III SAB/Gl 123/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. T. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.

R. T. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. (dalej: organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych.

Z akt administracyjnych wynika, że 10 listopada 2022 r. strona złożyła do organu wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych.

Pismem z 19 grudnia 2022 r. organ poinformował stronę, że jej wniosek pozostawia bez rozpoznania.

W uzasadnieniu pisma organ przywołał treść art. 24 ust. 4, ust. 5, ust. 5a ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm. dalej też jako Ustawa) i wyjaśnił, że w trakcie postępowania wnioskodawca, właściciel lokalu nie prowadził do 30 listopada 2022 r. formalnego postępowania dotyczącego ustalenia odrębnego adresu. Skoro zaś wniosek z 10 listopada 2022 r., został złożony, jako kolejny wniosek gospodarstwa domowego mającego ten sam adres, to zgodnie z art. 24 ust. 5, ust. 5a i ust. 5b Ustawy pozostawiony został bez rozpoznania.

Strona 3 stycznia 2023 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) ponaglenie w sprawie rozpatrzenia wniosku.

Postanowieniem z 13 stycznia 2023 r. SKO uznało ponaglenie na bezczynność za nieuzasadnione. Ponaglenie na przewlekłość za uzasadnione, wskazując, że wniosek skarżącej został załatwiony po upływie miesiąca od daty jego wniesienia.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do dodatku dla gospodarstw domowych i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia SKO zakresie uznania braku bezczynności organu. Zdaniem skarżącej organ błędnie zinterpretował przepisy Ustawy, twierdząc, że koniecznym jest podjęcie postepowania przez właściciela lokalu, celem nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania do 30 listopada 2022 r. Organ I instancji nie podjął próby wyjaśnienia przyczyn braku możliwości ustalenia odrębnego adresu. Tymczasem skarżąca nie jest właścicielem budynku i nie była uprawniona do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu bądź jego wyodrębnienia.

Ponadto organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w zakresie ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce, bądź też nieprawidłowo ocenia wniosek strony i na skutek błędnych działań organu dochodzi do niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Kwestię tę reguluje ustawa z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967,dalej Ustawa).

W myśl art. 24 ust. 1 Ustawy, dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane pelletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

W art. 24 ust. 2 Ustawy zawarto objaśnienie pojęcia gospodarstwa domowego, wskazując, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 24 ust. 4 Ustawy w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek, jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 5 Ustawy).

Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, został wprowadzony wyjątek w art. 24 ust. 5a Ustawy, według którego w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zastosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że na adres wskazany przez skarżącą, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku przez innego wnioskodawcę z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W związku z tym w sprawie mógł znaleźć zastosowanie cytowany art. 24 ust. 4 Ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek, jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 5 Ustawy) bądź też art. 24 ust. 6, zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożyła więcej niż jedna osoba z danego gospodarstwa domowego wieloosobowego, dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.

Jednakże z przedstawionych powyżej regulacji wynika, iż obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 24 ust. 4 Ustawy, przewidzianego w art. 24 ust. 5a.

Na podstawie art. 24 ust. 20 Ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, a jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych art. 24 ust. 21 .

W rozpoznawanej sprawie taki wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Nie wyjaśniono przy tym, czy w budynku objętym wnioskiem, funkcjonuje jedno wieloosobowe gospodarstwo domowe, czy dwa odrębne gospodarstwa. Nie wyjaśniając podstaw przyjęcia, że oba wnioski zostały złożone dla jednego gospodarstwa domowego a nie dwóch odrębnych gospodarstw, zatem organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Dopiero w razie bezspornego ustalenia, że wniosek został złożony przez więcej niż jedną osobę z danego gospodarstwa domowego wieloosobowego (tak przyjęły organy), organ zgodnie z zgodnie z art. 24 ust. 6 Ustawy powinien przyznać dodatek wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy, a kolejny wniosek (w tym przypadku wniosek złożony przez skarżącą) organ powinien pozostawić bez rozpoznania. Natomiast w przypadku, gdy wywiad środowiskowy wykaże, że w budynku objętym wnioskiem, funkcjonują dwa odrębne gospodarstwa, organ zobowiązany będzie rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 24 ust. 5a Ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli pod jednym adresem w odrębnych lokalach ustalono zamieszkiwanie osobnych gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez nie oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania uprawniającego do przyznania dodatku węglowego, to dodatek węglowy przyznaje się każdemu z tych gospodarstw. Kluczowe zatem dla zastosowania wyjątku z art. 24 ust. 5a jest pojęcie odrębnego lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 2-6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy wobec błędnych działań organu doszło do bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącej. Jednak rozpatrzył go w sposób nieprawidłowy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.