III SAB/Gl 105/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 14 listopada 2019 r. M. P. wystąpiła do Komendanta Straży Miejskiej (SM) w R. o udostępnienie informacji publicznej, tj. zapisu rozmów przeprowadzonych przez nią z dyżurnym SM a dotyczących zgłoszenia o podejrzeniu spalania odpadów w środę, [...] bieżącego roku, około godz. 18.00. Informacja miała być udzielona w formie pliku audio w ogólnodostępnym formacie, np.mp3, bądź wave przesłanego pocztą elektroniczną na adres wskazany we wniosku. W przypadku braku takiej możliwości zapisów rozmów utrwalenie ich na płycie CD/DVD i przesłanie pocztą na adres zamieszkania. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

8 kwietnia 2020 r. wnioskodawczyni, za pośrednictwem Komendanta Straży Miejskiej wniosła skargę na bezczynność żądając zobowiązania organu do udzielenia wskazanej we wniosku z 14 listopada 2019 r. informacji i zasądzenie kosztów postępowania. Z obszernego uzasadnienia wynika, że pismem z 27 listopada 2019 r. Komendant powiadomił wnioskodawczynię, że żądany dokument nie posiada waloru informacji publicznej, ponieważ nie jest dokumentem urzędowym. Skarżąca tego poglądu nie podziela, gdyż w jej ocenie treść zapisu rozmów prowadzonych przez nią z dyżurnym dotyczących zgłoszenia o podejrzeniu spalania odpadów jest utrwalonym przez funkcjonariusza publicznego dokumentem urzędowym w ramach jego kompetencji i powinna być złożona o akt sprawy, z uwagi na fakt, że jest to zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia. Organ zatem obowiązany był do udzielenia informacji a ponieważ tego nie uczynił pozostaje w bezczynności, gdyż wskazanego pisma nie można uznać za udzielenie informacji. Za trafnością takiego stanowiska przemawia wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 38/15.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgłoszenie przyjęte przez strażnika nie stanowi dokumentu urzędowego, gdyż było to wyłącznie wysłuchanie osoby, która przekazuje organowi konkretną informację. Bez znaczenia dla sprawy jest treść informacji i jakie wszczyna postępowanie. (administracyjne, skargowo-wnioskowe), czy wszczyna, bądź też, jakiej czynności oczekuje podmiot zgłaszający, składa dokument prywatny. Dokumenty takie nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z 11.05.2006 r. II OSK 812/05, czy WSA w Szczecinie z 27.04.2016 r. II SAB/Sz 37/1). Dalej organ przytoczył obowiązki straży gminnych (miejskich), w tym informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Wykonując zadania ustawowe ma prawo do prowadzenia czynności wyjaśniających, kierowanie wniosków o ukaranie do sądu, oskarżanie przed sądem i wnoszenie środków odwoławczych – w trybie i zakresie określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych). Wyjaśnił też, że po zgłoszeniu podjęto czynności wyjaśniające, w celu ustalenia czy doszło do spalania odpadów w piecu c.o. i przez kogo. Czynności te i dostęp do akt reguluje w tym zakresie art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 38 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Regulacja ta obowiązuje od 1 sierpnia 2015 r., po nowelizacji ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt K 9/11. Nie daje on uprawnień do wglądu w akta nawet pokrzywdzonemu na etapie czynności wyjaśniających. Regulacja powyższa jest regulacją szczególną i wyłącza regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako ppsa) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej z 14 listopada 2019 r. złożonym drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej określonej jako udostępnienie nagrania zgłoszenia telefonicznego wnioskodawczyni.

Zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która nakazuje udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Przyjmuje się również, że w terminie tym organ pismem powiadamia wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a tym samym nie podlega udzieleniu w tym trybie.

Faktem jest, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Bezspornie żądane zgłoszenie takowym dokumentem nie jest. Zgłoszenie telefoniczne osoby prywatnej nie jest dokumentem urzędowym i Sąd orzekający pogląd ten w pełni podziela. Nagranie rozmowy jest potwierdzeniem zgłoszenia i podstawą do podjęcia przez organ czynności nałożonych na niego ustawą, co wskazano wyżej.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje uzyskanie obywatelowi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Nie wyklucza ona jednak prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną organ informuje o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni pismem, co też uczynił (pismo z 27 listopada 2019 r., doręczone 2.12.2019 r.). Nie był zatem bezczynnym i nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącej. Takie stanowisko w kontrolowanej sprawie Sąd w pełni podziela. Skarżąca nie wniosła skargi na otrzymane pismo i skargi do sądu. Nie wniosła też ponaglenia sygnalizując organowi swoje stanowisko. Uczyniła to dopiero 8 kwietnia 2020 r., wnosząc skargę na bezczynność, która nie jest ograniczona czasowo.

W ocenie Sądu będąc tylko dysponentem dokumentu prywatnego organ nie miał prawa go udostępniać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, który odnosi się wyłącznie do informacji publicznej, nawet jeżeli dotyczy to zgłoszenia wnioskodawczyni. Nie można udzielić do wglądu dokumentu, który informacją publiczną nie jest a jedynie informacją wykorzystaną przez organ do realizacji własnych zadań ustawowych.

Zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, reguluje ustawa, która wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Zgłoszenie telefoniczne dotyczyło podejrzenia popełnienia wykroczenia, spalanie odpadów w piecu c.o. Tym samym, ponieważ ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, żądana informacja informacją publiczną nie jest, gdyż spełniony został tylko warunek podmiotowy.

Jak wskazał NSA w wyroku z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r., I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego (wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 13.06.2014 r., I OSK 2914/13, publ. CBOSA).

Ponieważ, zgodnie z art. 6 ust. 2 udip, "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 851/10; z 7.10.2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Bez wątpienia utrwalone zgłoszenie telefoniczne nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, jest elementem pomocniczym dla organu w podjęciu decyzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z 9.12.2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 14.03.2014 r., I OSK 2301/13; z 11.06.2015 r., I OSK 596/15). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa.

Podsumowując sprawę należy stwierdzić, że wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prezydenta Miasta, a w istocie Komendanta Straży Miejskiej realizującego w jego imieniu zadanie ochrony porządku publicznego określone precyzyjnie ustawą o straży gminnej.

Ponieważ celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej a w tym konkretnym przypadku ograniczanie dostępu do informacji publicznej. O bezczynności organu administracji możemy mówić jednak wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Dokonując zatem takiej oceny działań organu należy stwierdzić, że odmawiając pismem z 27 listopada 2019 r. udzielenia żądanej informacji uznając, że nie jest informacją publiczną nie pozostawał w bezczynności. Udzielił odpowiedzi w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni). Stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności.

Wniosek został złożony w konkretnym trybie to powinien być w tym trybie rozpoznany w prawidłowy sposób. Nie jest sporne, że ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ uznał, że żądana informacja informacją publiczną nie jest, o czym poinformował wnioskodawczynię pismem, co stanowi ustawowe załatwienie sprawy.

Innymi słowy, w sytuacji, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co uczynił.

Poza tym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z Bydgoszczy z 17 grudnia 2019 r., II SAB/Bd 80/19, że nie bez znaczenia dla wykładni norm polskiego prawa w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy z 21 lutego 2002 r. (Rec.2002), z których wynika, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji. Na koniec wskazać należy, że wyrok WSA w Olsztynie, sygn.. akt II SAB/Ol 38/15 został wydany w innym stanie faktycznym i nie może być punktem odniesienia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W związku z tym, zarzut bezczynności działania organu okazał się chybiony i na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.