III SAB/Gd 390/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi G.V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego G.V. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego G.V. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

G. V. - obywatel Gruzji (dalej: "skarżący"), wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego;

2. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi,

3. zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 lutego 2025 r złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo upływu 14 miesięcy od daty złożenia wniosku oraz 9 miesięcy od skompletowania dokumentacji decyzja w sprawie nie została wydana.

Skarżący wskazał, że 60 dniowy termin do wydania decyzji w sprawie wynikający z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach należy liczyć od dnia 13 sierpnia 2025 r. i upłynął on w dniu 13 października 2025 r. Podkreślił, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz nie wskazał przyczyn opóźnienia ani nowego terminu zakończenia postępowania. Skarżący wskazał, że nie może ponosić negatywnych skutków z powodu niewydolności organizacyjnej organu spowodowanej zwiększoną ilością spraw.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że organ nie może skutecznie powoływać się na przepis art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w celu usprawiedliwienia wielomiesięcznej bezczynności, zwłaszcza w sytuacji gdy postępowanie jest kompletne i nie wymaga prowadzenia dalszych czynności dowodowych. Brak wydania decyzji w sprawie powoduje niepewność co do sytuacji prawnej oraz istotnie utrudnia planowanie stabilnej sytuacji życiowej i zawodowej. Przedłużające się postępowanie wywołuje również negatywne skutki w sferze życia prywatnego, w tym powoduje stres i poczucie destabilizacji życiowej. Dodatkowo ogranicza możliwość swobodnego przemieszczania się pomiędzy państwami, co w praktyce utrudnia utrzymywanie kontaktów rodzinnych oraz realizację podstawowych potrzeb życiowych, w tym kontaktów z bliskimi przebywającymi poza granicami Polski.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. Dz.U. z 2023 roku poz. 103), zwanej dalej "ustawą o pomocy" lub "specustawą", zgodnie z którymi przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 roku do dnia 4 marca 2027 roku nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

W przypadku uznania przepisu art. 100d ustawy o pomocy za sprzeczny z Konstytucją RP wniesiono o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako "p.p.s.a." iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania organu nie miały charakteru rażącego z uwagi na:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy o pomocy;

- niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu.

Ponadto organ wniósł o niewymierzanie organowi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy grzywny ani sumy pieniężnej, bowiem zgodnie z powołanym przepisem specustawy w okresie do dnia 4 marca 2027 roku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, a także z uwagi na wyżej wymienione niezawinione przez organ przyczyny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach,

o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

W wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie II OSK 2926/24 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. NSA stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku NSA przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie zatem z powyższym poglądem ograniczenia wynikające z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły być stosowane po 1 lipca 2024 r.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2025 r. poz. 169) dalej jako "k.p.a." przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 o cudzoziemcach (t.j. Dz.U.z 2025 poz. 1079 ze zm.) dalej jako "ustawa o cudzoziemcach", która wprowadza odmienne od przewidzianych w k.p.a. uregulowania dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu 20 lutego 2025 r. Dopiero w dniu 13 sierpnia 2025 r. na wezwanie organu z dnia 3 czerwca 2025 r. skarżący złożył odciski linii papilarnych oraz złożył załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

W związku z tym stwierdzić należy, że 60-dniowy termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg 13 sierpnia 2025 r. tj. z chwilą osobistego złożenia wniosku, który nie zawierał braków formalnych. Tym samym termin do jego rozpoznania upływał z dniem 13 października 2025 r. Termin ten nie został zachowany i nie wydano w sprawie decyzji. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby postępowanie zostało zakończone. Sąd nie uzyskał takiej informacji do dnia wyrokowania.

Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać wydany.

Zdaniem Sądu, działania organu administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącego o tym, że nie załatwi sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Takie postępowanie organu niewątpliwe godzi w sformułowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Podsumowując, organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. i dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

Z uwagi na powyższe, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd jednocześnie ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ znacznie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy.

Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka ponad rok na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu w którym sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu 60 dni, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Należy zauważyć, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym powyżej wyroku z dnia 19 maja 2025 r., zaakceptowane w kolejnych wyrokach NSA, zgodnie z którym po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu i nie powinna być ona stosowana, powinno być znane organowi przynajmniej od roku. Art. 100d ustawy o pomocy nigdy nie stanowił zakazu dla prowadzenia postępowań w przedmiocie udzielenia zezwoleń na pobyt cudzoziemców. Nie zwalniał także organów w żadnej mierze od obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania oraz przestrzegania zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 k.p.a. Stanowisko NSA, kwestionujące konstytucyjność kolejnych przedłużeń obowiązywania tej regulacji po 1 lipca 2024 r. podkreślało ten obowiązek i dostosowanie działania organu do tego stanowiska nie wymagało bynajmniej od nich działania wbrew zasadom legalizmu i praworządności. Mimo to organ nadal pozostaje w bezczynności i nie wydał decyzji w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym należało przyjąć, że opisana zwłoka organu była znaczna i nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd stwierdzonej bezczynności za rażące naruszenie prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.