NSA w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 302/20). Przepis art. 4 ust. 3 udip ustanawia zasadę, zgodnie z którą do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Natomiast w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nią nie dysponuje, z oczywistych względów jest on zwolniony z obowiązku jej udzielenia, podobnie jak z poszukiwania jej dla wnioskodawcy.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że co do danych za lata 2015-2019 skarżący cofnął skargę. Natomiast nie jest wiarygodne oświadczenie organu, że nie dysponuje informacją, o której mowa w pytaniu 3. pkt 6, tj. wobec ilu osadzonych interesujące stronę środki były stosowane na dzień sporządzenia informacji, skoro danych takich organ udzielił na wniosek innego wnioskodawcy. W związku z tym oraz uwzględniając zakres zaskarżenia po modyfikacji skargi, organ został zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w pkt. 1 – 3 wniosku wg stanu na dzień udzielenia informacji.

Nadto stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał, że zaistniała w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie odpowiedź została udzielona w terminie 3 dni od daty wpływu wniosku, czyli praktycznie natychmiast. Co prawda organ potraktował wniosek skarżącego całościowo i uznał, że skoro większością żądanych danych (tj. za okresy przeszłe) nie dysponuje, to nie jest w stanie załatwić wniosku w jakiejkolwiek części, co było założeniem wadliwym, gdyż częściowo interesującą wnioskodawcę informację jednak posiadał. Nie zmienia to jednak faktu, że reakcja na wniosek podjęta została niezwłocznie.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, (tj. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – przyp. Sądu) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zastosowanie środków wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione ocenie Sądu. Wymaga ono dokonania oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa i prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji, zatem powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy. Natomiast Sąd nie stwierdził celowości ich zastosowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, gdyż okoliczności sprawy nie wskazywały na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.

Natomiast suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i może być przyznana stronie wówczas, gdy przez nieudzielenie odpowiedzi strona doznała szkody, czego skarżący nie wykazał.

Końcowo zauważyć należy, że argumentacja organu jest niespójna. Z jednej strony w odpowiedzi na skargę twierdzi on, że żądanymi danymi nie dysponuje, gdyż nie są prowadzone statystyki czy analizy stosowania środków będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, z drugiej strony twierdzi, że okoliczności sprawy nie świadczyły o spełnieniu przesłanki szczególnej istotności ujawnienia informacji dla interesu publicznego. Powstaje zatem pytanie, jak – hipotetyczne - wykazanie takiej przesłanki miałoby wpłynąć na załatwienie sprawy, skoro organ twierdzi, że interesującej stronę informacji i tak nie posiada?

Twierdzenie strony, że Dyrektorzy innych Aresztów Śledczych lub Zakładów Karnych udzielili skarżącemu lub jego siostrze występującej z analogicznymi wnioskami żądanych informacji nie może mieć znaczenia dla przedmiotowej sprawy jako pozostające poza jej granicami.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.